Algemeen beleidskader indeplaatstreding bij taakverwaarlozing

2.1, Inleiding

In het Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing (hiema: het beleidskader) worden de uitgangspunten van beleid geformuleerd die richtinggevend zijn voor een toezichthouder bij de uitoefening van zijn bevoegdheden op grond van artikel 124 van de Gemeentewet (toezichthouder: in het algemeen de provincie, in bijzondere gevallen het Rijk) of artikel 121 van de Provinciewet (toezichthouder: het Rijk).

Deze bepalingen bevatten een regeling voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing door bestuursorganen van gemeenten en provincies. De herziening van de huidige taakverwaarlozingsregelingen is opgenomen in de Wet revitalisering generiek toezicht (hiema: Wrgt), die een wijziging inhoudt van de Gemeentewet, de Provinciewet en enige andere wetten*4. De bevoegdheid tot het uitoefenen van IBT wordt toegekend aan:

-de betrokken Minister (de Minister wie het aangaat);

-het college van gedeputeerde staten voor zover het gaat om bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders;

-de Commissaris van de Koning voor zover het gaat om bevoegdheden van de burgemeester.

*4 Kamerstukken II 2009/10, 32 389,nrs. 1-4.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de ontwikkelingen die hebben geleid tot de totstandkoming van dit beleidskader en de uitgangspunten van IBT. Hoofdstuk 3 heeft betrekking op de algemene en specifieke beleidskaders voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Hoofdstuk 4 is gewijd aan het onderwerp indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, waarbij ook de begrippen autonomie en medebewind aan de orde komen. Hoofdstuk 5 heeft betrekking op de bestuurlijke interventieladder. Dat is het bestuurlijk traject dat in de regel voorafgaat aan de juridische interventie door een toezichthouder, bestaande uit een besluit tot indeplaatsstelling. In hoofdstuk 6 wordt aandacht besteed aan het verzoek van een derde aan een toezichthouder om een besluit tot indeplaatsstelling te nemen en de relatie met rechtsbescherming.

2.2, Het kabinetsstandpunt

Op 21 september 2007 heeft. de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtsarrangementen (hierna: de commissie Oosting) zijn rapport aangeboden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK)*5.

Vervolgens heeft het Kabinet op 23 april 2008 zijn standpunt over dit het rapport aan de Tweede Kamer gezonden.*6 Het Kabinet geeft in zijn brief aan, dat het genoemde rapport aansluit bij de weg van de decentralisatie van taken en bevoegdheden naar decentrale overheden die het Kabinet heeft ingeslagen en dat het voornemens is de aanbevelingen van de commissie Oosting in grote lijnen over te nemen.

De commissie Oosting heeft - aldus het Kabinet - een helder normatief beeld neergezet over de functie van toezicht in de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is. IBT is onderdeel van een samenstel van checks en balances om waar nodig de 'eenheid' in de behartiging van taken door decentrale overheden te waarborgen. In het kabinetsstandpunt wordt duidelijk gemaakt dat toezicht bedoeld is voor die gevallen waarin zich risico's of knelpunten voordoen bij de uitoefening van een bepaalde taak en niet om het werk van een bepaalde bestuurslaag op een ander bestuursniveau nog eens over te doen. In de visie van het Kabinet op de interbestuurlijke verhoudingen in ons land moeten de verschillende overheidslagen elkaar meer ruimte bieden en daarbij past een heldere verantwoordelijkheidsverdeling. Bevoegdheden en taken worden belegd bij de bestuurslaag die daarvoor het best is toegerust. De verschillende bestuurslagen moeten erop (kunnen) vertrouwen dat de taken op dat niveau adequaat worden opgepakt.*7

*5 Rapport Van specifiek naar generiek. Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezíchtarrangementen, Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (te downloaden via www.minbzk.nl)

*6 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61.

*7 Kamerstukken II 2007/08,31 200 VII, nr. 61, p. 1-2.

2.3, Gelijkwaardigheid van bestuurslagen

In het kabinetsstandpunt wordt erop gewezen dat Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat drie territoriale bestuurslagen kent: het Rijk, de provincies en de gemeenten. Er bestaat geen wettelijke hiërarchie tussen deze bestuurslagen; zij zijn gelijkwaardig aan elkaar. Provincies en gemeenten zijn zelfstandige territoriale bestuurslagen met vrijheid van handelen, ook al wordt het overgrote deel van hun taken in medebewind uitgeoefend. Wanneer taken, bevoegdheden en financiële middelen vanuit de rijksoverheid naar provincies of gemeenten worden gedecentraliseerd, veronderstelt dat de bereidheid bij het Rijk tot het aanvaarden van differentiatie en prioriteitstelling in de uitvoeringspraktijk. De balans in het IBT is te zeer doorgeslagen naar het bewaken van de eenheid en soms is te zeer uit het oog verloren dat provincies en gemeenten niet zonder meer kunnen worden onderworpen aan instructies van de rijksoverheid. Deze onevenwichtigheid komt tot uitdrukking in de veelheid aan specifieke toezichtarrangementen waarmee in feite afbreuk wordt gedaan aan de vrijheid van handelen die bij decentralisatie hoort*8. Het Kabinet onderschrijft het standpunt van de commissie Oosting, dat terughoudendheid moet worden betracht bij het uitoefenen van IBT*9.

