Besluit van Gedeputeerde Staten houdende vaststelling van het Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zeeland 2025

Artikel 1 Inwerkingtreding

Het ‘Uitvoerings- en Handhavingsbeleid Zeeland 2025’ treedt in werking op 1 november 2025.

Artikel 2 Intrekking

Met ingang van de in artikel 1 bedoelde datum van inwerkingtreding worden ingetrokken:

–het ‘VTH Beleid 2024’

–de ‘Gedragsregel openbaarheid handhaving’ d.d. 2 juli 2013

–het ‘Protocol Casemanagement’ d.d. 28 december 2023

Artikel 3 Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: ‘U&H-beleid Zeeland 2025’

Aldus vastgesteld in de vergadering van Gedeputeerde Staten van 21 oktober 2025.

Dhr. H.M. de Jonge, voorzitter

Drs. M.J.C. Franken, secretaris

De beleidscyclus

Het Uitvoerings- en Handhavingsbeleid (U&H-beleid) is onderdeel van de beleidscyclus. Deze beleidscyclus, ook wel Regionale beleidscyclus (RBC) genoemd, is een 'dubbele regelkring' en wordt ook wel de 'Big 8' genoemd. De Provincie voert de strategische (oftewel het linkerdeel van de) cyclus uit en de omgevingsdiensten de operationele (oftewel het rechterdeel van de) cyclus. De start van de cyclus ligt in een analyse van problemen en risico’s, die samen met de bestuurlijke ambities leidt tot speerpunten (prioriteiten en doelen). Deze zijn (onder andere) vastgelegd in de Zeeuwse Omgevingsvisie en het Milieuprogramma van Provincie Zeeland. Het U&H-beleid beschrijft op welke manier deze ambities met Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (hierna: VTH) kunnen worden bereikt en vormt het kader voor de omgevingsdiensten. De werk- of jaarplannen van de omgevingsdiensten zijn hierop gebaseerd. Deze zijn bepalend voor de werkwijze en de uitvoering van de VTH-taken door de omgevingsdiensten. Monitoring en evaluatie maken inzichtelijk of de prioriteiten en doelen gerealiseerd worden. Dit kan leiden tot een aanpassing van het uitvoeringsbeleid (jaarcyclus) of wijziging van de speerpunten (meerjarencyclus).

In heel Zeeland één gezamenlijke U&H-beleid

De overheden en uitvoeringsdiensten in Zeeland hebben samen een U&H-beleid opgesteld, mede vanwege de kwaliteitseisen in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit. In het U&H-beleid staat beschreven hoe wij de komende jaren uitvoering geven aan onze taken op het gebied van VTH. Het U&H-beleid is het product van de samenwerking en geldt niet alleen voor de basistaken, maar voor het hele spectrum van taken dat onder de noemer VTH te vatten is. Het gezamenlijke U&H-beleid draagt bij aan de uniforme borging van de kwaliteitseisen uit de Omgevingswet. De strategieën in het beleid benoemen de uitgangspunten voor preventie, vergunningverlening, gedogen, toezicht en handhaving in Zeeland.

Het UH-beleid legt daarmee randvoorwaarden vast voor de uitvoering van deze taken en biedt het kader voor een efficiënte en professionele samenwerking. Wetgeving verplicht Gedeputeerde Staten om een strategisch/operationeel beleidskader voor uitvoering en handhaving vast te stellen. Dit is belangrijk om goed te kunnen sturen op de resultaten die Gedeputeerde Staten willen bereiken.

Het gezamenlijk opgestelde U&H-strategie is integraal onderdeel van ons Provinciale U&H-beleid en is opgenomen in hoofdstuk 2.

Doelen

De belangrijkste doelen van de U&H-strategie zijn:

1Integrale Aanpak: Het bevorderen van samenwerking tussen verschillende overheidsinstanties om een eenduidige en samenhangende uitvoering van beleid te waarborgen.

2Risicogericht werken: Focus op de grootste risico’s om ervoor te zorgen dat bedrijven en inwoners zich aan de regels houden. Dit helpt de veiligheid te verhogen en de kwaliteit van de leefomgeving te behouden.

3Preventie: Voorkomen van overtredingen door goede communicatie en voorlichting. Dit houdt in dat mensen goed geïnformeerd zijn over de regels en waarom deze belangrijk zijn.

4Gelijk speelveld: Zorgen dat inwoners en bedrijven in Zeeland gelijk behandeld worden, met ruimte voor lokaal maatwerk waar nodig.

Strategieën

1Preventiestrategie: Deze strategie richt zich op het voorkomen van overtredingen door duidelijkheid te geven over regels en verantwoordelijkheden. Het document benadrukt dat communicatie essentieel is, zodat iedereen goed geïnformeerd is.

2Uitvoeringstrategie: De uitvoering van vergunningen en meldingen moet transparant en tijdig gebeuren. De overheid moet zorgen voor goede en handhaafbare vergunningen en samenwerken met andere instanties.

3Toezichtstrategie: Toezicht is belangrijk om te controleren of de regels nageleefd worden. Er wordt een risicomethodiek gebruikt om te bepalen waar toezicht nodig is, zodat de meeste risico’s effectief aangepakt kunnen worden.

4Sanctiestrategie: Wanneer er overtredingen zijn, moet de overheid optreden. Er zijn verschillende sancties mogelijk, afhankelijk van de ernst van de overtreding. De focus ligt op herstel, maar ook op bestraffing als dat nodig is.

5Gedoogstrategie: In bepaalde gevallen kan de overheid besluiten om tijdelijk niet op te treden tegen een overtreding. Dit kan bijvoorbeeld als er uitzicht is op legalisatie of als handhaving onevenredig zou zijn in verhouding tot het belang dat beschermd moet worden.

Aanvullende uitvoeringskaders

Als Provincie Zeeland hebben we nog aanvullende uitvoeringskaders voor VTH-taken vastgesteld. Dit zijn onder meer:

•Uitvoeringskader BRIKS;

•Beleidsregel Bibob Provincie Zeeland;

•Beleidsregels Ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart Provincie Zeeland;

•Luchtvaartverordening Zeeland;

•Beleidsregel Bestuurlijke boete Seveso-inrichtingen Provincie Zeeland;

•Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) Provincie Zeeland;

•Handreiking Actieve publicatie handhavingsbeschikkingen;

•Handreiking Openbaarheid van milieu-informatie en emissiegegevens.

Risicogericht uitvoeren toezicht

Gedeputeerde Staten willen dat bedrijven de wet- en regelgeving steeds beter naleven en dat ervaren overlast uit de omgeving wordt beperkt of zoveel mogelijk wordt voorkomen. In opdracht van Gedeputeerde Staten bepalen de omgevingsdiensten waar het zinvol is om controles uit te voeren en hoeveel en welke soort controles dat moeten zijn. Dit beleid beschrijft hiervoor de methode die ook het naleefgedrag en klachten vanuit de omgeving opneemt in de analyse. Goed naleefgedrag wordt beloond met minder intensief toezicht voor zover de inherente risico's dat toelaten. Wanneer het naleefgedrag niet afdoende is, wordt het toezicht juist intensiever.

Economische ontwikkeling bevorderen door snelle en correcte vergunningverlening

Gedeputeerde Staten dragen met snelle en correcte vergunningverlening bij aan een goed vestigingsklimaat voor bedrijven in Zeeland. Bedrijven waar Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn, hebben vaak een vergunning nodig wanneer zij zich vestigen in de provincie, veranderen van activiteit of uitbreiden. Om deze bedrijven optimaal te faciliteren en zo de economie te stimuleren, streven Gedeputeerde Staten naar het zo snel mogelijk en correct verlenen van deze vergunningen, in ieder geval binnen de geldende wettelijke termijnen.

Aansturing en kwaliteit van omgevingsdiensten

De omgevingsdiensten worden door GS aangestuurd aan de hand van drie pijlers:

•de planning en controle cyclus;

•kwaliteitsbeheer en kwaliteitscriteria;

•relatiebeheer.

GS-opdrachtgever van de Omgevingsdiensten

De Provincie heeft de uitvoering van de VTH-taken in het fysieke domein ondergebracht bij de omgevingsdiensten, met uitzondering van vergunningverlening van natuur-activiteiten die vallen onder de Omgevingswet. DCMR voert de VTH-taken uit met betrekking tot bedrijven die onder de reikwijdte van de Europese Seveso-richtlijn gevallen en de Richtlijn Industriële emissies (RIE4) vallen, terwijl RUD Zeeland de VTH-taken uitvoert voor de overige bedrijven waar de provincie bevoegd gezag voor is. Ook voert de RUD specialistische taken uit zoals die voor geluid. De RUD is een gemeenschappelijke regeling waarvan de Provincie en de Zeeuwse gemeenten eigenaren en opdrachtgevers zijn. Voor Seveso-taken verstrekken Gedeputeerde Staten opdracht aan DCMR.

Provincie blijft eindverantwoordelijk voor taken omgevingsdiensten

De omgevingsdiensten voeren de taken in mandaat uit. Dat betekent dat Gedeputeerde Staten eindverantwoordelijk blijven voor deze taken en de daarmee samenhangende resultaten. Als opdrachtgever stellen Gedeputeerde Staten kaders vast voor de uitvoering en stellen zij het werk- of jaarplan van de omgevingsdiensten vast.

Samenwerken met andere overheden

Door coördinatie en samenwerking versterkt de provincie de kwaliteit van uitvoering, toezicht en handhaving. De Provincie draagt zorg voor de coördinatie van de samenwerking op VTH-gebied tussen de bestuursrechtelijk en strafrechtelijke partners. Hiervoor heeft de Provincie het ambtelijk en bestuurlijk overleg omgevingsrecht Zeeland en het Casusoverleg Zeeland opgericht. Het doel van deze overleggen is het afstemmen en coördineren van VTH-taken inzake milieu, bouw en sloop, ruimtelijke ordening, natuur, water en ketens in de regio Zeeland tussen bestuurs- en strafrechtelijke partners in Zeeland. Daarnaast zijn Gedeputeerde Staten regisseur voor een aantal provinciebrede taken, namelijk:

•Samenwerking op het gebied van handhaving tussen bestuurlijke en strafrechtelijke partners.

•De uitvoering van het Vuurwerkbesluit in Zeeland en de jaarlijkse evaluatie en rapportage aan de betrokken bevoegde gezagen;

•Toezicht en handhaving in het kader van de activiteit natuur.

Conclusie

De U&H-strategie voor Zeeland is een uitgebreid document dat de kaders schetst voor uitvoering en handhaving in de fysieke leefomgeving. Het beleid is gericht op samenwerking, transparantie en het waarborgen van een veilige en duurzame leefomgeving. Door de nadruk te leggen op preventie en integrale samenwerking voldoet Zeeland aan de eisen van de Omgevingswet en zetten wij in op verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.

1.1 Introductie

De Provincie streeft naar een sterke economie, een goed woon- en werkklimaat in Zeeland en kwaliteit van water en landelijk gebied. Het uitvoeren van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) draagt bij aan deze hoofddoelstelling en daaraan gekoppelde (milieu)doelen zoals die zijn opgenomen in de Zeeuwse Omgevingsvisie en het Milieuprogramma van Provincie Zeeland.

De overheden en uitvoeringsdiensten in Zeeland (verder de U&H-partners; zie bijlage 1) hebben gezamenlijk een strategie opgesteld voor uitvoering en handhaving (U&H). Dit document presenteert het Zeeuwse U&H-beleid, dat een integraal onderdeel vormt van het Stelsel van de Omgevingswet. De U&H-strategie is, in de huidige vorm bekend als ‘VTH-beleid’. Het beschrijft de uitvoeringskaders voor vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken. De gezamenlijke U&H-strategie draagt bij aan een ‘mooi, schoon, veilig, gezond, biodivers en duurzaam Zeeland’.

Wij beschouwen een gezamenlijke en uniforme U&H-strategie in Zeeland als wenselijk en waardevol. Ons gezamenlijke doel en proces is een breed gedragen U&H-beleid. Onderdeel hiervan is een gezamenlijke probleemanalyse, waarbij de prioriteiten worden geïdentificeerd.

De bevoegde gezagen voor de VTH-taken zijn en blijven individueel verantwoordelijk om beleid te ontwikkelen, af te stemmen en vast te stellen. Regionaal bestaat de wettelijke verplichting om een gezamenlijk uniform U&H–beleid op te stellen en te implementeren voor de bij de omgevingsdiensten ondergebrachte basistaken. De deelnemers aan de RUD zijn de Zeeuwse gemeenten en de Provincie Zeeland. De Provincie is ook opdrachtgever voor DCMR voor taken bij Seveso-inrichtingen en RIE-4 bedrijven.

De gezamenlijke Zeeuwse U&H-strategie is een onderdeel van het U&H-beleid van de Provincie Zeeland. Waar de gezamenlijke Zeeuwse U&H-strategie geldt voor alle VTH-taken die onder gebracht zijn bij omgevingsdiensten én de overige provinciale VTH-taken, bevat het beleid van de Provincie daarnaast nog enkele andere aanvullende randvoorwaarden voor deze VTH-taken.

Specifiek voor de uitvoering van de VTH-taken voor de BRIKS-onderwerpen (bouwen, reclame, inritten, kap en sloop) bij bedrijven waar de Provincie bevoegd gezag is, is het uitvoeringskader BRIKS vastgesteld en gepubliceerd. Dat geldt ook voor de Beleidsregel bestuurlijke boete Seveso-inrichtingen. Dit uitvoeringskader en deze beleidsregel zijn ook onderdeel van het U&H-beleid.

Gedeputeerde Staten bezien periodiek in hoeverre het U&H-beleid nog actueel is. Het VTH-werkveld is immers continu in ontwikkeling. Zo voorzien we ontwikkelingen ten aanzien van de volgende inhoudelijke onderwerpen: beleidsregels over gezondheid, Safe-by-Desing principes (effecten op veiligheid en gezondheid bij het ontwerpen van nieuwe producten en processen), ‘scherp vergunnen van emissies’

3De laagste emissie-eisen op basis van de best beschikbare techniek uit de BREF’s (onderkant BBT-range).

en toepassing van financiële zekerheid. Deze worden op termijn in het U&H-beleid verwerkt.