*8 Kamerstukken II 2007 108, 31 200 VII, nr. 61, p. 3.

*9 Kamerstukken II 2007108, 31 200 VII, nr. 61, p. 4.

2.4, Generiek en specifiek toezicht

Uit het kabinetsstandpunt komt naar voren dat toezicht in algemene zin kan worden geduid als 'het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het vormen van een oordeel hierover en het eventueel naar aanleiding daarvan zo nodig interveniëren'. Meer specifiek wordt IBT vervolgens omschreven als 'het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen Rijk, de provincies, de gemeenten, de Wgr-regio's en de waterschappen die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden'*10.

*10 Kamerstukken II 2007 108, 31 200 VII, nr. 61, p. 2.

In het kader van IBT wordt een onderscheid gemaakt tussen generiek en specifiek toezicht. De generieke toezichtinstrumenten zijn:

-schorsing en vernietiging van besluiten van decentrale bestuursorganen (artikel 132, vierde lid, van de Grondwet, geregeld en nader uitgewerkt in hoofdstuk XVIII van de Provinciewet, hoofdstuk XVII van de Gemeentewet en de afdelingen 10.2.2. en 10.2.3. van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb));

-indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing van medebewindstaken (artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet, geregeld en nader uitgewerkt in de artikelen 120 en 121 van de Provinciewet en de artikelen 123 en 124 van de Gemeentewet)*11.

Naast het generieke toezicht staan de specifieke toezichtvormen die preventief van aard kunnen zijn (bijvoorbeeld de goedkeuring en de verklaring van geen bezwaar) en repressief (bijvoorbeeld de vordering tot handhaving of intrekking van een vergunning).

*11 Artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet komt aan de orde in hoofdstuk 4, inclusief het onderscheid tussen lichte en grove taakverwaarlozing.

2.5, Herijking en revitalisering generiek instrumentarium

Het Kabinet heeft in zijn in paragraaf 2.2. genoemde brief van 23 april 2008 aan de Tweede Kamer de algemene uitgangspunten van IBT aangegeven. In de kabinetsbrief wordt een herijking en revitalisering van het generieke instrumentarium en het terugdringen van het aantal specifieke toezichtinstrumenten aangekondigd. Daarbij wordt er naar gestreefd om het IBT efficiënter, effectiever en meer transparant te maken op basis van de principes van nabijheid, enkelvoudigheid, samenwerking, selectiviteit en proportionaliteit*12.

Met nabijheid wordt bedoeld dat IBT in beginsel moet worden uitgevoerd door de naasthoger gelegen bestuurslaag. Enkelvoudigheid houdt in dat slechts één bestuurslaag toezicht houdt. In de uitzonderlijke situatie waarin er toch sprake is van meer dan één toezichthouder, moet er samenwerking zijn tussen die toezichthouders. IBT wordt efficiënter en brengt minder lasten met zich mee door dat toezicht selectief uit te oefenen, meer uit te gaan van risicoanalyses en doorproportionaliteit tn de toepassing van het toezicht. Dat betekent dat het lichtst mogelijke instrument door de toezichthouder wordt ingezet bij het uitoefenen van toezicht en bij het verzamelen van informatie.

Een toezichthouder is zelf verantwoordelijk voor de mate van intensiteit waarmee IBT ten aanzien van een bepaald beleidsveld wordt uitgeoefend. Bij de beslissing hierover spelen factoren als mogelijke risico's en gevaren voor de samenleving een belangrijke rol.

Tot slot moet vooraf duidelijk worden aangegeven onder welke omstandigheden de toezichthouder van zijn bevoegdheden gebruikmaakt. Hierdoor wordt de transparantie van het toezicht bevorderd.

*12 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61,p. 4

3.1, Algemene uitgangspunten beleidskader

Het algemene beleidskader heeft betrekking op de interbestuurlijke verhoudingen tussen de toezichthouder aan de ene kant en de onder toezicht gestelde aan de andere kant. De toezichthouder is bevoegd om bij taakverwaarlozing door de onder toezicht gestelde een besluit tot indeplaatsstelling te nemen wanneer de onder toezicht gestelde niet voldoet aan een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde verplichting. Dat is het geval wanneer*13:

1niet of niet naar behoren een gevorderde beslissing wordt genomen;

2niet of niet naar behoren een gevorderde handeling wordt verricht;

3niet, niet tijdig of niet naar behoren een gevorderd resultaat tot stand wordt gebracht.

Van het voornemen een besluit tot indeplaatsstelling te nemen en van het nemen van een dergelijk besluit moet door de toezichthouder mededeling worden gedaan in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op andere geschikte wijze. Tevens moet de toezichthouder een afschrift van het besluit tot indeplaatsstelling en van het voornemen tot het nemen van een dergelijk besluit zenden aan de gemeenteraad of provinciale staten*14.

Dit beleidskader bevat de algemene uitgangspunten voor het uitoefenen van IBT door een toezichthouder. Het gaat dus om een algemeen beleidskader voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Dit algemeen beleidskader vormt tevens de basis voor eventuele door een toezichthouder vast te stellen specifieke beleidskaders, waarin IBT per beleidsveld nader wordt uitgewerkt.

*13 Artikelen 124, eerste lid, van de Gemeentewet en 121, eerste lid, van de Provinciewet (Kamerstukken ll 2009/10,32 389, nr. 2).

*14 Artikelen 124, vierde lid, van de Gemeentewet en 121, vierde lid, van de Provinciewet (Kamerstukken ll 2009/10,32 389, nr. 2).

3.2, De juridische status van het beleidskader

ln dit beleidskader wordt vastgelegd op welke wijze toezichthouders hun bestuursbevoegdheden met betrekking tot indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing zullen uitoefenen.

Om die reden moet dit beleidskader worden beschouwd als een beleidsregel in de zin van artikel 4:81 van de Awb. Het beleidskader moet dan ook worden vastgesteld door de toezichthouder die bevoegd is een besluit tot indeplaatsstelling te nemen. Een beleidsregel is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt het begrip beleidsregel gedefinieerd*15.

In dit beleidskader wordt nadere invulling gegeven aan de wijze waarop de toezichthouder toepassing geeft aan de wettelijke voorschriften uit de Wrgt over indeplaatstreding bij taakverwaarlozing. Het gaat daarbij om de artikelen 124, eerste lid, van de Gemeentewet en 121, eerste lid, van de Provinciewet. Het beleidskader heeft (vooral) betrekking op de door de toezichthouder te volgen procedure waarbij de in de memorie van toelichting bij de Wrgt beschreven interventieladder wordt betrokken. Dat kwalificeert het beleidskader als een beleidsregel in de zin van de Awb voor de bestuursorganen die het beleidskader als zodanig hebben vastgesteld.

Op grond van artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het bekend is gemaakt. Dat betekent dat op basis van deze bepaling het besluit tot vaststelling van het beleidskader bekend moet worden gemaakt. Door deze bekendmaking wordt de rechtszekerheid (voorspelbaarheid) en daarmee de transparantie bevorderd van het bestuurlijk handelen van de toezichthouder richting onder toezicht gestelde en de inwoners van de desbetreffende provincie of gemeente. Als gevolg van het bepaalde in artikel 8:2, onder a, van de Awb kan tegen het besluit tot vaststelling van het beleidskader geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.

*15 Deze bepaling luidt als volgt: "Een bij besluit vastgestelde regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."

3.3, Het generieke instrumentarium en de bevoegdheidsverdeling

In paragraaf 2.4. is aangegeven dat de generieke toezichtinstrumenten bestaan uit schorsing en vernietiging, alsmede indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing.

Voor schorsing en vernietiging wordt een afzonderlijk algemeen beleidskader vastgesteld.

Dat beleidskader heeft betrekking op de toepassing van dat instrument door het Rijk. De toezichthouders in het IBT hebben een rol bij de toepassing van het schorsings- en vernietigingsrecht.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de mededeling van een provinciale toezichthouder dat een besluit van een gemeentelijk bestuursorgaan voor vernietiging in aanmerking komt. Bij toepassing van het schorsings- en vemietigingsrecht treedt er geen verandering op in de wettelijke bevoegdheidverdeling tussen bestuursorganen, tenzij de Kroon bij vernietiging zelf in de zaak voorziet. Bij indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing is dat anders en komt er wel verandering in deze bevoegdheidverdeling omdat er dan sprake is van indeplaatsstelling door een toezichthouder. Deze toezichthouder neemt dan de bevoegdheden van de onder toezicht gestelde over wegens het in verzuim blijven bij de uitoefening van een medebewindtaak.

Vernietiging van een besluit door de Kroon kan onder omstandigheden leiden tot een actie van een toezichthouder wegens taakverwaarlozing. Dat zal zich in het bijzonder (kunnen) voordoen wanneer het bevoegde bestuursorgaan in verzuim blijft na vernietiging een nieuw besluit te nemen, hoewel het daartoe wel verplicht is.