1.2 Wettelijke kaders

De wettelijke kaders voor de VTH-taken zijn vastgelegd in de Omgevingswet.

Vanuit deze wettelijke kaders vloeien kwaliteitseisen voort voor het beleid, de organisatie en de kwaliteit van personeel. Een voorbeeld daarvan is de verplichting van invoering van het programmatisch werken. Dit betekent leren van de voorbije periode (evaluatie, jaarverslag), analyse van wat de komende periode nodig is (risicoanalyse en prioritering), bepalen van de beste aanpak van de prioriteiten (strategie) en vervolgens uitvoeren van wat bepaald is (jaarbeleid).

Het doel van de wettelijke kwaliteitseisen in de Omgevingswet is een robuust en professioneel werkende uitvoeringsstructuur voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) die:

•Kwaliteitsverbetering, afstemming en gegevensuitwisseling, afstemming van straf- en bestuursrecht en een gelijk speelveld voor bedrijven nastreeft;

•Bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving op het gebied van veiligheid, duurzaamheid, biodiversiteit, gezondheid, milieu, erfgoed en buitengebied;

•Leidt tot een vermindering van regel- en toezichtdruk en zorgt voor een gelijk speelveld voor bedrijven;

•Onafhankelijkheid, professionaliteit en vakmanschap, betrouwbaarheid, eenvoud en gezamenlijkheid waarborgt.

Met dit U&H-beleid beogen we de realisatie en borging van deze kwaliteitseisen bij de uitvoerende werkzaamheden.

1.3 Leeswijzer

De in Zeeland met gezamenlijke partners opgestelde Zeeuwse U&H-strategie is integraal opgenomen in hoofdstuk 2. Hierdoor wijkt de gebruikte zinsbouw soms af van de overige onderdelen van het totale U&H-beleid. Het aanvullend provinciaal beleid vindt u in de daaropvolgende hoofdstukken.

2.1 Algemen uitgangspunten

In deel A van dit hoofdstuk volgen algemene doelstellingen, prioriteiten en uitgangspunten van de strategie. In deel B de specifieke U&H-strategieën preventie, uitvoering, toezicht, sanctie en gedogen.

2.1.1 Programmatisch werken

Voor U&H-taken werken wij programmatisch. Deze aanpak is verdeeld in een beleidsmatig en een uitvoerend deel. De eerste stap omvat de probleem- en risicoanalyse en het bepalen van prioriteiten (wat). Deze werkwijze is deels wettelijk bepaald, deels gebaseerd op jurisprudentie en deels op (landelijke) bestuurlijke afspraken, zoals in de VNG of het IPO.

Deze U&H-strategie beschrijft stap 2 in het programmatisch werken: HOE we invulling geven aan het bereiken van goede naleving van de gestelde prioriteiten. In de onderstaande figuur is de gehele beleidscyclus weergegeven, inclusief de samenhang tussen de doelen en prioriteiten, de U&H-strategie, het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en de evaluatie.

Figuur 1:de Big Eight, het symbool voor programmatisch werken.

Strategische afwegingsruimte van het bevoegd gezag

Voor de gekozen prioriteiten hebben we ruimte om strategische afwegingen te maken bij de inzet van U&H-instrumenten. Dit betreft met name:

•Het ontwikkelen van preventieve instrumenten om overtredingen te voorkomen, bijvoorbeeld door gerichte communicatie met doelgroepen.

•Het vormgeven van het uitvoeringsproces.

•De uitvoering van toezicht.

•Het besluit om herstelsancties op te leggen, waarbij we bepalen welke bestuurlijke sanctie we toepassen.

•Het gedogen van uitzonderlijke gevallen, binnen de geldende kaders voor gedogen.

Dit geheel vormt onze strategie, die verder wordt uitgewerkt in deel B.

2.1.2 Aansturing omgevingsdiensten en gemeenschappelijke regelingen

Onze omgevingsdiensten en andere gemeenschappelijke regelingen, verantwoordelijk voor de fysieke leefomgeving in Zeeland (RUD Zeeland, DCMR, GGD en VRZ), worden aangestuurd met het instrument accountmanagement.

Dit houdt in dat we aansturen via drie pijlers:

1Kwaliteitsbeheer (BIG 8): We houden toezicht op de toepassing van de U&H-strategie en de gestelde prioriteiten.

2Planning en controle cyclus: Hiermee behouden we grip op financiën en kwantiteit.

3Relatiebeheer: We onderhouden een gezonde werkrelatie met onze omgevingsdiensten.

De U&H-strategie valt onder de eerste pijler.

2.1.3 Missie, visie en U&H-strategie

Missie:

We willen een mooi, schoon, veilig, gezond, biodivers en duurzaam Zeeland.

Visie:

Om dit te behouden en verbeteren voeren we een transparante preventie, uitvoering, risicogericht toezicht en een eenduidige handhaving uit. We willen een mooi, schoon, veilig, gezond, biodivers en duurzaam Zeeland.

Strategie:

Bij het uitvoeren van onze missie en visie werken we samen, integraal, risicogericht, transparant, professioneel, zijn betrouwbaar en leggen verantwoordelijkheden daar waar ze horen. We willen een mooi, schoon, veilig, gezond, biodivers en duurzaam Zeeland.

Wij hebben niet alleen de wens, maar ook de wettelijke plicht om de organisatie en uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving waar nodig te verbeteren. We creëren een ‘gelijk speelveld’ voor inwoners, bedrijven en instellingen die aan bepaalde regels zijn gebonden. Iedereen kan erop rekenen dat we in vergelijkbare gevallen op een vergelijkbare manier handelen. We streven naar hoge professionaliteit en optimale samenwerking met onze ketenpartners. We zorgen ervoor dat de eindproducten, zoals verleende vergunningen of controles bij activiteiten of bedrijven, goed aansluiten bij de specifieke locatie. Dit is een essentieel onderdeel van risicogericht werken; wat op de ene locatie mogelijk is, is dat op een andere locatie misschien niet.

Visie op uitvoering en handhaving

Het vaststellen van regels, het toezien op de naleving van deze regels en het optreden tegen overtredingen vormen de kerntaken van onze organisatie. We willen voorkomen dat overtredingen de belangen van de overheid, inwoners en de fysieke leefomgeving schaden.

De eerste verantwoordelijkheid voor het beheersen van risico’s ligt bij de veroorzaker zelf, maar het vergt ook een actieve houding van de overheid. Voor de uitvoering van deze taken is een heldere visie op uitvoering, toezicht en handhaving noodzakelijk. We nemen onze verantwoordelijkheid door bestuurlijke uitgangspunten te formuleren en zetten de beschikbare instrumenten uniform, risicogericht en proportioneel in: zacht waar mogelijk en hard waar nodig, met de verantwoordelijkheid daar waar deze hoort.

2.1.4 Bestuurlijke Uitgangspunten U&H

We hanteren de volgende bestuurlijke uitgangspunten vanuit onze visie:

1Integraal werken

Wij fungeren als één loket en zorgen voor een integrale beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen. Dit bereiken we door te werken volgens de volgende doelstellingen:

•Beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, waar nodig verbeteren.

•Verbeteren van de dienstverlening.

•Korte doorlooptijden van besluitvormingsprocessen.

•Goede en tijdige participatie van inwoners en bedrijven bij besluitvorming.

•Transparantie en inzicht in procedures en processen.

•Integrale en samenhangende besluiten.

Integraal werken is van groot belang, zoals blijkt uit de doelstellingen van de Omgevingswet. Dit komt terug in diverse wettelijke voorschriften, zoals coördinatie- en doorzendplichten en de verplichte integrale belangenafweging.

Integraal werken en de één-loketgedachte vereisen goed casemanagement. We passen dit toe bij uitvoering en handhaving, bijvoorbeeld via het instrument ‘Omgevingstafel’. We stimuleren initiatiefnemers om het principe van participatie te hanteren. Hiervoor maken we gebruik van participatiebeleid en participatieverordeningen, die de wettelijke eisen voor participatie concretiseren. Met deze werkwijze voorkomen we dat we op één regelgeving goed handelen, maar door strijdigheid of samenloop met andere regelgeving geen samenhangend besluit nemen. In Zeeland is casemanagement en integraal werken uitgewerkt in het Protocol Casemanagement 2025.

2Risicogericht werken

We richten ons op de grootste risico’s, omdat we niet alles kunnen toetsen en controleren. Ook zorgen we ervoor dat bedrijven en inwoners de regels naleven. We willen de veiligheid verhogen, de kwaliteit van de leefomgeving behouden en onnodige administratieve lasten voorkomen. Bij het verlenen van nieuwe vergunningen bepalen we risico’s en prioriteiten aan de hand van de uitvoeringstrategie en het actualiseringsbeleid voor bestaande vergunningen.

Bij het toezichthouden concentreren we ons op de belangrijkste risico’s en onze prioriteiten. We wegen het (naleef)gedrag van bedrijven en inwoners en de gevolgen van niet-naleven zorgvuldig af. Met tijdige en goede voorlichting en communicatie proberen we overtredingen en risico’s te voorkomen. Naleving wordt voor een groot deel bereikt doordat doelgroepen op de hoogte zijn van de regels. Door de komst van de Omgevingswet zijn we geconfronteerd met veel nieuwe wetgeving (zoals het begrip milieubelastende activiteit (MBA), de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, de nieuwe basis voor Natura2000-vergunningen, het omgevingsplan, de omgevingsverordening en de waterschapsverordening). De preventiestrategie is hierbij cruciaal.

We informeren de samenleving over de nieuwe regels om overtredingen door onbekendheid te voorkomen.

We stellen periodiek prioriteiten via een gezamenlijke probleemanalyse om onze beperkte menskracht en middelen evenwichtig te verdelen. We streven ernaar om onze probleemanalyse elke vier jaar te vernieuwen. Bij het bepalen van risico’s en inzet kijken we naar de maatschappelijke betekenis van wat er kan gebeuren als een regel niet wordt nageleefd.

De probleemanalyse voor deze periode is gebaseerd op analyses van individuele partners, aangevuld met resultaten van expertmeetings in januari 2025. De samenvatting van deze resultaten is in de onderstaande tabel weergegeven. Hierin nemen wij gezamenlijke problemen, risico’s en bijbehorende activiteiten op. Deze gelden voor zowel Uitvoering (U) als Handhaving (H) vanwege de dwarsverbanden tussen deze taakvelden. In deel C is de volledige probleem- en risicoanalyse opgenomen.

Tabel 1: samenvatting gezamenlijke problemen, risico’s en bijbehorende activiteiten.

No

Probleem

Risico

Activiteiten

U1

en H1

De Omgevingswet en het U&H-beleid gaan uit van integraal benaderen van zaken. De instanties in Zeeland werken bij zowel Uitvoering als ook Handhaving vaak nog sectoraal. Dit raakt alle bestuurlijke thema’s. Kennis van de raakvlakken van elkaars werk is niet voldoende. Integraal handhaven en gezamenlijk toepassen van de LHSO wordt hierdoor beperkt.

Thema’s: veiligheid, water, bodem, biodiversiteit, schoon, natuur, stikstof, gezondheid

In besluitvorming worden onderdelen van de fysieke leefomgeving in samenhang onvoldoende beoordeeld. De kans op strijdige besluiten of onvoldoende maatwerk naar een locatie is aanwezig. Gezamenlijke handhaving bij problemen en probleemsituaties is vereist, verschuiving van problemen naar een ander vlak is mogelijk bij sectorale aanpak. Tevens is er gevaar voor ondermijning.

Reikwijdte Omgevingswet voor zover binnen de bevoegdheid van gemeenten, provincie, waterschap of Rijkswaterstaat.

U2 en H2

Vergunningen van met name de taakvelden milieu, natuur en lozingen zijn deels niet actueel en voorschriften niet BBT.

Maatwerk voor een locatie (strenger of soepeler als belangrijk instrument in de Omgevingswet is in oude vergunningen niet toegepast of er bestaan nu nieuwe BBT-documenten). Maatwerk wordt nog (te) weinig toegepast bij nieuwe activiteiten.

Thema’s: stikstof, natuur, duurzaamheid, veiligheid, gezondheid, lucht.

Doelen voor gezondheid, (brand)veiligheid, natuur en biodiversiteit en water worden niet gehaald. Toezicht is gebaseerd op slechte/verouderde voorschriften waardoor handhaving (om problemen aan te pakken) onvoldoende mogelijk is. Als instanties besluiten tot actualisatie wordt dat mogelijk ieder voor zich gedaan. Samenhang en coördinatie is vereist.

Omgevingsvergunningen milieu (met name onderdelen (brand)veiligheid, lucht/emissies), omgevingsvergunningen lozingenactiviteit (waterbeheerder) en omgevingsvergunningen natuur (onderdeel stikstof).

U3 en H3

De waterkwaliteit voldoet niet aan de KRW-doelen (ecologische en chemische doelen en lijst van stoffen) voor 2027. Water wordt wel het ‘nieuwe stikstof’ genoemd. Naast het probleem dat gesignaleerd is bij U2/H2 is er geen gezamenlijk overzicht van de stoffen die vergund geloosd mogen worden op een waterlichaam (direct of via rwzi’s en awzi’s). Stoffen waar de rwzi geen zuivering voor heeft, worden toch geloosd (PFAS, ZZS e.a.)

Thema’s: water, natuur, biodiversiteit, gezondheid en samenloop met thema stikstof.