3.4, Indeplaatsstelling alleen voor individuele gevallen

Wanneer in een bepaalde periode opvallend veel besluiten van één bepaald bestuursorgaan door de Kroon of de bestuursrechter zouden worden vernietigd of anderszins zou blijken dat er voortdurend problemen zijn met betrekking tot door dat bestuursorgaan genomen besluiten, kan dat een indicatie zijn dat zich mogelijk een situatie van niet behoorlijke taakvervulling door dat bestuursorgaan voordoet. In de hier beschreven situatie lijkt het om een meer structurele vorm van taakverwaarlozing te gaan dan om een individueel geval van taakverwaarlozing. Wanneer bijvoorbeeld in een jaar tijd een groot aantal bouwvergunningen vernietigd zal worden wegens strijd met het recht omdat zij in strijd met het vigerende bestemmingsplan zijn verleend, is dat een structurele vorm van taakverwaarlozing*16. De toezichthouder kan dan niet tot algemene indeplaatsstelling van het tot vergunningverlening bevoegde bestuursorgaan overgaan omdat de nieuwe regeling niet beoogt voor structurele taakverwaarlozing een voorziening te treffen maar zich beperkt tot individuele gevallen van taakverwaarlozing. Wel kan de toezichthouder in dat geval besluiten tot inzet van de bestuurlijke interventieladder*17. Op basis van de uitkomsten van die inzet kan dan worden beoordeeld of er aanleiding bestaat om in individuele gevallen zo nodig een besluit tot indeplaatsstelling te nemen.

*16 Bouwgunningen gaan op in de omgevingsvergunning na de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op 1 oktober 2010.

*17 Zie over de bestuurlijke interventieladder en de daarbij te onderscheiden fasen, hoofdstuk 5.

3.5, IBT en horizontale verantwoording

3.5.1

Het kabinet stelt zich op het standpunt dat het primair de verantwoordelijkheid van de desbetreffende overheidslaag is om de kwaliteit van de taakbehartiging te bewaken*18.

Daarbij wordt gewezen op de dualisering van de gemeente- en provinciebesturen waardoor de verhouding tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur - bestaande uit de gekozen volksvertegenwoordiging - ingrijpend veranderd is. Op gemeentelijk niveau stelt de raad (het algemeen bestuur) de algemene kaders vast en controleert. De uitvoering berust bij het college van burgemeester en wethouders (het dagelijks bestuur). Op provinciaal niveau zijn dat provinciale staten (het algemeen bestuur) respectievelijk het college van gedeputeerde staten (het dagelijks bestuur).

IBT is geen instrument om het kwaliteitsniveau van het handelen en de besluitvorming van de provincie- en gemeentebesturen te bevorderen en te verbeteren, maar strekt er enkel en alleen toe om te beoordelen of het bevoegde bestuursorgaan de sectorwetten al dan niet juist uitvoert. Het toezicht op de uitvoering van sectorwetten door gemeentebesturen is volgens het kabinetsstandpunt in eerste instantie de verantwoordelijkheid van het provinciebestuur - enkele uitzonderingen daargelaten*19 - en in tweede instantie de verantwoordelijkheid van de vakminister*20. Ter invulling daarvan kan de vakminister - in overeenstemming met de Minister van BZK - op grond van artikel 124a van de Gemeentewet in geval van een zwaarwegend algemeen belang het provinciebestuur verzoeken om over te gaan tot indeplaatsstelling. Wanneer het provinciebestuur daartoe niet binnen de gestelde termijn overgaat, kan de vakminister zelf besluiten tot indeplaatsstelling.

*18 Kamerstukken ll 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 11.

*19 Artikel 124b van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*20 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VII, nr. 61, p. 8.

3.5.2

Het afleggen van politiek-bestuurlijke verantwoording door de colleges van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten aan de gemeenteraad respectievelijk aan provinciale staten over de wijze van taakuitoefening door het betrokken college, moet goed van IBT worden onderscheiden. Het gaat hier om het afleggen van horizontale verantwoording, een politiek-bestuurlijk proces waarbij het dagelijks bestuur verantwoording aflegt aan het algemeen bestuur. Daarentegen speelt IBT zich af in de verticale lijn omdat het hierbij gaat om het uitoefenen van toezicht op een bestuursorgaan door een bestuursorgaan (de toezichthouder) van een andere bestuurslaag waarbij terughoudendheid en vertrouwen een belangrijke rol spelen*21. Er is dus een belangrijk verschil tussen het afleggen van horizontale verantwoording en het uitoefenen van IBT. Dat neemt niet weg dat de informatie die wordt gebruikt voor het afleggen van horizontale verantwoording, door een toezichthouder kan worden benut voor het uitoefenen van IBT omdat het om dezelfde informatie gaat.

Andere instrumenten in het kader van horizontale kwaliteitsbewaking en controle zijn visitaties, benchmarking, monitoring, expertisecentra en intergemeentelijke of interprovinciale samenwerking*22. Daarnaast zijn ook het maatschappelijk middenveld en de betrokkenheid van burgers, instellingen en bedrijven van belang bij horizontale kwaliteitsbewaking omdat hierdoor provinciale staten en de gemeenteraad kunnen worden voorzien van de nodige input vanuit de samenleving. Deze input kan vervolgen een rol spelen in het debat tussen het dagelijks bestuur van een provincie of gemeente en de gekozen volksvertegenwoordiging.

*21 Kamerstukken ll 2007/08,31 200 VII, nr. 61, p. 4.