Woningbouw, ruimtelijke plannen en andere activiteiten lopen stagnatie op of worden niet gerealiseerd. Instanties werken individueel aan waterkwaliteit en missen een gezamenlijk beeld van de waterkwaliteit. Waar via U&H-probleemaanpak vereist is (de locaties waar een probleem is m.b.t. de stoffen waar de doelen voor stelt) is geen sprake van gebiedsgerichte aanpak door de gezamenlijke instanties. Verkeerde verwijderingsroutes (aansluitingen) voor het afvalwater

Activiteiten waarbij afvalwater vrijkomt en geloosd wordt via een riolering / rwzi of rechtstreeks op het oppervlaktewater. Het betreft ruim dertig stoffen met minimalisatieplicht.

Het gaat met name om agrarische activiteiten, infrastructuur, chemische en metaalindustrie, op- en overslag, bouwwerken (bouw/sloop).

U4 en H4

Voorbiodiversiteit (soorten) en stikstof zijn wettelijke bepalingen voorgeschreven voor toepassing bij veel activiteiten Deze bepalingen worden nog niet integraal toegepast bij uitvoering en handhaving.

Er is geen gedeeld overzicht van waar te beschermen soorten zich bevinden, waar de verschillende organisaties gebruik van kunnen maken. De provincie als bevoegd gezag is mede afhankelijk van de signalering van anderen.

Thema’s: biodiversiteit/natuur en samenloop met thema stikstof.

Schade aan de natuur en biodiversiteit. Te weinig gerichte beoordeling op deze thema’s bij Uitvoering en te weinig (signaal)toezicht op deze thema’s.

Stilleggen (infrastructurele) werken.

Bouw, sloop/asbest, infrastructuur, agrarisch, industrie en (beheer)werkzaamheden natuurgebieden, evenementen.

U5 en H5

De Ow zorgt voor minder vergunningen. Meldingen en informatieplichten zijn nu veelvoorkomende instrumenten. Deze komen te weinig binnen, activiteiten zijn dan illegaal. Wat wel binnenkomt voldoet vaak niet aan eisen. Te weinig gebiedstoezicht/surveillance op feitelijke activiteiten in bouwwerken of een gebied.

Thema’s: veiligheid, water, bodem, biodiversiteit, stikstof, natuur, gezondheid

Gevaar voor illegaliteit.Onvoldoende zicht op welke activiteit waar uitgevoerd wordt. Hierdoor is gericht toezicht lastig. Onvoldoende beoordeling of maatwerk nodig is vanwege de specifieke locatie. Toezicht is vooral gericht op de ‘nalevende’ die wel melden. Gevaar voor ondermijning. Onvoldoende ketenmatige benadering (afvalstoffen, bodem, gevaarlijke stoffen).

Reikwijdte Omgevingswet voor zover binnen de bevoegdheid van gemeenten, provincie, waterschap of Rijkswaterstaat.

U6 en H6

Calamiteiten doen zich ondanks veel preventieve regels nog steeds voor. Preventief toezicht op brandgevaar bij afvalbedrijven en veehouderijen (waar vaak brand is) is niet integraal opgezet. Waar de te beschermen soorten zich bevinden en beschermd moeten worden bij natuurbranden, is nog onvoldoende bekend. Gezamenlijk oefenen met het oog op de thema’s binnen de fysieke leefomgeving gebeurt nog te weinig.

Thema’s: natuur/biodiversiteit, water, bodem, gezondheid, veiligheid, stikstof.

Schade aan natuur, biodiversiteit, onveiligheid, economische schade bij calamiteiten. Nog geen heldere aanpak voor duurzaamheid bij calamiteiten, bijvoorbeeld bluswaterbeleid.

Calamiteiten in brede zin.

3Voorkomen van ondermijning

Wij willen niet dat inwoners of bedrijven een vergunning of toestemming gebruiken om activiteiten uit te voeren met geld dat is verdiend via misdrijven. Ook willen we niet dat zij een vergunning mede gebruiken voor het plegen van misdrijven. Daarom toetsen we volgens het Bibob beleid de integriteit van aanvragers. Als hieruit onaanvaardbare risico’s blijken, maken we gebruik van onze bevoegdheden onder de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Dit stelt ons in staat om gerichte aanvullende voorschriften aan de vergunning te koppelen. Ook kunnen we besluiten om een vergunning te weigeren of in te trekken, maar dit doen we pas na zorgvuldige en, waar nodig, gezamenlijke afweging.

We zetten de instrumenten van preventie, toezicht en sanctie actief in om ondermijnende activiteiten te voorkomen of te stoppen. Activiteiten die ondermijning met zich meebrengen, gedogen we niet.

We bestrijden ondermijning door samen te werken bij de uitvoering van de U&H-taken, in samenwerking met het Openbaar Ministerie, andere overheden en ketenpartners. We wisselen proactief informatie uit, niet alleen op verzoek. We passen het Zeeuwse Bibob beleid eenduidig toe.

4Betrouwbaar: doen wat we moeten doen

Wij zijn betrouwbaar voor onze inwoners, partners en het bedrijfsleven. Dit bereiken we door ons werk te standaardiseren en standaard vergunningsvoorschriften en dezelfde strategie toe te passen voor vergelijkbare situatie. Hierdoor waarborgen we rechtsgelijkheid. Maatwerk passen we toe waar de specifieke locatie dat vereist of mogelijk maakt.

5Transparant

Wij voeren de U&H-taken transparant uit. Dit is niet alleen een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, maar is ook verankerd in diverse wetten. Denk hierbij aan het publiceren van aanvragen, vergunningen (en andere beschikkingen) en meldingen. Evenals aan het openbaar maken van de namen van risicovollere bedrijven die herhaaldelijk de regels overtreden. We zorgen ervoor dat onze procedures reproduceerbaar zijn. Dit houdt in dat het procesverloop en de genomen beslissingen in het dossier worden vastgelegd.

6Professioneel: kwaliteit, kennis en kunde

Voor de uitvoering van onze taken hanteren we de (landelijk) gestelde proces- en kwaliteitscriteria 3.0 (2025). Het vaststellen en toepassen van de U&H-verordening voor de Omgevingswet dient als ons instrument hiervoor.

7Verantwoordelijkheid waar deze hoort

Wij nemen onze verantwoordelijkheid en werken binnen de kaders van de geldende wet- en regelgeving. We hanteren de beginselplicht tot handhaving, wat ook geldt voor onze eigen werkzaamheden en die van andere overheden.

Wij benaderen bedrijven, instellingen, particulieren en overheden vanuit het principe dat iedere partij zijn eigen verantwoordelijkheid heeft. Daarom verwachten we dat zij hun verantwoordelijkheid voor de naleving van regels oppakken door, onder andere:

•Goede en volledige informatie aan te leveren bij vergunningaanvragen en meldingen;

•Actieve en betrouwbare informatie te verstrekken over risicovolle activiteiten;

•Het bevoegd gezag tijdig te informeren bij ongewone voorvallen.

De uitwerking van deze uitgangspunten in de verschillende onderdelen van de U&H-strategie staat beschreven in deel B.

2.1.5 Reikwijdte U&H-strategie Zeeland en bevoegd gezag

Deze U&H-strategie is van toepassing op de uitvoering en handhaving van de basistaken die zijn ondergebracht bij omgevingsdiensten en gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast geldt deze strategie voor overige taken van de Omgevingswet en de bijbehorende regelgeving.

De betrokken wetten en de regels die daaruit voortkomen, waarvoor de volgende instanties als bevoegd gezag zijn aangewezen, zijn:

•De commissaris van de Koning in Zeeland.

•Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland.

•De Provinciale Staten van de provincie Zeeland.

•De burgemeesters van de gemeenten in Zeeland.

•De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten in Zeeland.

•De gemeenteraden in Zeeland.

•Het algemeen en dagelijks bestuur van het Waterschap Scheldestromen.

De relevante wetgeving omvat:

•Omgevingswet;

•Woningwet;

•Wet kwaliteitsborging voor het bouwen;

•Huisvestingswet;

•Wet milieubeheer;

•Wet veiligheidsregio’s;

•Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob);

•Wet Basisregistratie Ondergrond;

•Wet luchtvaart;

•Omgevingsverordening provincie Zeeland;

•Omgevingsplannen van de gemeenten;

•Waterschapsverordening van Waterschap Scheldestromen.

Deze strategie omvat ook de besluiten die op deze wetten zijn gebaseerd, zoals Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's) en ministeriële regelingen.

2.2 Preventiestrategie Uitvoering- en Handhavingsbeleid Zeeland 2.2.1 Inleiding de U&H-strategie in onderdelen

Wij passen verschillende deelstrategieën toe voor de U&H-taken. Hierbij volgen we zoveel mogelijk de landelijke strategieën. Dit garandeert uniforme besluiten en een transparant besluitvormingsproces voor bedrijven, inwoners, instanties en andere betrokkenen. In deel B van dit hoofdstuk zijn deze strategieën opgenomen.

2.2.1 Inleiding de U&H-strategie in onderdelen

Wij passen verschillende deelstrategieën toe voor de U&H-taken. Hierbij volgen we zoveel mogelijk de landelijke strategieën. Dit garandeert uniforme besluiten en een transparant besluitvormingsproces voor bedrijven, inwoners, instanties en andere betrokkenen. In deel B van dit hoofdstuk zijn deze strategieën opgenomen.

2.2.2 Preventiestrategie

Voor een mooie, schone, veilige, gezonde, biodiverse en duurzame leefomgeving is het essentieel dat inwoners, bedrijven en instellingen zich aan de regels houden. Daarom stimuleren we naleving en voorkomen we overtredingen. Het doel van onze preventie-strategie is om de bekendheid van de regelgeving en de gekozen prioriteiten te vergroten, zodat de naleving van regels verbetert. Regelgeving naleven is niet altijd vanzelf-prekend. Door middel van communicatiemiddelen (zoals voorlichting) en ondersteunende aanpak (zoals vooroverleg en de omgevingstafel) beïnvloeden we het gedrag op een positieve manier.

We vinden het belangrijk om duidelijk te communiceren welke regels en prioriteiten er zijn, waarom deze bestaan en hoe we toezicht houden. Met een effectieve inzet van communicatiemiddelen kunnen we het naleefgedrag op de gestelde prioriteiten aanzienlijk verbeteren. Alleen als regels bekend zijn, kunnen inwoners, bedrijven en instellingen deze bewust naleven. Het blijft echter primair de verantwoordelijkheid van de burger, ondernemer of instelling om op de hoogte te zijn van de regels en deze te blijven volgen.

Vergunningverleners en toezichthouders vormen een belangrijke schakel tussen de overheid, inwoners en bedrijven. Zij spelen een cruciale rol in het verbeteren van naleefgedrag. Door direct contact met inwoners en bedrijven leggen wij vergunningvoorschriften en algemene regels uit en lichten deze waar nodig toe.

2.2.3 Samenhang preventie, toezicht en sanctie

Preventie, toezicht en sanctie kunnen zowel afzonderlijk als in combinatie worden ingezet om naleefgedrag te bevorderen. We zetten preventieve instrumenten vooral in bij welwillend gedrag, terwijl we toezicht en sancties meer toepassen bij calculerend en bewust overtredend gedrag. Preventieve instrumenten kunnen echter ook bijdragen aan betere naleving, zelfs in gevallen van calculerend gedrag.

We maken gebruik van de volgende preventieve instrumenten:

•Eenvoudige en duidelijke regels voor vergelijkbare situaties, maatwerk waar nodig of mogelijk: Wij stellen regels en voorschriften op die zo eenvoudig en duidelijk mogelijk zijn. Dit vermindert discussies over interpretatie. Waar nodig passen we maatwerkbeschikkingen of maatwerkregels toe. Hiermee verbeteren we de bescherming van de fysieke leefomgeving en voorkomen we klachten.

•Zorgen voor begrip: We communiceren de redenen en achterliggende gedachte van regels. Iemand die begrijpt welke regels er zijn en waarom deze bestaan, is eerder geneigd deze te accepteren en na te leven. Onze medewerkers zijn goed bekend met de regels en dragen deze kennis actief uit.

•Handhaafbare regels: Onze regels zijn zo geformuleerd dat ze uitvoerbaar en controleerbaar zijn. We zorgen ervoor dat we de regels eenvoudig kunnen controleren. Wanneer we zelf regels of voorschriften opstellen, laten we een hand-haafbaarheidstoets uitvoeren.

•Informeren over (nieuwe) regels en processen: We communiceren proactief over veranderingen in regelgeving, zoals die voortkomen uit de Omgevingswet en de gestelde prioriteiten. Wanneer inwoners of ondernemers niet bekend zijn met de regels, weten ze soms niet dat ze in overtreding zijn. We gebruiken passende communicatiemiddelen voor de doelgroep, zoals massacommunicatie via websites of gerichte communicatie via brieven of voorlichtingsbijeenkomsten. We leggen regels en processen duidelijk uit. Bij de activiteiten in het jaarprogramma toetsen we de bekendheid van de regelgeving onder de doelgroepen. Bij onvoldoende onbekendheid passen we onze preventiestrategie aan. We delen goede voorbeelden actief om de voorlichting zoveel mogelijk uniform te maken.

•Stimuleren van vooroverleg, Omgevingstafel en Participatie: Wij moedigen participatie aan door initiatiefnemers bij nieuwe ontwikkelingen. De verantwoordelijkheid voor participatie tijdens de uitvoering ligt bij de initiatiefnemer. We stimuleren vooroverleg bij initiatieven of plannen voor activiteiten. Dit overleg tussen een initiatiefnemer en de overheid helpt ons om tijdig te beoordelen of een plan past op de gewenste locatie en welke voorschriften van toepassing zijn. De initiatiefnemer kan hier in een vroeg stadium rekening mee houden. Door de komst van de Omgevingswet gelden vaak kortere termijnen voor het beoordelen van vergunningaanvragen. Een goede en volledige aanvraag is daarom cruciaal. Vooroverleg versnelt en stroomlijnt het vergunningproces en vermindert het aantal aanvragen dat we buiten behandeling moeten laten of moeten weigeren.