*22 Rapport Commissie Oosting, p. 66.

4.1, Wettelijke bepalingen inzake autonomie, medebewind en taakverwaarlozing

De basis voor de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat wordt gevormd door de grondwettelijke bepalingen over autonomie, medebewind en taakverwaarlozing. Het gaat hierbij om de artikelen 124 en 132 van de Grondwet.

-Artikel 124, eerste en tweede lid, van de Grondwet luidt als volgt.

'Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten' (eerste lid).

'Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet' (tweede lid).

Het eerste lid bevat de grondwettelijke basis voor provinciale en gemeentelijke autonomie.

Nadere uitwerking heeft plaatsgevonden in artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet en artikel 105, eerste lid, van de Provinciewet.*23

Het tweede lid maakt het mogelijk dat de wetgever medebewindverplichtingen aan provincie- en gemeentebesturen oplegt. Nadere uitwerking heeft plaatsgevonden in artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 105, tweede lid, van de Provinciewet.

*23 De Gemeentewet en de Provinciewet zijn zogenaamde organieke wetten. Dat wil zeggen dat zij gevorderd worden door de Grondwet.

-Artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet luidt als volgt.

'De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost'.

Deze bepaling heeft betrekking op taakverwaarlozing door bestuursorganen van provincies en gemeenten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen taakverwaarlozing bij medebewind en bij autonomie.

De eerste volzin heeft betrekking op lichte taakverwaarlozing bij medebewind: de wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur die worden gevorderd krachtens artikel 124, rweede lid, van de Grondwet. Nadere uitwerking van deze grondwettelijke verplichting heeft plaatsgevonden in de artikelen 124 van de Gemeentewet en 121 van de Provinciewet.

De tweede volzin ziet op grove taakverwaarlozing bij medebewind en bij autonomie: bij afzonderlijke wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 van de Grondwet (betreft de inrichting van de provincie- en gemeentebesturen) en 127 van de Grondwet (betreft de verordenende bevoegdheid van provinciale staten en de gemeenteraad) voorzieningen worden getroffen wanneer er sprake is van grove taakverwaarlozing*24.

*24 In de memorie van toelichting bij de Wrgt (paragraaf 6.2.) wordt erop gewezen dat 'uit de onderliggende stukken moet worden afgeleid dat de wetgever niet bevoegd is een algemene regeling te treffen voor zogeheten lichte taakverwaarlozing in de autonome sfeer, wat zou neerkomen op ingrijpen vanwege het niet of niet naar behoren uitvoeren van de overgelaten bevoegdheden tot regeling en bestuur van de huishouding van provincies en gemeenten' (Kamerstukken II 2009/10,32 389, nr. 3, p. 14-15). Overigens kan in geval van grove taakverwaarlozing bij medebewind op de gewone wijze indeplaatsstelling plaatsvinden. Het kan echter zijn dat in het concrete geval de aard van de taakverwaarlozing met zich brengt dat een gewone indeplaatsstelling geen oplossing biedt voor de gerezen problemen maar dat een specifieke wettelijke voorziening nodig is.

Uit het vorenstaande volgt dat bij taakverwaarlozing het onderscheid tussen medebewind en autonomie van wezenlijk belang is.

Medebewind heeft betrekking op de verplichte medewerking door gemeentelijke en provinciale bestuursorganen aan hetgeen van hen bij of krachtens de wet wordt gevorderd*25. In de artikelen 124 van de Gemeentewet en 121 van de Provinciewet zijn op grond van die wetten gevorderde taken uitgezonderd van de bevoegdheid tot in de plaats stellen*26.

Medebewind impliceert overigens niet dat er als het ware altijd sprake zou zijn van mechanische wetsuitvoering door de bestuursorganen die in medebewind worden geroepen. In veel gevallen gaat het bij deze uitvoering om zogenoemde open normen die nader door het bevoegde bestuursorgaan moeten worden ingevuld en waarbij er soms een aanzienlijke mate van beleidsruimte bestaat: dat is de ruimte om binnen bepaalde kaders tot nadere beleidskeuzes op provinciaal of gemeentelijk niveau te komen*27.

Autonomie heeft betrekking op regeling en bestuur van de eigen huishouding van gemeenten en provincies, voor zover ter zake geen medebewind wordt gevorderd. Dat de besturen van gemeenten en provincies autonomie bezitten houdt in dat 'zij vrij zijn de behartiging van elk openbaar belang ter hand te nemen zolang die behartiging niet door hogere regelingen aan hun bemoeienis is onttrokken'*28. Tevens duidt het op erkenning van 'het bestaan van gemeenten en provincies als zelfstandige lichamen van algemeen bestuur onder het niveau van het Rijk', waarbij aan hun besturen 'uitdrukkelijk een algemene, in beginsel onbeperkte, bevoegdheid tot regeling en bestuur' wordt overgelaten *29. Dit wordt ook wel de algemene competentie of open huishouding van gemeente- en provinciebesturen genoemd waarvan de essentie is dat zij over een recht van initiatief tot het ter hand nemen van zaken beschikken.