•Zichtbaarheid van toezicht en handhavingsactiviteiten: We laten zien dat we toezicht houden en handhaven wanneer dat nodig is. We communiceren vooraf over onze toezicht- en handhavingsprioriteiten en delen na afloop de resultaten. Het openbaar maken van toezichtresultaten op bedrijfsniveau fungeert ook als preventiemiddel, hoewel we dit terughoudend gebruiken en alleen als het wettelijk verplicht is. Daarnaast zijn we regelmatig zichtbaar aanwezig in het veld. In jaarprogramma’s en projectplannen integreren we preventie en communicatie als standaardinstrumenten.

•(Integraal) samenwerken: Wij treden bij preventie gezamenlijk en eenduidig op. Landelijke regels passen we uniform toe, terwijl lokale regels waar mogelijk gelijk en afgestemd zijn. Dit bevordert duidelijkheid en begrip.

•Informatie delen: We delen actief informatie tussen de betrokken partijen. Dit stelt ons in staat om risicogericht en informatie gestuurd toezicht en handhaving uit te voeren. Dit maakt de handhaving efficiënter en effectiever. Informatie over bedrijven, inwoners of instellingen wordt centraal opgeslagen en is raadpleegbaar voor overheden, mits wettelijk toegestaan.

•Maatschappelijke controle stimuleren: We moedigen sociale controle aan, zoals buurtpreventie. We willen dat de omgeving de regels kent, overtredingen kan signaleren en hierover met elkaar in gesprek gaat. Vergunningen en besluiten zijn zoveel mogelijk digitaal in te zien. We vragen klagers daarnaast om zelf de overlastgever te wijzen op hun overlast. Wijkcoördinatoren, wijkmanagers, wijkagenten en boa’s spelen een belangrijke rol in het stimuleren van maatschappelijke controle.

Hoe communiceren we?

We gebruiken communicatiemiddelen die aansluiten bij de doelgroep en het juiste moment of gedrag van de betrokkenen. Bij voorkeur communiceren we interactief. Op die manier gaan we direct na of de informatie goed begrepen wordt. We houden ook rekening met de gedragsmotieven van degenen met wie we communiceren, zoals meewerkend of tegenwerkend gedrag, bij de keuze van het communicatiemiddel.

2.3 Uitvoeringsstrategie

2.3.1 Inleiding

Onder de Omgevingswet is een vergunning eerder de uitzondering dan de regel. Veel activiteiten kunnen rechtmatig worden uitgevoerd door vooraf een melding in te dienen of te voldoen aan de informatieplicht. Bij het verlenen van vergunningen volgen wij de wettelijke voorschriften en vastgestelde beleidsuitgangspunten. We stellen duidelijke, transparante en handhaafbare vergunningen op en verlenen deze binnen de gestelde termijn.

Initiatiefnemers zijn verantwoordelijk voor het naleven van hun verplichtingen. Bij initiatieven die meerdere vergunningen of toestemmingen vereisen, stemmen we waar mogelijk af met andere bevoegde overheden en omgevingsdiensten. Hierbij fungeren we niet als adviesorgaan, maar als procesbegeleider. De initiatiefnemer blijft verantwoordelijk voor het indienen van de aanvraag.

Dit alles gebeurt vanuit de één-loketgedachte. Hiermee voorkomen we dat we een activiteit gedeeltelijk vergunnen, terwijl deze op basis van andere wetgeving toch niet is toegestaan. Het vooroverleg speelt hierbij een cruciale rol. In de kwaliteitscriteria wordt dit vereiste aangeduid als ‘casemanagement’.

Onder uitvoering verstaan we:

•Het verlenen, actualiseren of wijzigen van een vergunning, waarmee we aan een bedrijf, particulier of (bestuurlijke) organisatie toestemming verlenen om een bepaalde activiteit uit te voeren die zonder vergunning verboden is.

•Het weigeren van een vergunning.

•Het afhandelen van een melding.

•Het afhandelen van een informatieplicht.

•Het opleggen van een maatwerkbesluit.

•Het afgeven van een advies met instemming.

•Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning.

•Het opstellen van een gedoogbeschikking valt onder onze gedoogstrategie. Een gedoogbeschikking heeft een andere benadering dan een vergunning. Bovendien is het proces van gedogen verbonden met handhaving, omdat we eerst zorgvuldig afwegen of we handhavend moeten optreden.

De Omgevingswet verplicht ons om te werken als één loket en een integrale, omgevingsgerichte beoordeling van vergunningaanvragen en meldingen uit te voeren. Dit blijkt onder andere uit de doelstellingen van de wet en komt tot uiting in de gewijzigde wettelijke voorschriften in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met name de coördinatiebepalingen. Vooroverleg en de ‘omgevingstafel’ spelen hierin een cruciale rol.

Het staat een aanvrager echter vrij om bepaalde activiteiten afzonderlijk aan te vragen. We kennen onder de Omgevingswet geen onlosmakelijkheid meer. Daarom zetten we in op casemanagement. Hierdoor signaleren en voorkomen we in een vroeg stadium problemen voor de fysieke leefomgeving.

2.3.2 Integraal werken is ons uitgangspunt

Bij de uitvoering benaderen we wetten en besluiten op een integrale manier. Dit betekent dat we plannen en initiatieven zo vroeg mogelijk integraal beoordelen, ook op basis van de uitvoeringstrategie. De betrokken bevoegde gezagen en omgevingsdienst(en) werken gericht samen voor integrale en samenhangende besluitvorming, in ieder geval voor de reikwijdte van de fysieke leefomgeving

4Zie hiervoor de reikwijdte van de U&H-strategie.

.

1We passen integraal casemanagement toe

Wij passen integraal casemanagement toe als het belangrijkste instrument voor integrale werkwijze. Dit strategische uitgangspunt is onafhankelijk van de plek binnen de organisatie waar het is ondergebracht.

Casemanagement in de uitvoering

Casemanagement vormt vaak de eerste stap in het proces van een integrale benadering van een project of aanvraag. Hierna volgen toezicht en handhaving. Casemanagement is cruciaal voor zowel de omgeving als de klant. Het speelt ook een belangrijke rol in de uitvoering van taken door betrokken organisaties of afdelingen. Dit draagt bij aan een integraal proces en verkort en vereenvoudigt de procedures, wat het kwaliteits- en dienstverleningsniveau verhoogt. Effectief casemanagement zorgt voor een integrale beoordeling van samenhangende aanvragen en leidt uiteindelijk tot maatwerkbesluit-vorming die aansluit bij de specifieke omgeving.

Vanuit de Omgevingswet en de bijbehorende kwaliteitscriteria zijn we verplicht om casemanagement minimaal toe te passen op de wettelijke taken die voortvloeien uit deze wet. In Zeeland passen we casemanagement breder toe, omdat er ook andere wetten en verordeningen naast de Omgevingswet van toepassing zijn.

Een casemanager is verantwoordelijk voor het uitvoeren van casemanagement. Deze persoon coördineert de integrale beoordeling van aanvragen en stemt samenhangende besluiten af met andere betrokken bevoegde gezagen of adviesorganen, waaronder:

•(Andere) Gemeente(n);

•Provincie Zeeland;

•RUD Zeeland;

•DCMR (voor Seveso-inrichtingen);

•VR Zeeland;

•GGD Zeeland;

•Waterschap Scheldestromen;

•Rijksoverheid (bijvoorbeeld ILT, RWS).

Zie verder het Protocol Integraal Casemanagement (2025) in deel C.

2Aanvragen voorzien we van een goed bij de omgeving passend kader (zie model hieronder)

De manier waarop we uitvoering en casemanagement invullen, is sterk afhankelijk van het kader waarin we deze beoordelen. We maken hierbij onderscheid op basis van:

•Omvang en aard van aangevraagde activiteiten.

•De specifieke omgeving waarin de activiteiten worden uitgevoerd.

•Het naleefgedrag van de aanvrager, en in sommige gevallen ook de integriteit, volgens ons gelijkluidend Bibob-beleid.

Op basis van deze indicatoren bepalen we of aanvragen technisch of sociaal-maatschappelijk eenvoudig of complex zijn.

We classificeren aanvragen in vier typen vergunningen:

1Vergunning eenvoudig: Dit betreft een vergunning voor een situatie met geringe technische en sociaal-maatschappelijke complexiteit, die voornamelijk b-staat uit standaardvoorschriften.

2Vergunning eenvoudig+: In situaties die technisch-inhoudelijk niet complex maar sociaal-maatschappelijk wel zijn, bestaat de vergunning uit standaardvoorschriften, waarbij we extra aandacht besteden aan afstemming, overleg en samenwerking tussen betrokken partijen.

3Vergunning specifiek: Bij technisch-inhoudelijk complexe situaties met een geringe sociaal-maatschappelijke complexiteit bestaat de vergunning voornamelijk uit specifieke voorschriften.

4Vergunning specifiek+: In deze situatie zijn zowel de technische als de sociaal-maatschappelijke aspecten complex. Dit vereist specifieke voorschriften in de vergunning en zorgvuldige afstemming, samenwerking en overleg tussen betrokken partijen.

De vier typen vergunningen worden schematisch weergegeven.

Figuur 2: Vier typen vergunningen, afhankelijk van de technisch-inhoudelijke en sociaal-maatschappelijke complexiteit van het project, de inrichting of activiteit en/of het gebied waarin de inrichting is gevestigd of de activiteit plaatsvindt.

De indicatoren spelen een cruciale rol bij het formuleren van een kader dat aansluit bij de omgeving voor de activiteiten. Deze indeling is breder toepasbaar dan alleen voor vergunningen. We passen deze werkwijze ook toe bij het behandelen van meldingen, informatieplichten, het opstellen van maatwerkvoorschriften en bij de toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling.

3We werken met actuele vergunningen

Actuele vergunningen dragen bij aan de vermindering van negatieve invloeden op de fysieke leefomgeving, de bescherming van de natuur en de verbetering van naleefgedrag. Een actuele omgevingsvergunning, die is aangepast aan de laatste stand van techniek en kennis, is beter toetsbaar en handhaafbaar. De Omgevingswet verplicht ons om omgevingsvergunningen voor milieu te actualiseren. Dit geldt echter niet voor andere typen vergunningen. Daarnaast verplicht de Europese Richtlijn Industriële Emissies (RIE) de wettelijke actualisatie van vergunningen voor IPPC-installaties.

Om de omgevingsvergunningen voor milieu actueel te houden, passen we het volgende beleid toe. Jaarlijks nemen we in het U&H-programma de volgorde en prioritering op van de vergunningen en maatwerkvoorschriften die we moeten actualiseren, evenals de capaciteit die we daarvoor nodig hebben.

Bij de actualisatietoets van het vergunningenbestand beoordelen we de volgende aspecten:

•Nieuwe wet- en regelgeving: Is er nieuwe wet- en regelgeving die vereist dat vergunningen binnen een in die wet gestelde termijn aangepast worden?

•Conformiteit met Best Beschikbare Technieken (BBT): Zijn de vergunning- en maatwerkvoorschriften nog steeds in lijn met BBT en goed handhaafbaar?

•Aanpassingen door nieuwe wetgeving: Is er nieuwe wet- en regelgeving die een aanpassing van de vergunning noodzakelijk maakt?

Indien nodig en waar mogelijk passen we ambtshalve revisie toe. Dit is een nieuwe mogelijkheid die de Omgevingswet biedt in artikel 5.43.

De uitkomsten van de actualisatietoets worden opgenomen in een meerjarenplan voor de uitvoering.

4Intrekken vergunningen

Jaarlijks verlenen wij verschillende soorten vergunningen. De meeste vergunninghouders realiseren hun projecten en activiteiten direct na het verlenen van de vergunning. Het komt echter ook voor dat een initiatiefnemer geen gebruik maakt van een vergunning, of pas na jaren enkele delen daarvan benut.

Wij beschouwen het ongebruikt laten voortbestaan van rechten uit vergunningen of delen van vergunningen als ongewenst om verschillende redenen:

•We moeten voorkomen dat bouwwerken of activiteiten die in het verleden zijn vergund, maar nog niet zijn gerealiseerd, nieuwe planologische en stedenbouwkundige inzichten doorkruisen.

•We willen voorkomen dat nieuwe bouwwerken of activiteiten worden uitgevoerd volgens verouderde technische inzichten.

•Vanuit administratief oogpunt is het wenselijk dat het vergunningenbestand zoveel mogelijk overeenkomt met de feitelijke situatie buiten.

•Voor omwonenden is het onplezierig om geconfronteerd te worden met oude (onherroepelijke) rechten waartegen zij geen rechtsmiddelen meer kunnen aanwenden.

Wij kunnen vergunningen intrekken in de volgende gevallen:

•Wanneer een vergunning is verleend op basis van onjuiste of onvolledige informatie.

•Als het gevaar bestaat dat de vergunning misbruikt wordt voor criminele activiteiten.

•Indien er gedurende een bepaalde periode geen gebruik is gemaakt van de vergunning. De Omgevingswet stelt hiervoor een termijn van één jaar of een in de vergunning vastgestelde periode.

Daarnaast kan de aanvrager zelf verzoeken om het intrekken van een vergunning als startpunt voor het proces.

Wij kunnen vergunningen (deels) intrekken wanneer de wetgeving hiervoor mogelijkheden biedt, zoals in de Woningwet of de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en verder bijvoorbeeld op basis van jurisprudentie (bij omgevingsvergunningen milieu).

5Uitgangspunten uitvoering

Bij het behandelen van een vergunningaanvraag of een ingediende melding hanteren we de volgende vier uitgangspunten om te zorgen voor een kwalitatief goede beoordeling. Deze uitgangspunten vormen een aanvulling op de algemene uitgangspunten van onze U&H-strategie uit deel A.

De uitgangspunten zijn:

•Integraal werken: We zorgen voor een integrale beoordeling van aanvragen, waarbij we verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving in overweging nemen.

•Risicogericht werken: We passen risicogericht werken toe, onder andere door het uitvoeren van een probleemanalyse, om prioriteiten vast te stellen en effectief te handelen.

•Toetsen van integriteit van aanvragers: We controleren de integriteit van aanvragers om ervoor te zorgen dat vergunningen niet worden misbruikt.