Kenmerkend voor autonomie is dat gemeente- en provinciebesturen een vrije beleidskeuze hebben om een bepaald openbaar belang te gaan behartigen zonder dat hieraan een wettelijke verplichting ten grondslag ligt.

*25 Dat kan een wet in formele zijn maar ook een algemene maatregel van bestuur, een ministeriële regeling of een provinciale verordening.

*26 Deze beperking van het interbestuurlijk toezicht vloeit niet voort uit de Grondwet maar is het resultaat van het door de Tweede Kamer aangenomen amendement Schutte (Kamerstukken II 1990/91, 19 404, nr. 72, tweede herdruk). Met het amendement werd blijkens de toelichting beoogd te voorkomen dat ook wordt ingegrepen in geval van lichte taakverwaarlozing van de gemeentelijke autonomie. Zie ook paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting bij de Wrgt.

*27 Het begrip 'goede ruimtelijke ordening' uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) vormt hiervan een duidelijk voorbeeld (zie bijvoorbeeld artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2, eerste lid, alsmede artikel 3.1 van de Wro).

Bij besluitvorming op grond van de Wro gaat het altijd om medebewind. Er bestaat echter een grote mate van beleidsruimte voor provinciale en gemeentelijke bestuursorganen om een eigen invulling aan dat begrip te geven.

*28 Kamerstukken ll 1976/77,13 990, nr. 3, p. 5.

*29 Kamerstukken ll 976/77, 13 990, nr.3, p.5, en nr. 6, p. 12.

Van het begrip beleidsruimte bij medebewind wordt onderscheiden het begrip beleidsvrijheid bij autonomie. In die gevallen staat het een provincie- of gemeentebestuur vrij om een bepaalde taak al dan niet ter hand te nemen omdat het dan gaat om regeling en bestuur van de eigen huishouding. Bij medebewind bestaat deze vrijheid niet.

Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing heeft uitsluitend betrekking op taakverwaarlozing in individuele gevallen bij medebewind*30. Wanneer er sprake is van grove taakverwaarlozing (zowel bij autonomie als bij medebewind), moet hiervoor door de wetgever in formele zin een wettelijke voorziening worden getroffen. Deze vorm van taakverwaarlozing blijft in dit beleidskader dan verder ook buiten beschouwing*31. ' Wel blijft de bevoegdheid bestaan om bij iedere taakverwaarlozing bij medebewind in de plaats te stellen op grond van de Gemeentewet of de Provinciewet, ook al komt de taakverwaarlozing zo vaak voor dat deze moet worden aangemerkt als grove taakverwaarlozing.

*30 Zie paragraaf 3.4.

*31 Fleurke heeft erop gewezen dat de grondwettelijke regeling voor grove taakverwaarlozing (artikel 132, vijfde lid) in de bestuurlijke historie slechts vijf keer is toegepast. Het betreft de gemeenten Opsterland en Weststellingwerf in 1895 (weigering om de gemeentelijke begroting aan te passen), Beerta in 1933 (de meerderheid van de raad werd onbekwaam geacht de belangen van de gemeente naar behoren te behartigen), Opsterland in 1946 (voor het onvoldoende blijk geven voor erkenning voor de geldende gezagsverhoudingen) en Finsterwolde in 1951 (angst voor bestuurlijke ongehoorzaamheid, ondermijning van het algemeen belang en handelen in strijd met de wet). Prof. dr. F. Fleurke, Rapport Organische bijstand. Analyse van het interventierepertoire voor gemeenten in aanhoudende bestuurscrisis, 15 februari 2008, te downloaden via www.minbzk.nl.

4.2, De wettelijke regeling voor taakverwaarlozing

4.2.1.

Met de inwerkingtreding van de Wrgt zijn de in artikelen 124, eerste lid, van de Gemeentewet en 121, eerste lid, van de Provinciewet opgenomen regelingen voor taakverwaarlozing uitgebreid in vergelijking met de regelingen die waren opgenomen in de artikelen 123 en 124 van de Gemeentewet en 120 en 121 van de Provinciewet zoals die luidden voor de herziening in het kader van de Wrgt. De vroegere regelingen voor taakverwaarlozing hadden alleen betrekking op het niet of niet naar behoren nemen van beslissingen door een gemeentelijk of provinciaal bestuursorgaan. De Wrgt voorziet erin dat een toezichthouder ook een besluit tot indeplaatsstelling kan nemen wanneer een bestuursorgaan*32:

1niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde handeling verricht, of

2niet, niet tijdig of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet de wet gevorderd resultaat tot stand brengt.

*32 Het gaat hierbij om de uitvoering van wetten waarin de medewerking van het gemeente- of provinciebestuur gevorderd wordt en niet om de uitvoering van de Gemeente- of de Provinciewet.

4.2.2.

Uitgangspunt van de wettelijke regeling - de artikelen 124, eerste lid, van de Gemeentewet en 121, eerste lid, van de Provinciewet - is dat bij taakverwaarlozing door een gemeentelijk of provinciaal bestuursorgaan een toezichthouder een besluit tot indeplaatsstelling neemt ten laste van de onder toezicht gestelde. Genoemde bepalingen zijn imperatief geformuleerd en dus niet als een facultatieve bevoegdheidsbepaling (een 'kan-bepaling'). In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wrgt is aangegeven dat de voorgestelde imperatieve formuleringen niet afwijken van de huidige artikelen 124 van de Gemeentewet en 121 van de Provinciewet*33. Het wetsvoorstel bevat in dit opzicht dan ook geen breuk met het verleden.

*33 Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, p. 34 -35.

Dat betekent dat er voor de toezichthouder een beginselplicht bestaat een besluit tot indeplaatsstelling te nemen nadat geconstateerd is dat er sprake is van taakverwaarlozing. Er zijn echter situaties denkbaar waarin de toezichthouder na een bestuurlijke afweging constateert dat een besluit tot indeplaatsstelling in het concrete geval (in ieder geval op dat moment) niet de aangewezen weg is. Hierbij kan worden gedacht aan de volgende (niet-limitatief bedoelde) situaties.

1Het is de toezichthouder gebleken dat het taakverwaarlozende bestuursorgaan op korte termijn zelf een einde zal maken aan de opgetreden taakverwaarlozing.

2De toezichthouder oordeelt dat het de voorkeur verdient om de uitkomst af te wachten van een procedure bij de bestuursrechter over een kwestie die zou kunnen leiden tot een bestuit tot indeplaatsstelling. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan situaties waarin de interpretatie van een wettelijk voorschrift aan de orde is.

3De toezichthouder constateert dat een bepaalde problematiek in wezen niet kan worden opgelost door het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling omdat de oorzaak van de problematiek hierdoor niet wordt weggenomen. Dat kan blijken uit het feit dat gemeenten op grote schaal - ondanks geleverde inspanningen - niet aan een bepaalde wettelijke verplichting kunnen voldoen. Bestuurlijk overleg met bijvoorbeeld de desbetreffende vakminister is dan de aangewezen weg om tot een oplossing te komen.

4Overmacht. Het gaat hierbij om een niet-toerekenbare onmogelijkheid voor een bestuursorgaan om een wettelijke verplichting na te komen. Deze overmacht leidt er tevens toe dat de toezichthouder evenmin die wettelijke taak uit kan voeren. Bestuurlijk overleg over de ontstane situatie en de mogelijke oplossingsrichting is een dergelijke situatie - evenals het geval is bij de onder 3 beschreven situatie - de aangewezen weg.

5Het niet-naleven van vormvoorschriften levert in de regel geen taakverwaarlozing in de zin van de wet op omdat de wetgever bij medebewind niet het naleven van vormvoorschriften voorop stelt. Deze gevallen leiden dan ook niet tot een besluit tot indeplaatsstelling.

Het gaat hier om een indicatie van gevallen waarin een toezichthouder gemotiveerd kan oordelen - nadat is vastgesteld dat er sprake is van taakverwaarlozing- dat een besluit tot indeplaatsstelling (in ieder geval op dat moment) niet de juiste maatregel is. De bestuurlijke interventieladder speelt bij deze beoordeling een belangrijke rol. In hoofdstuk 5 komt dit instrument nader aan de orde.

4.2.3.

Hierna worden de hoofdlijnen van de wettelijke regeling aangeduid.

1Een door de toezichthouder genomen besluit tot indeplaatsstelling is geformuleerd als een opdracht tot het verrichten van de wettelijke taak die wordt verwaarloosd. De bevoegdheid tot indeplaatstreding bestaat pas indien een in dit besluit genoemde termijn is verstreken waarbinnen de onder toezicht gestelde in de gelegenheid is gesteld alsnog te voorzien in hetgeen in het besluit tot indeplaatsstelling wordt gevorderd en het bestuursorgaan hiervan geen of onvoldoende gebruik heeft gemaakt. Het besluit tot indeplaatsstelling kan wel direct door de toezichthouder worden uitgevoerd wanneer het gaat om een spoedeisend geval*34.

2De nieuwe wettelijke regeling kent ook de figuur van het besluit tot indeplaatsstelling op verzoek en het vervangende besluit tot indeplaatsstelling. De Minister wie het aangaat kan in overeenstemming met de Minister van BZK aan de bevoegde provinciale toezichthouder het verzoek doen om aan artikel 124, eerste lid, van de Gemeentewet toepassing te geven. Voorwaarde is dat er sprake is van een zwaarwegend algemeen belang. Bij het niet voldoen aan dit verzoek gaat de bevoegdheid van de provinciale toezichthouder over op de desbetreffende Minister*35.

3Uitgangspunt van IBT is dat het toezicht op gemeentelijke bestuursorganen berust bij een provinciale toezichthouder. Dat is alleen anders voor die gevallen waarin de provincie geen taken heeft en om die reden ook niet over de kennis beschikt*36.