•Betrouwbaarheid, transparantie en professionaliteit: We handelen betrouwbaar, transparant en professioneel, en nemen verantwoordelijkheid waar dat nodig is.

Deze uitgangspunten helpen ons om een zorgvuldige en evenwichtige beoordeling van vergunningaanvragen te waarborgen.

a.Omgevingsgericht, integrale afstemming aan de voorkant

•We voorkomen onacceptabele omgevingsbelasting.

•Nieuwe activiteiten toetsen we op hun impact op de omgeving.

•We voeren een integrale beoordeling uit, toetsen aan de weigeringsgronden en maken inhoudelijke beoordelingen.

•Politiek-bestuurlijke speerpunten krijgen prioriteit.

•Bij (potentiële) maatschappelijke onrust communiceren we helder met de omgeving.

•We stimuleren innovatie en duurzaamheid.

b.Transparant, voorspelbaar en betrouwbaar

•We passen landelijke standaarden en ons zelfontwikkeld en vastgesteld beleid toe.

•We stellen heldere, transparante en begrijpelijke handhaafbare vergunningen op maat op, die openbaar en digitaal beschikbaar zijn.

•Onze voorschriften zijn gebaseerd op BBT en richten zich voornamelijk op doel-voorschriften, zodat bedrijven zelf kunnen bepalen hoe zij aan de eisen voldoen. Dit sluit aan bij onze uitgangspunten voor deregulering, vermindering van administratieve lasten en meer zelfsturing.

•Vergunningen voor IPPC- en Seveso-inrichtingen leggen we digitaal vast, zodat alle verplichtingen van het bedrijf op elk moment inzichtelijk zijn. Door de Omgevingswet zijn een deel van de voorschriften per 1 januari 2024 van rechtswege veranderd in maatwerkvoorschriften. We zorgen voor een geactualiseerd en geconsolideerd dossier per bedrijf.

c.Maatwerk bij beleidsrijke situaties en/of bij slecht naleefgedrag

•We behandelen besluiten voor activiteiten die bij niet-naleving schade kunnen veroorzaken aan de leefomgeving, gezondheid, veiligheid en natuur intensiever. Deze besluiten bevatten meer maatwerk- en/of middelvoorschriften. We formuleren de aanvraag (wat vraagt de aanvrager precies), het besluit (wat staat we toe) en de voorschriften (onder welke voorwaarden staat het toe) in detail.

•Voor ons gebied of delen daarvan verwerken we, waar dat is vastgesteld, specifiek beleid voor dat gebied of thema. Dit kan betrekking hebben op kwesties zoals PFAS, zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), het Schone Lucht Akkoord (SLA), stikstof en waterkwaliteit.

d.Gezamenlijk en professioneel

•Het proces van uitvoering begint met een voorbereidende fase waarin de initiatiefnemer de mogelijkheden verkent, een aanvraag opstelt en bij meervoudige zaken bij voorkeur vooroverleg heeft in de zogenaamde ’omgevingstafel', waarbij het casemanagement de leiding neemt.

•Wij stimuleren de initiatiefnemer om de omgeving bij het initiatief te betrekken, zodat participatie een belangrijke rol speelt in het proces.

•Het proces van uitvoering eindigt met de oplevering aan het toezicht, waarbij we soms een gezamenlijke opleveringscontrole uitvoeren.

•Wanneer dat wettelijk vereist is, publiceren we de onherroepelijke vergunning zodat deze voor iedereen toegankelijk is.

•We dragen het casemanagement over aan het toezicht.

6Stappenplan uitvoeringsstrategie

In onderstaande figuur zijn de stappen van het proces van uitvoering samengevat en 6globaal weergegeven. Een aantal processtappen kunnen en moeten verder worden uitgewerkt in protocollen en werkinstructies.

Figuur 3: stappenplan uitvoeringsstrategie

2.4 Toezichtstrategie

2.4.1Inleiding

Met toezicht houden we zicht op de naleving van regelgeving en de risico's van niet-naleven. Het is niet vanzelfsprekend dat inwoners, bedrijven en instellingen zich aan de regels houden. Wij beschouwen toezicht als een belangrijk middel om de naleving van regels te bevorderen. Toezicht draagt bij aan een schone, veilige, gezonde en aantrekkelijke leefomgeving voor iedereen.

Activiteiten kunnen risico's voor de leefomgeving met zich meebrengen. We willen deze risico's beperken en beheersen. In het verleden hebben bepaalde activiteiten geleid tot incidenten of rampen. We willen herhaling daarvan voorkomen. De naleving van regels door inwoners, bedrijven en instellingen hangt af van spontane naleving, maar ook van ons vermogen om te controleren en handhaven wanneer dat nodig is.

Onze toezichthouders controleren niet alleen of regels worden nageleefd, maar bevorderen ook actief het naleefgedrag.

2.4.2 Doel van toezicht

Wij houden toezicht om het ontstaan van risico’s voor de leefomgeving tot een minimum te beperken. Het is belangrijk voor ons om op een consistente manier toezicht te houden in gelijke gevallen.

Met ons toezicht bereiken we:

•Transparantie;

•Professionaliteit;

•Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor de inwoners, bedrijven en instellingen waarop we toezicht houden;

•Effectiviteit en efficiëntie bij de uitvoering, zodat we met zo min mogelijk inspanning en kosten zoveel mogelijk kunnen bereiken.

Een voorwaarde hiervoor is dat regels eenduidig, correct, duidelijk en toepasbaar zijn op de (gelijke) situaties.

Onze toezichtstrategie beschrijft de werkwijze van het vaststellen van het toezichtprogramma tot en met het constateren van overtredingen. Bij overtredingen reageren we volgens onze sanctiestrategie.

2.4.3 Wanneer houden we toezicht?

Wij richten ons toezicht op de meest risicovolle situaties. Dit is waar de kans het grootst is dat het naleefgedrag onvoldoende is en dit kan leiden tot schade aan de leefomgeving, volksgezondheid, veiligheid en natuur. Het is namelijk onmogelijk om binnen de beschikbare capaciteit, middelen en tijd alle objecten, activiteiten en locaties op alle punten te controleren. Bovendien is dit niet noodzakelijk, omdat niet alle situaties even risicovol zijn.

Voor de evaluatie van ons toezicht registreren we de uitgevoerde activiteiten en het naleefgedrag, inclusief de soorten overtredingen die zijn geconstateerd.

Naast toezicht hebben we ook andere mogelijkheden om het naleefgedrag te verbeteren, zoals communicatie en subsidiëring. Meer informatie hierover vind je in de preventiestrategie.

Met behulp van een probleemanalyse stellen we gezamenlijke prioriteiten voor toezicht.

2.4.4 Wat is toezicht?

De term toezicht wordt vaak in zowel brede als enge zin gebruikt. In brede zin verwijst het naar de overkoepelende term voor al het inspectiewerk in combinatie met handhaving. In engere zin verwijst het specifiek naar het concrete werk dat een toezichthouder uitvoert.

Toezicht houdt in dat we informatie verzamelen over de vraag of een handeling of situatie voldoet aan de gestelde eisen. Vervolgens vormen we een oordeel hierover en grijpen we, indien nodig, in op basis van dat oordeel

Speciaal aangewezen toezichthouders zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van toezicht. Een toezichthouder vertegenwoordigt het bevoegd gezag en houdt toezicht op de naleving van wettelijk vastgestelde voorschriften. Toezicht heeft een belangrijk preventief effect.

Bij toezicht voeren we controles uit, ook zonder dat we een overtreding vermoeden of bewijs hebben. We kunnen een bezoek brengen aan een activiteit, bedrijf, locatie, bouwwerk of persoon.

Samengevat: onder toezicht verstaan we het controleren of en in hoeverre inwoners, bedrijven of instellingen zich aan de regels houden.

Integraal toezicht

Wij willen voorkomen dat inwoners en bedrijven onnodig vaak gecontroleerd worden. Daarom stemmen we onze toezichtacties zoveel mogelijk op elkaar af. Dit houdt in dat we als verschillende instanties of onderdelen van instanties, controles bij bedrijven of activiteiten zoveel mogelijk gelijktijdig uitvoeren. Dit betreft gezamenlijk toezicht, signaaltoezicht of integraal toezicht.

2.4.5 Toezichtmethode

Wij houden toezicht op de effectiefste en efficiëntste manier voor de doelgroep.

De keuze voor de methode hangt onder andere af van:

•Kennis van regelgeving: De mate waarin we op de hoogte zijn van de relevante wet- en regelgeving.

•Kosten en baten: De afweging tussen de kosten van toezicht en de verwachte voordelen.

•Mate van acceptatie: Hoe goed de doelgroep de regels accepteert.

•Gezagsgetrouwheid van de doelgroep: Dit verwijst naar het naleefgedrag van de doelgroep.

Onze toezichtstrategie houdt ook in:

•Inzicht krijgen in het naleefgedrag en de motieven achter naleving.

•Gegevens verzamelen om het effect van toezicht en handhaving te meten, evenals om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken. Met deze gegevens kunnen we onze strategie indien nodig aanpassen.

Voor de doelgroep betekent dit:

•Heldere communicatie over het naleefgedrag, waar dit onvoldoende is en welke consequenties dat heeft (voor de omgeving en de doelgroep zelf).

•Inzicht in de mogelijkheden om het gedrag te verbeteren.

•Kennis van de algemene preventieve werking en het besef dat we toezicht houden en overtredingen opmerken.

•Inzicht in de gevolgen van (voortdurend) niet naleven van de regels.

Voor de omgeving betekent dit:

•Vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid voldoende gewaarborgd zijn.

Preventief of repressief toezicht

Wij maken gebruik van twee hoofdvormen van toezicht:

•Preventief toezicht: Dit zijn controles die we opnemen in verschillende planningen op basis van onze risicomethodiek. De controlefrequentie wordt bepaald door deze methodiek. Preventieve controles zijn gepland en worden regelmatig uitgevoerd.

•Repressief toezicht: Dit zijn controles die plaatsvinden op specifieke aanleiding, zoals signalen, klachten, handhavingsverzoeken, meldingen en de bevindingen van eerdere controles, inclusief gegeven hersteltermijnen (hercontroles).

Vormen van toezicht

Bij zowel preventieve als repressieve controles passen we verschillende toezichtinstrumenten of combinaties van instrumenten toe. De gekozen methode is afhankelijk van de meest voor de meest geschikte toezichtvorm, de prioriteit of het thema.

De vormen van toezicht omvatten:

•Aangekondigd of onaangekondigd toezicht

•Steekproeven

•Fysiek toezicht, waaronder zichtbare aanwezigheid, vrije veldtoezicht of gebiedssurveillance

•Administratief toezicht

•Aspectcontrole

•Signaaltoezicht: Dit betreft bijvangst tijdens controles, overtredingen of aandachtspunten voor andere bevoegde gezagen, met een integrale blik op gezamenlijke prioriteiten.

•Integraal toezicht: Toezicht uitgevoerd door meerdere partijen gelijktijdig, met afstemming over de toezichtvorm.

•Ketentoezicht: Gericht op specifieke ketens, zoals afvalketens of gevaarlijke stoffen.

•Systeemtoezicht: Bijvoorbeeld het toezicht op veiligheidssystemen bij Seveso-inrichtingen.

•Concerntoezicht: Gericht op compliance-systemen bij concerns die verschillende soorten regelgeving hanteren en meerdere vestigingen hebben.

De geschiktste toezichtvorm leggen we vast in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma, in projectplannen, samenwerkingsprogramma's of in toezichtplannen per complex bedrijf.

Klachten en ongewone voorvallen

In ons uitvoeringsprogramma reserveren we ook uren voor niet-gepland toezicht, dat betrekking heeft op ongewone voorvallen, meldingen en klachten. We onderzoeken altijd ongewone voorvallen, meldingen of klachten.

Bij een klacht voeren we een administratieve beoordeling of een controle ter plaatse uit om te vast te stellen of de klacht terecht is. Indien nodig ondernemen we actie en informeren we de klager over de uitkomsten.

Toezicht bij gedogen

Wij houden actief toezicht op gedoogsituaties. Regelmatig controleren we of de overwegingen voor de beslissing om af te zien van handhaving nog steeds actueel zijn. We beoordelen of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft. Indien dit niet het geval is, treden we handhavend op volgens ons beleid.

2.5 Sanctiestrategie

2.5.1 Doel

In de sanctiestrategie zijn de kaders vastgelegd die we hanteren bij het handhavend optreden wanneer we een overtreding constateren.

2.5.2 Beginselplicht tot handhaven

Wanneer we een overtreding van een voorschrift constateren, treden we in beginsel handhavend op. Prioritering beïnvloedt niet de vraag óf we handhaven, maar alleen wanneer en hoe we handhaven. In de toezichtfase stellen we prioriteiten op basis van risico’s. Zodra we controleren en een overtreding vaststellen, is handhaving doorgaans de volgende stap. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waar de zogenoemde beginselplicht tot handhaven wordt omschreven

5Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.

.

Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, dient het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, in principe gebruik te maken van deze bevoegdheid bij overtredingen van wettelijke voorschriften. In situaties waarin het bestuursorgaan redelijk beleid voert, bijvoorbeeld door de overtreder eerst te waarschuwen en gelegenheid tot herstel te bieden voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat van het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden mag worden gevraagd van handhaving af te zien. Dit kan het geval zijn wanneer er concreet uitzicht op legalisatie is. Bovendien kan handhavend optreden in bepaalde situaties onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die ermee gediend zijn, wat kan leiden tot de conclusie dat in die specifieke situatie van optreden moet worden afgezien.

De beginselplicht tot handhaving is juridisch verankerd in artikel 18.1, onder c, van de Omgevingswet. Voor het Openbaar Ministerie is de basis van deze verantwoordelijkheid vastgelegd in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie, evenals in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu via het algemeen strafrecht en de wetten die zijn gekoppeld aan de Wet op de economische delicten. Zowel wij als het Openbaar Ministerie richten ons handelen, ieder vanuit onze eigen verantwoordelijkheid, afzonderlijk en in combinatie op het naleven van wet- en regelgeving

6Uit: Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO, versie 12 oktober 2022).

.

Professionele handhaving kenmerkt zich door een consequente uitvoering. Handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk zijn. Strafrechtelijk optreden vindt vaak plaats in samenwerking met externe partners, zoals de politie. Onder ‘handhaving’ ver-taan we het afdwingen van naleving van regels door middel van juridische, bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen.

Dit kan onder andere inhouden:

•Het opleggen van een last onder dwangsom.

•Het opleggen van een last onder bestuursdwang.

•Het intrekken van een vergunning.

•Het opleggen van een bestuurlijke boete.

•Het uitvaardigen van een bestuurlijke strafbeschikking.

•Het opmaken van een proces-verbaal.

Deze maatregelen noemen we interventies.

Afhankelijk van de ernst van de overtreding kunnen er voorafgaand aan handhaving andere interventies plaatsvinden, zoals een gesprek. Als daardoor de overtreding wordt beëindigd, zijn bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten niet nodig.

We bepalen de ernst van de overtreding door te kijken naar de gevolgen ervan. Naast de ernst van de overtreding speelt ook het gedrag van de overtreder een rol bij het vaststellen van de zwaarte van de sanctie.

2.5.3 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht

Verschillende (landelijke) partijen

7Deze strategie is opgesteld door IPO en het OM, in samenwerking met de VNG, de UvW, het ministerie van I&WM, de Inspectie Leefomgeving en Transport, NLA, politie en de vereniging van omgevingsdiensten.

stelden in 2022 de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) vast. De LHSO heeft betrekking op de Omgevingswet, de daarop gebaseerde regels, en de wetgeving voor het omgevingsrecht die deels nog van kracht blijft, zoals de Woningwet en de Wet milieubeheer. Deze strategie dient als instrument voor de organisaties die verantwoordelijk zijn voor handhaving. De toepassing van de LHSO leidt tot een afgestemd en effectief bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden. Hierdoor is de LHSO, met de daarin neergelegde visie, uitgangspunten en richtsnoeren, breed toepasbaar.

Alle handhavingspartners die bij de LHSO zijn betrokken, hebben de wens en de verplichting om te streven naar een integrale en effectieve handhaving van de gehele ordeningswetgeving, met bijzondere aandacht voor het omgevingsrecht. Deze noodzaak is geworteld in de manier waarop de Europese en Nederlandse wetgever toezicht, opsporing en handhaving heeft geregeld. Bovendien komt deze noodzaak naar voren in verschillende onderzoeksrapporten.

De LHSO fungeert als een gezamenlijke strategie van handhavingspartners om een afweging te maken tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Vijf jaar na de vaststelling zal de LHSO op initiatief van het Interprovinciaal Overleg worden geëvalueerd.

Met de LHSO streven wij ernaar de organisatie en uitvoering van, toezicht en handhaving te verbeteren, en te zorgen voor een gelijk speelveld voor inwoners, bedrijven en instellingen die onder de regels vallen. Een ander belangrijk doel van de LHSO is dat de omgeving erop kan vertrouwen dat wij optreden wanneer dat nodig is, zodat de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

De LHSO geeft richtlijnen voor hoe we per situatie reageren op verschillende soorten overtredingen. We passen de meest recente versie van de LHSO toe, met inachtneming van de onderstaande nuanceringen. De kern van de LHSO is opgenomen in de strategie. Provincie Zeeland volgt de Beleidsregel Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (vastgesteld december 2023), dan wel de meest recente versie en verder te noemen: LHSO en de Landelijke Handhavingsstrategie Seveso-inrichtingen – september 2023 (bij aangesloten juli 2013

8Destijds Landelijke Handhavingsstrategie BRZO.

), dan wel de meest recente versie en verder te noemen: LHS Seveso-inrichtingen.

2.5.4 Sanctiestrategie

Wanneer we handhavend optreden, doen we dat volgens de richtlijnen van de LHSO. Het stappenplan begint bij de constatering van een overtreding tijdens het toezicht. De sanctiestrategie bepaalt hoe en welke sanctie we inzetten. Deze strategie waarborgt ook de afstemming en een passende inzet van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke instrumenten door:

•Elke overtreding te beantwoorden met een passende reactie. De keuze van het instrument hangt af van het gedrag van de overtreder (waarom houdt de overtreder zich niet aan de regels?) en van de soort en ernst van de overtreding.

•Rekening te houden met verzachtende of verzwarende omstandigheden, zoals rechtvaardigingsgronden en de mate van schade die de overtreding (mogelijk) veroorzaakt.

•Onze reacties strenger te maken als overtredingen voortduren of zich herhalen.

•Een methodiek te bieden die een solide basis vormt voor het maken van (werk)afspraken over de afbakening en werkwijze tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de buitengewone opsporingsambtenaren.

•Bij veelvoorkomende overtredingen een richtlijn te hanteren voor hersteltermijnen en dwangsomhoogten, zoals vermeld in deel C: de Zeeuwse Leidraad “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025”.

Een bestuurlijk vastgestelde specifieke handhavingsaanpak voor een apart taakveld heeft voorrang boven deze strategie. Dit betreft specifieke handhavingsaanpak(ken) met betrekking tot bijvoorbeeld bepaalde wetgeving, lokaal beleid of verordeningen, of specifieke thema's (zoals de aanpak van illegale containers in het buitengebied), met bijbehorende sanctieaanpakken. Bestaande voorbeelden hiervan zijn overtredingen die vallen onder de Wet Damocles en de Alcoholwet. Voor overtredingen van regels met een specifieke handhavingsaanpak is deze sanctiestrategie dus niet van toepassing.

Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee leidende hoofdvragen van toepassing (bron: LHSO).

Inzake herstel:

1aIs herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aan gewezen en is de vervolgvraag:

1bWelke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het geschiktste?

Inzake bestraffing:

2aIs er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

2bWelke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het passendst?

Stappen interventie

Casemanagement handhaving

Bij overtredingen onderzoeken we of er raakvlakken zijn met ketenpartners of andere overheidspartijen. In dat geval informeren we deze partijen en bekijken we of we gecoördineerd kunnen en moeten optreden. We passen de LHSO gezamenlijk toe.

Wanneer meerdere partners betrokken zijn, blijft het casemanagement voor de aanpak van de overtreding in handen van de partij die de overtreding heeft geconstateerd, totdat we andere afspraken maken.

Bij overtredingen waarbij meerdere instanties of interne afdelingen willen handhaven, werken we samen bij de toepassing van de LHSO en vullen we gezamenlijk de matrix in bij meerdere overtredingen. We delen informatie over onze aanpak en de vervolg-stappen. Wanneer het efficiënt en/of effectief is, voeren we (her)controles samen uit. Indien er een legalisatietoets van toepassing is, betrekken we de uitvoering bij het casemanagement.

Voor meer informatie over casemanagement verwijzen wij naar het Protocol Casemanagement in deel C.

Relatie tot (partieel) gedogen

Wanneer een overtreder calculerend of crimineel gedrag vertoont, werken we niet mee aan het tot stand komen van een gedoogbeschikking. We verstrekken een gedoogbeschikking alleen aan iemand van wie we verwachten dat deze zich houdt aan de voorschriften die in de gedoogbeschikking zijn opgenomen.

We passen de LHSO toe in vijf stappen:

Stap 1 – Plaats de bevinding in de interventiematrix

Schaal de overtreding in op de interventiematrix (zie figuur 4) op basis van de rapportage van bevindingen.

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt voor overtredingen met vrijwel geen gevolgen (categorie 1), terwijl typering B geldt voor overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

Voortdurende overtredingen

Bij voortduren van een overtreding verschuift de score één stap naar rechts in de interventiematrix, bijvoorbeeld van B naar C. Bij voortduren van overtredingen waarvoor we een herstelmaatregel (zoals een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang) hebben opgelegd, schuift de score pas naar rechts nadat de herstelsanctie is uitgewerkt en de overtreding voortduurt of zich herhaalt.

Figuur 4: de interventiematrix uit de LHSO

Stap 2 – Bepaal of er sprake is van verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender of lichtere herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing

Indien er sprake is van verzwarende of verzachtende aspecten betrekken wij die bij de afweging voor een passende interventie. Verzwarende aspecten zijn opgenomen in de LHSO. In Zeeland hebben we hieraan toegevoegd dat het belemmeren van toezicht en handhaving, en/of bedreiging ook als verzwarend wordt beschouwd.

Voorbeelden van verzachtende omstandigheden zijn:

•Vormen van strafuitsluitingsgronden (zoals overmacht), waarbij bestuursrechtelijke herstelmaatregelen wel doorgezet moeten worden, maar straffen niet mogelijk of niet zinvol zijn.

•Maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het langer in de eigen omgeving blijven van oudere hulpbehoevende personen. Dit kan soms leiden tot overlast voor de omgeving of onveilige situaties voor deze personen. Vaak begrijpt de oudere hulpbehoevende persoon niet wat het probleem is.

Zonder verzwarende of verzachtende omstandigheden kiest de handhaver voor de minst zware (combinatie van) interventies binnen het relevante segment van de interventiematrix, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) geschikter is in de betreffende situatie.

Bij verzwarende omstandigheden wordt gekozen voor zwaardere (combinatie van) interventies. In beginsel liggen deze binnen het relevante segment, maar hiervan kan gemotiveerd worden afgeweken indien een andere interventie passender wordt geacht. In het geval van verzachtende omstandigheden worden bestuursrechtelijke herstelmaatregelen getroffen in combinatie met passende communicatie of informatie naar de overtreder (bijvoorbeeld via een maatschappelijk werker). Hierbij gaan we terughoudend om met bestraffende sancties.

Daarnaast is het bij het bepalen van de interventie van belang om te overwegen of een overtreding legaliseerbaar is.

Legaliseerbaar?

Als voor de activiteit alsnog een vergunning of toestemming kan worden verleend, is de overtreding legaliseerbaar. In dat geval stellen we de overtreder in de gelegenheid om de benodigde toestemming aan te vragen. Indien de overtreder een ontvankelijke aanvraag indient, die volgens het bevoegd gezag kan worden verleend, is er sprake van concreet zicht op legalisatie. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is dit een grond om het opleggen van een bestuursrechtelijke herstelsanctie achterwege te laten. Een legaliseerbare overtreding bevindt zich doorgaans linksonder in de sanctiematrix. Hierdoor volstaan we in beginsel met het aanspreken en informeren van de overtreder.

Toch kan er aanleiding zijn om een herstelsanctie of een bestraffende sanctie op te leggen. Vooral als een overtreder niet tijdig, dat wil zeggen binnen een termijn die wij redelijk vinden, de vereiste toestemming aanvraagt. Met een herstelsanctie voorkomen we dit gedrag. Een bestraffende sanctie komt in beeld als sprake is van calculerend gedrag of zelfs crimineel gedrag, zoals bedoeld in de LHS. We moeten voorkomen dat iemand van tevoren bewust geen vergunning voor bepaalde activiteiten aanvraagt, omdat de overtreder er van uit gaat dat op het moment dat we erachter komen de activiteit alsnog kan worden gelegaliseerd zonder verdere consequenties. Zulk calculerend gedrag sanctioneren we.

Stap 3: Optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventie-matrix

In deze stap besluiten we over de inzet van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke maatregelen, evenals of we herstellend en/of bestraffend optreden.

Wanneer treden we bestraffend op, naast een herstelsanctie?

•Wanneer de overtreding wordt ingeschaald in A4, B4, C4, D4, C3, D3 of D2, wordt er altijd naast een herstelsanctie ook een bestraffende sanctie opgelegd.

•Wanneer de overtreding wordt ingeschaald in A3, B3, C2, C1 of D1, overwegen we of er aanleiding is om naast een herstelsanctie ook een bestraffende sanctie op te leggen. Als we besluiten om geen bestraffende sanctie op te leggen, volgt er een waarschuwing aan de overtreder. We documenteren de uitkomst in het handhavingsdossier.

Bij een bestraffende sanctie: bestuursrecht of strafrecht?

Wanneer een bestraffende sanctie geïndiceerd is, beoordelen we wat de meest passende interventie is: ofwel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk. De uitkomst van stap 2 speelt hierbij een belangrijke rol.

In beginsel wordt bestraffing niet bestuursrechtelijk opgelegd voor overtredingen in de categorieën C3, C4, D3 en D4. Gezien de ernst van de overtreding en het gedrag van de overtreder, kunnen deze beter via het strafrechtelijke traject worden afgehandeld. Overtredingen in categorie D4 kunnen bovendien niet met een bestuurlijke boete worden bestraft.

Als het Openbaar Ministerie (OM) niet overgaat tot strafrechtelijke behandeling van overtredingen in de categorieën C3, C4 of D3, heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om alsnog een bestuurlijke boete op te leggen. Dit vereist tijdige afstemming tussen het OM en het betreffende bevoegd gezag, aangezien dit aan bepaalde tijdstermijnen gebonden is.

A.Beleidsregels bestuurlijke boete

In de beleidsregels voor bestuurlijke boetes (deel C) zijn de voorwaarden uitgewerkt voor het opleggen van een bestuurlijke boete bij overtredingen van artikel 18.12 (regels over bouwen, slopen, gebruik en instandhouding van bouwwerken) en artikel 18.13 (erfgoedregels) van de Omgevingswet. Hierin is ook vastgelegd onder welke omstandigheden we eerst een waarschuwing geven of direct overgaan tot het opleggen van een boete. Deze beleidsregels zijn uitsluitend van toepassing op gemeenten.

B.Sancties voor milieubelastende activiteiten

Voor milieubelastende activiteiten van inrichtingen die onder de Seveso-regels vallen, heeft de Provincie Zeeland een bestraffende sanctie vastgesteld met betrekking tot bestuurlijke boetes.

Figuur 5: Optreden met de (algemene) interventiematrix uit de LHSO

Stap 4 - Bepaal of afstemmingsoverleg nodig is?