4Bij de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling beschikt de toezichthouder over de bevoegdheden van de onder toezicht gestelde*37.

5Een besluit tot indeplaatsstelling kan worden ingetrokken wanneer de onder toezicht gestelde voldoende aannemelijk maakt dat het zonder voorbehoud zal voorzien in hetgeen van hem wordt gevorderd*38.

6De toezichthouder kan ambtenaren aanwijzen ten behoeve van het toezicht op de uitvoering van de aan de onder toezicht gestelde bij of krachtens de wet opgedragen taken. Deze ambtenaren beschikken over de bevoegdheden van de artikelen 5:13, 5:15 tot en met 5:17 en 5:20 van de Awb*39.

7De onder toezicht gestelde is gehouden medewerking te verlenen aan de uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling. De toezichthouder kan daarvoor een aanwijzing geven.

De onder toezicht gestelde is gehouden op eerste vordering aan de toezichthouder alle informatie te verschaffen die nodig is voor de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling*40.

8De onder toezicht gestelde kan tegen een tot hem gericht besluit tot indeplaatsstelling van een toezichthouder rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), zonder dat eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend bij de toezichthouder*41.

*34 Artikelen 124, tweede lid, van de Gemeentewet en 121, tweede lid, van de Provinciewet. Het aspect spoedeisendheid komt ook aan de orde in hoofdstuk 5 over de bestuurlijke interventieladder (Kamerstukken II 2009/10,32 389, nr. 2).

*35 Artikel 124a van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*36 Artikel 124b van de Gemeentewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*37 Artikelen 124c van de Gemeentewet en 121a van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*38 Artikelen 124d van de Gemeentewet en 121b van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*39 Artikelen 124e van de Gemeentewet en 121c van de Provinciewet(Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2). Het gaat hier om de uitvoering door het onder toezicht gestelde bestuursorgaan van wetten waarin zijn medewerking wordt gevorderd. Bedoelde ambtelijke bevoegdheden zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van de Awb over handhaving.

*40 Artikelen 124g van de Gemeentewet en 121e van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

*41 Artikelen 124i van de Gemeentewet en 121g van de Provinciewet (Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 2).

4.3, Wettelijke criteria, beleidsruimte en de reikwijdte van het instrument indeplaatsstelling

4.3.1.

In de artikelen 124, eerste lld, van de Gemeentewet en 121, eerste lid, van de Provinciewet is bepaald dat er sprake is van taakverwaarlozing wanneer een gemeentelijk of provinciaal bestuursorgaan:

1niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde beslissing neemt;

2niet of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde handeling verricht;

3niet, niet tijdig of niet naar behoren een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderd resultaat tot stand brengt.

Aan de hand van aard en inhoud van de wettelijke bepaling waarin de medewerking van een provinciaal of gemeentelijk bestuursorgaan gevorderd wordt, moet de toezichthouder vaststellen of zich in een concreet geval taakverwaarlozing voordoet. Wanneer de desbetreffende norm een open karakter heeft - zoals het in paragraaf 4.1, noot 27, genoemde voorbeeld van een 'goede ruimtelijke ordening' - zal door de toezichthouder minder snel de conclusie getrokken kunnen worden dat er sprake is van taakverwaarlozing dan wanneer de desbetreffende wettelijke norm concreet van aard is en niet of nauwelijks om een nadere afweging door het bevoegde bestuursorgaan vraagt. Datzelfde geldt ook voor wettelijke normen die een bepaalde handeling van het bevoegde bestuursorgaan vorderen of het tijdig tot stand brengen van een bepaald resultaat*42.

Dat betekent dat naarmate de wettelijke norm waarin de medewerking van een bestuursorgaan gevorderd wordt een meer open karakter heeft waardoor de beleidsruimte bij de uitvoering van deze norm groter is, de toezichthouder terughoudender dient te zijn met een eventuele interventie in de vorm van een besluit tot indeplaatsstelling. In die situatie vraagt de vaststelling door de toezichthouder van het feit dat er sprake is van taakverwaarlozing, dan ook om een zwaardere motivering en worden aan de bewijsvoering door de toezichthouder zwaardere eisen gesteld dan wanneer het gaat om gebonden bestuur.

*42 Er is dan sprake van gebonden bestuur.

4.3.2.

Bij taakverwaarlozing door een bestuursorgaan wordt in de opgedragen taak voorzien door indeplaatsstelling door een toezichthouder. Het gaat hierbij om een indeplaatsstelling in een concreet en dus individueel geval.

Wanneer een toezichthouder in de plaats treedt van een onder toezicht gestelde wegens taakverwaarlozing, zal nauwkeurig moeten worden nagegaan wat de desbetreffende sectorwet van de onder toezicht gestelde eist. Indeplaatsstelling mag niet worden benut om eigen beleidsdoelstellingen van de toezichthouder te verwezenlijken.