Indien uit stap 1 en stap 2 blijkt dat er aanleiding is voor bestraffing, beoordeelt de handhaver in stap 3 of overleg met andere handhavende instanties nodig is. Als is afgesproken dat de bestraffende interventie strafrechtelijk van aard is, wordt deze route gevolgd. In gevallen waarin opzettelijk of zeer nalatig gevaar voor personen en/of het milieu wordt veroorzaakt, vindt altijd overleg met het Openbaar Ministerie (OM) plaats. Dit kan leiden tot een gezamenlijke interventie.

Deze stap is gericht op het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft een tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig overleg met de politie en het OM, en omgekeerd. Samen met tijdige informatie-uitwisseling vormt dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking

9Dit kan bijvoorbeeld in een LHO (Lokaal handhavingsoverleg per gemeente of in het casusoverleg RUD Zeeland of DCMR.

.

Stap 5 – Vastlegging

We registreren de stappen die we doorlopen en de beslissingen die we nemen op een eenduidige manier, zodat deze duidelijk en controleerbaar zijn. We rapporteren over iedere overtreding, inclusief de positie ervan in de interventiematrix en welke keuze we maken voor de interventie.

2.5.5 Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen, keuzes en aanpak

Er zijn drie vormen van bestuursrechtelijke herstelsancties: de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang en het schorsen of intrekken van de vergunning. Wij maken per geval een keuze tussen deze mogelijkheden. In deze paragraaf lichten we de verschillende bestuursrechtelijke herstelmaatregelen toe, evenals het afwegingskader om een onderbouwde keuze te maken.

Naast bestuursrechtelijke herstelsancties zijn er ook bestraffende sancties binnen het bestuursrecht, zoals de bestuurlijke boete.

De keuze tussen last onder bestuursdwang en last onder dwangsom

Wanneer we besluiten om een bestuursrechtelijke herstelsanctie op te leggen, kiezen we tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. Alleen in uitzonderlijke, zeer zwaarwegende omstandigheden, in wettelijk voorgeschreven situaties, of bij vastgestelde lokale regelgeving/beleid passen we het intrekken of schorsen van een vergunning als herstelsanctie toe.

Voor een goede afweging tussen last onder dwangsom en last onder bestuursdwang hanteren we de volgende uitgangspunten:

a.Last onder dwangsom

Door het inzetten van een last onder dwangsom stimuleren we de overtreder om zelf zijn overtreding of herhaling ervan ongedaan te maken. Daarom heeft de last onder dwangsom in beginsel de voorkeur boven de last onder bestuursdwang. We leggen de lasten en verantwoordelijkheden direct bij de overtreder. Dit sluit aan bij het principe ‘de overtreder betaalt’.

b.Last onder bestuursdwang

Wanneer er sprake is van (dreigende) onomkeerbare ernstige schade of aantasting van de openbare orde, volksgezondheid, (verkeer)veiligheid of leefomgeving willen we snel ingrijpen om de overtreding te beëindigen. De last onder bestuursdwang biedt doorgaans sneller resultaat dan de last onder dwangsom, waardoor we in dergelijke gevallen voor bestuursdwang kiezen. In spoedeisende situaties passen we vanzelfsprekend ook spoedeisende bestuursdwang toe.

Bij een last onder bestuursdwang maken we de overtreding ongedaan op kosten van de overtreder, tenzij deze dit zelf heeft gedaan voor het verstrijken van de termijn. In sommige gevallen kunnen praktische bezwaren of technische complexiteit dit bemoeilijken. Als het duidelijk is dat de overtreder, zelfs met een hogere dwangsom, de overtreding niet ongedaan gaat maken, kiezen we voor bestuursdwang. Er is geen spoedeisende situatie vereist om een last onder bestuursdwang op te leggen.

c.(Begunstigings)termijn

Bij handhaving geven we vaak een (begunstigings)termijn, tenzij er geen tijd nodig is om de overtreding te beëindigen of wanneer handhaving uitsluitend gericht is op het voorkomen van herhaling. In situaties die spoed vereisen, hoeven we geen (begunstigings)termijn te geven. De termijn moet voldoende lang zijn om de overtreding te verhelpen, en mag niet afhankelijk zijn van de lengte van een eventueel voortraject. We houden rekening met de tijd die nodig is voor bijvoorbeeld het bestellen van onderdelen of materialen. Een te lange (begunstigings)termijn kan worden opgevat als gedogen, wat niet is toegestaan. De Zeeuwse leidraad “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025” (hierna leidraad), opgenomen in deel C, dient als richtlijn voor begunstigingstermijnen en is niet uitputtend. Deze leidraad is afgeleid van de landelijke leidraad en is aangepast voor de Zeeuwse situatie. Wij motiveren de lengte van de begunstigingstermijn in ons besluit. Deze leidraad is niet van toepassing op Seveso-inrichtingen waarvoor de provincie het bevoegd gezag is.

d.Keuze bij dwangsomoplegging en hoogte van de dwangsom

Bij het opleggen van een last onder dwangsom gebruiken we de Zeeuwse leidraad als basis voor gemeentelijke en provinciale bedrijven, met uitzondering van Seveso-inrichtingen. In ons besluit motiveren we de variant en hoogte van de dwangsom aan de hand van deze leidraad. De hoogte van de dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de ernst van het geschonden belang en de beoogde werking van de last onder dwangsom. Het moet een voldoende prikkel zijn om de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen.

Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom houden we rekening met:

•De aard en ernst van de overtreding.

•De kosten van herstel van de overtreding.

•Het geschatte financiële voordeel dat de overtreding oplevert, waarbij de omvang van de onderneming een rol speelt. Bij financieel draagkrachtige bedrijven of bij vermoedens hiervan, passen we een aparte rekenmethodiek toe om de hoogte van de dwangsom vast te stellen.

•Het gedrag van de overtreder. Een calculerende overtreder heeft een sterkere prikkel nodig om zich aan de regels te houden dan een goedwillende.

Toelichting financieel draagkrachtige ondernemingen

De bedragen die in de tabel van de leidraad zijn opgenomen, zijn gebaseerd op een gemiddeld mkb-bedrijf of bouwproject. Voor kleinere bedrijven, natuurlijke personen of bouwprojecten kunnen deze bedragen worden verlaagd, terwijl ze voor grotere bedrijven kunnen worden verhoogd (ECLI:NL: RVS:2022:321). Daarnaast is het belangrijk dat een dwangsom niet zo laag wordt vastgesteld dat er geen prikkel tot naleving ontstaat. Dergelijke dwangsommen zijn niet effectief en worden niet deugdelijk gemotiveerd, zoals bedoeld in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (ECLI:NL: RVS:2006:AZ1263).

De jaaropbrengst kan ook worden gebruikt om de hoogte van de dwangsom te bepalen (ECLI:NL: RVS: 2022:334). Voor bouwprojecten kan de bouwsom als referentie dienen. In de bijlage van de leidraad is een rekenmethodiek opgenomen die kan worden toegepast voor onder toezicht staande bedrijven die financieel zeer draagkrachtig zijn of waarbij het vermoeden bestaat dat dit het geval is. De jaarrekening kan op basis van de algemene bevoegdheden uit hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden opgevraagd.

Effectueren handhavingsbesluit

Wanneer de overtreding na de (begunstigings)termijn niet is beëindigd, wordt er automatisch een dwangsom verbeurd door de overtreder. Het innen van de verbeurde dwangsom(men) of het uitvoeren van bestuursdwang, inclusief het verhalen van kosten, is een vast onderdeel van ons optreden en vormt geen onderwerp van een hernieuwde bestuurlijke afweging.

De standaardoverweging van de rechter met betrekking tot een last onder dwangsom is als volgt: "Bij een besluit omtrent de invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van invordering zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat aan een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom toekomt." Dit uitgangspunt vindt steun in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin staat dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd en dat slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. Dit principe staat bekend als de beginselplicht tot invordering.

Bestraffende sancties

Naast herstelsancties hanteren we ook bestraffende sancties. Wanneer we met een bestuurlijke sanctie leed toebrengen aan de overtreder, spreken we van een bestraffende sanctie. Deze sanctie heeft een specifiek preventief effect op de overtreder, omdat we hen ontmoedigen om de overtreding opnieuw te begaan. Daarnaast heeft een bestraffende sanctie ook een algemeen preventief effect op andere personen en/of bedrijven, waardoor zij worden ontmoedigd om überhaupt overtredingen te plegen.

Een bestraffende sanctie verschilt van een herstelsanctie. Waar een herstelsanctie gericht is op het beëindigen van concrete overtredingen, het beperken of wegnemen van de gevolgen daarvan en het voorkomen van herhaling, is het doel van een bestraffende sanctie om de overtreder te straffen voor het begaan van de overtreding.

Omdat beide soorten sancties verschillende doelen hebben, kunnen we herstelsancties en bestraffende sancties naast elkaar opleggen. Een bestraffende sanctie wordt sneller toegepast als de overtreding opzettelijk is gepleegd of als deze niet kan worden hersteld met een herstelsanctie (bijvoorbeeld bij onomkeerbare overtredingen). Bestraffende sancties kunnen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk van aard zijn. Een veelvoorkomende bestuursrechtelijke bestraffende sanctie is de bestuurlijke boete.

Bestuursrechtelijk; de bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete is een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, opgelegd door een bestuursorgaan bij besluit. Dit betekent dat de overheid de straf direct zelf oplegt, zonder tussenkomst van een strafrechter. Tegen de boetebeschikking is rechtsbescherming mogelijk bij de bestuursrechter, maar alleen nadat de bezwaarprocedure is doorlopen.

De toepassing van de bestuurlijke boete valt onder de artikelen 18.12 en 18.13 van de Omgevingswet. Artikel 18.12 geeft het college de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtredingen van de regels met betrekking tot bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en de instandhouding van bouwwerken. Deze regels waren voorheen opgenomen in het Bouwbesluit, maar zijn nu te vinden in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), dat is gebaseerd op de Omgevingswet en in werking trad met deze wet.

Artikel 18.13 verleent het college de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtredingen van regels die zijn opgesteld ter bescherming van cultureel erfgoed of de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. Voor inrichtingen waarvoor de provincie bevoegd gezag is, geldt de beleidsregel bestuurlijke boete niet. Voor Seveso-inrichtingen maken we gebruik van het provinciaal boetebeleid.

Afstemming met het Openbaar Ministerie (OM)

Bij elke overtreding van enige significantie is het de vraag of het Openbaar Ministerie (OM) strafrechtelijk wil optreden. Als het OM eenmaal strafvervolging heeft ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, is het niet meer mogelijk om een bestuurlijke boete op te leggen. Het opleggen van een bestuurlijke boete vereist dus afstemming met het OM. Uit de praktijk blijkt dat het OM terughoudend is met strafrechtelijk optreden, tenzij het gaat om overtredingen in de categorieën C3, C4, D3 of D4.

De Zeeuwse bevoegde gezagen hebben de volgende afspraken gemaakt met het Openbaar Ministerie:

•Overtredingen die worden ingeschaald in de categorieën C1, D1, C2, D2, A3, B3, A4 en B4 worden, indien de bevoegdheid daartoe bestaat, direct en zonder terugkoppeling aan het OM bestraft met een bestuurlijke boete.

•Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die om afstemming met het OM vragen, ligt het initiatief hiervoor bij de bevoegde gezagen.

•Bij overtredingen binnen de categorieën C3, C4, D3 en D4 vindt altijd afstemming met het OM plaats.

•Als het OM niet overgaat tot vervolging, heeft het bevoegd gezag alsnog de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Dit vereist tijdige afstemming tussen het OM en het betreffende bevoegd gezag, aangezien dit aan bepaalde tijdstermijnen gebonden is.

Strafrechtelijk optreden; welke strafrechtelijke weg bewandelen wij?

Wanneer strafrechtelijke sancties geïndiceerd zijn, maken we gebruik van de Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (BSBm), de SAM-procedure (Snelle Afdoening Milieuzaken) of een regulier proces-verbaal.

a.Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu (BSBm)

In eerste instantie beoordelen we of het instrument BSBm kan worden ingezet. De directeuren van de DCMR (voor de inrichtingen die onder haar bevoegdheid vallen) en de RUD Zeeland zijn exclusief bevoegd om een BSBm op te leggen. Zeeuwse gemeenten kunnen in bepaalde gevallen via een convenant gebruikmaken van de bevoegdheid van de RUD Zeeland. Wanneer een BSBm wordt opgelegd, is overleg met het OM niet nodig en komt strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde. De procedure loopt rechtstreeks naar het CJIB.

b.SAM-procedure (Snelle Afdoening Milieuzaken)

Als de BSBm niet kan worden toegepast, maken we gebruik van de SAM-procedure. Deze methode kan worden ingezet voor alle feiten die eenvoudig van aard zijn en vallen onder artikel 1a van de Wet op de Economische Delicten, evenals voor bijvoorbeeld asbestzaken. Er zijn uitzonderingen, zoals leefbaarheidszaken, maar de meeste feiten uit het omgevingsrecht kunnen hier wel onder vallen. Daarnaast gelden er bepaalde strikte voorwaarden voor het toepassen van de SAM-procedure, zoals een bekennende verdachte, een afstandsverklaring van verdachte bij in beslag genomen voorwerpen en tevens dient sprake te zijn van een recente zaak (max. 60 dagen na vaststellen overtreding, uitzonderingen daargelaten). Door deze procedure toe te passen, verkrijgen we snel duidelijkheid over de mogelijkheid voor het Functioneel Parket om de casus in behandeling te nemen en welke informatie nodig is voor de strafzaak. Bij vaak voorkomende overtredingen is het duidelijk welke informatie het Functioneel Parket nodig heeft, waardoor een verkort proces-verbaal kan worden opgemaakt aan de hand van een SAM-verbaal.

c.Regulier proces-verbaal

Als zowel de BSBm als de SAM-procedure niet kunnen worden toegepast, dient er een regulier (tik)proces-verbaal te worden opgemaakt.

Periodiek overleg tussen boa’s (domein 2) en OM

Er is behoefte aan meer afstemming tussen de Buitengewoon Opsporingsambtenaren (boa’s) en het Openbaar Ministerie (OM). Deze afstemming en informatie-uitwisseling vergroten het wederzijds begrip, bevorderen de uniformiteit en verhogen de kans op een succesvolle aanpak.

We richten ons op het organiseren van periodiek overleg, inclusief evaluatiemomenten. Over deze afspraken maken we duidelijke afspraken met het OM.

NB. In Zeeland kan voor alle milieuovertredingen gebruik worden gemaakt van de boa’s van de RUD Zeeland. RUD Zeeland zal vaak al als eerste de milieuovertreding geconstateerd hebben. Voor niet-milieuovertredingen is er een samenwerkingsovereenkomst tussen de Zeeuwse gemeenten gesloten waarmee er een basis is gecreëerd om boa’s van een andere Zeeuwse gemeente in te zetten bij overtredingen binnen het eigen grondgebied.

Overtredingen van de overheid

Het is van groot belang dat een overheidsinstelling, in de rol van bouwer, exploitant, enzovoort, zich houdt aan de wet- en regelgeving en daarmee een voorbeeldfunctie vervult. Hierdoor is handhaving binnen de eigen organisatie doorgaans niet nodig. Echter, in de praktijk kunnen er situaties ontstaan waarin een onderdeel van de eigen overheidsorganisatie de regels niet naleeft. Bestuursorganen aarzelen vaak om bestuurlijke maatregelen tegen zichzelf te nemen, en handhavers bevinden zich intern in een hiërarchisch ondergeschikte positie.

Daarom is het cruciaal om vast te leggen hoe we handelen wanneer een handhaver een overtreding van een voorschrift constateert binnen (dienstonderdelen van) onze eigen organisatie. Wij hanteren voor onze eigen dienst dezelfde strategie als voor inwoners en bedrijven, waarbij we een belangrijke rol toekennen aan ons managementteam om de overtreding te beëindigen.

Daarnaast is het belangrijk om te documenteren welke procedure we volgen wanneer een toezichthouder bij een andere overheidsinstantie een overtreding constateert. We benaderen andere overheidsinstanties op dezelfde manier als bedrijven en inwoners. Het is vanzelfsprekend dat we, voordat we formele acties ondernemen, de overtredende andere overheidsinstantie (onze collega's/partners) op de hoogte brengen van de overtreding. Dit alles is gericht op een snelle beëindiging van de overtreding.

Handhaven bij gedoogsituaties

Het niet naleven van gedoogvoorwaarden kunnen we niet beschouwen als een overtreding van een wettelijk voorschrift. Hierdoor zijn we niet bevoegd om op de niet-naleving van de gedoogvoorwaarden op te treden met een herstelsanctie. We kunnen alleen bestuurlijke sancties opleggen als reactie op overtredingen van wettelijke voorschriften. In dergelijke gevallen trekken we het gedoogbesluit in en handhaven we op de onderliggende overtreding.

2.6 Gedoogstrategie

2.6.1 Inleiding

Wij hanteren een beginselplicht tot handhaven. Dit betekent dat we op elke geconstateerde overtreding moeten reageren met een passende interventie volgens onze sanctiestrategie. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden zien we af van handhaving, wat losstaat van eventueel strafrechtelijk optreden.

In onze gedoogstrategie worden de situaties en condities beschreven waaronder we tijdelijk niet handhaven.

Definitie van gedogen:

“Het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet bewust (tijdelijk) af van optreden tegen een overtreding.”

2.6.2 Integrale beoordeling om te gedogen

Bij de toepassing van de gedoogstrategie onderzoeken we altijd als eerste stap of er samenloop is met andere regelgeving en of het gedogen niet in strijd is met bestaande wet- en regelgeving. We letten hierbij op onze eigen regels, maar ook op die van andere overheden. Dit sluit aan bij onze integrale aanpak, zoals beschreven in deel A en de uitvoeringsstrategie.

We volgen de vaste jurisprudentie over gedogen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

“Gezien het algemeen belang dat gediend is met handhaving, dient het bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik te maken bij overtreding van een wettelijk voorschrift. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd om hiervan af te zien. Dit kan zich voordoen wanneer er concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden in bepaalde situaties onevenredig zijn in verhouding tot de belangen die ermee gediend zijn, waardoor van optreden in die specifieke situatie moet worden afgezien.”

Daarnaast gebruiken we de regeringsnota’s ‘Grenzen aan gedogen’ als kader voor onze beslissingen

10Bestaande uit de 'eerste gedoogbrief' van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei 1990, TK 1989-1990, 21 137, nr. 269, de 'tweede gedoogbrief' van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel 'Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen', TK 1991-1992, 22 343, nr. 2 en de kabinetsnota 'Grenzen aan gedogen', TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2.

.

Gedogen passen we alleen in uitzonderlijke en/of spoedeisende situaties toe. We gedogen alleen ‘actief’ dit betekent dat we er een besluit over nemen. Onze uitgangspunten voor gedogen zijn:

•We handhaven bij overtredingen, tenzij er uitzonderlijke omstandigheden en/of overgangssituaties zijn.

•Gedogen blijft zoveel mogelijk beperkt in omvang en tijd.

•We gedogen expliciet, op schriftelijk verzoek van de overtreder en na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging.

•Het gedogen tast belangen van derden niet in onredelijke mate aan.

•De activiteit is na de periode van gedogen vergund of gestopt.

Een gedoogbesluit is geen besluit in het kader van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en dit geldt ook voor de weigering of intrekking van een gedoogbesluit. Daarom kan een gedoogbesluit niet worden aangevochten bij de bestuursrechter. Dit neemt echter niet weg dat belanghebbenden in dergelijke gevallen wel om handhaving kunnen verzoeken. Wij zijn verplicht om op dergelijke verzoeken te reageren.

We kunnen gedogen bij overgangs- en overmacht situaties.

Overgangssituaties zijn situaties waarin we onder bepaalde voorwaarden gedogen kunnen toepassen. Deze omvatten:

•Overtredingen met concreet zicht op legalisatie.

•Bedrijfsverplaatsingen.

•Experimenten en andere tijdelijke overtredingen.

•Situaties waarin overtredingen voortkomen uit omstandigheden die buiten de macht van de overtreder liggen, of waarbij een nieuwe vergunning niet aansluitend op de oude vergunning kan worden verleend.

•Gevallen waarin de rechter de vergunning vernietigt, terwijl vergunnen wel mogelijk lijkt.

•Situaties waarin de overtreder om technische redenen niet kan voldoen aan voorschriften die binnenkort worden aangepast.

•Situaties waarbij de overtreding ophoudt te bestaan door versoepeling van regels.

Overmacht situaties zijn situaties waarin we gedogen kunnen toepassen. Deze omvatten:

•Situaties waarin de overtreding eerder was toegestaan. Volgens artikel 5:5 van de Awb is handhaving in dit geval niet toegestaan, en moeten we gedogen.

•Situaties waarin het belang waarvoor de regel is ingesteld beter gediend is met gedogen.

•Gevallen waarin handhaving onevenredig zwaar weegt in verhouding tot het belang dat we met handhaving willen beschermen.

Wij gedogen niet in de volgende gevallen:

•Als het gedrag van de overtreder recidiverend of calculerend is.

•Bij activiteiten die ondermijning met zich meebrengen of kunnen meebrengen.

Wij gedogen niet wanneer de te gedogen activiteit in strijd is met een andere regel, en het bevoegde gezag heeft aangegeven dat het bestuursrechtelijk handhaaft of van plan is dit te doen.

Een afschrift van de gedoogbeschikking sturen we naar:

•Het Openbaar Ministerie.

•De politie.

•Eventuele andere betrokken instanties.

We houden actief toezicht op gedoogsituaties. We evalueren of het gedogen nog actueel is en of de vergunninghouder de opgelegde beperkingen en voorwaarden naleeft.

2.7 Beleidsregels/Richtlijnen convenanten

2.7.1 Toelichting

In deel C van het U&H-beleid, onderdeel strategie, worden de onderstaande gezamenlijke beleidsregels, richtlijnen en convenanten opgenomen, die van toepassing zijn voor Provincie Zeeland.

•Zeeuwse leidraad: “richtlijn begunstigingstermijnen en dwangsombedragen 2025” als eerste gezamenlijk richtlijn.

•Probleem- en risicoanalyse Zeeland 2025.

•Protocol casemanagement.

Deel C is opgenomen in bijlage 5.

3.1 Uitvoering

3.1.1 Aanvullende algemene uitgangspunten

Bij vergunningprocedures worden de volgende algemene uitgangspunten gehanteerd:

•Bedrijven waar Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn, hebben vaak een vergunning nodig wanneer zij zich vestigen in de provincie, veranderen van activiteit of uitbreiden. Om deze bedrijven optimaal te faciliteren en zo de economie te stimuleren, streven Gedeputeerde Staten naar het zo snel mogelijk en correct verlenen van deze vergunningen, in ieder geval binnen de geldende wettelijke termijnen.

•De taken ten aanzien van bouwen, reclame, inritten, kappen en slopen (BRIKS) zijn ondergebracht bij de omgevingsdiensten. Gemeenten voeren in opdracht van de omgevingsdiensten de advisering uit op het BRIKS onderdeel van de Omgevingswet vergunningverlening voor bedrijven waarvoor de Provincie het bevoegd gezag is. Daarbij wordt voldaan aan de vigerende kwaliteitseisen en aan het ‘Uitvoeringskader BRIKS 2025’ (vastgesteld december 2024), dan wel de meest recente versie daarvan, verder te noemen: Uitvoeringskader BRIKS.

•De Provincie heeft in de ‘Beleidsregel Bibob Provincie Zeeland 2024 inzake omgevingsvergunningen, subsidies, vastgoedtransacties en overheidsopdrachten’ (vastgesteld oktober 2023), verder te noemen: Beleidsregel Bibob Provincie Zeeland, beleidsregels vastgesteld ten aanzien van de Wet Bibob in relatie tot de Omgevingswet vergunningverlening. Omgevingsdiensten houden bij de vergunningverlening rekening met de Beleidsregel Bibob Provincie Zeeland, dan wel de meest recente versie daarvan, en leggen aanvragen waarvoor dit van toepassing is voor aan het team Bibob van de Provincie. Het besluit om een vergunning te weigeren of in te trekken op basis van de Wet Bibob is niet gemandateerd aan de Omgevingsdiensten.

3.1.2 Actualiseringsbeleid

In hoofdstuk 2 staat de algemene strategie voor actualisering van vergunningen. aanvullend gelden de volgende aspecten voor de vergunningen waarvoor GS bevoegd gezag is om te bepalen of actualisering noodzakelijk of gewenst is:

•handhavings- of incidentenbevindingen;

•regionale aspecten;

•jurisprudentie.

De Omgevingsdiensten inventariseren jaarlijks welke bedrijven in aanmerking komen voor een actualisatietoets aan de hand van een prioriteitenladder. De omgevingsdiensten nemen in het werkplan het volgende op:

•De resultaten van de actualisatietoetsen uit het voorgaande jaar.

•De uit te voeren actualiseringen en actualiseringstoetsen voor het komende jaar.

•De volgorde en prioritering van de actualisaties. Deze zijn afhankelijk van de risico’s voor veiligheid en de leefomgeving en de wettelijke termijnen voor implementatie van nieuwe wet- en regelgeving.

•Inzet van menskracht.

Vergunningen met een eenmalig karakter en een beperkte tijdsduur (< 5 jaar) behoeven geen actualisatie.

3.1.3 Proefnemingen binnen bedrijven

GS vinden het belangrijk dat bedrijven mogelijkheden hebben om proefnemingen te doen om zo te komen proces- en productinnovatie en te stimuleren (bijvoorbeeld bij circulaire economie). Een proefneming is een tijdelijke activiteit die betrekking heeft op óf voortvloeit uit de uitgevoerde hoofdactiviteiten binnen de inrichting. Het doel hiervan is (nieuwe) methoden, processen, stoffen of technieken te ontwikkelen, verbeteren, beproeven en/of mogelijk te maken.

Proefactiviteiten moeten uit de hoofdactiviteit voortvloeien, omdat een bedrijf anders de grondslag van de aanvraag en vergunning verlaat. De proefnemingen moeten voldoen aan de relevante milieu-hygiënische eisen. Aanleiding voor een proefneming kunnen veranderingen in de markt zijn, maar ook innovatie, nieuwe beschikbare technologie en/of wensen om efficiënter of duurzamer te werken. Doorgaans experimenteert een bedrijf eerst met deze wijzigingen, alvorens ze structureel deel gaan uitmaken van de bedrijfsvoering.

De proefnemingen waar het hier om gaat, hebben de volgende kenmerken:

•Tijdelijk van karakter: de proefneming heeft een start- en eindpunt en een beperkte duur, doorgaans variërend van enkele maanden tot een jaar.

•De milieugevolgen zijn vooraf nog niet volledig bekend: soms wordt met een proef pas duidelijk wat de milieugevolgen zijn, of aan de normen kan worden voldaan en welke (nageschakelde) technieken er nodig zijn.

De geldende vergunning kan een drempel zijn voor ontwikkelingen die bijdragen aan innovatie. Voor een proefneming is het aanvragen van en besluiten op een veranderingsvergunning een veelal buitenproportioneel zware en tijdrovende procedure. Een gevolg is belemmering van innovatie. Aan vergunningen verbinden de omgevingsdiensten daarom voorschriften die het uitvoeren van proefnemingen mogelijk maken met voorafgaande goedkeuring door het bevoegd gezag.

Proefnemingen kunnen als volgt worden toegestaan:

1Binnen de geldende omgevingsvergunning zonder expliciete ruimte voor de beoogde proefneming. Uitsluitend indien de proefneming past binnen de reikwijdte en voorschriften van de geldende omgevingsvergunning (afdeling 3.3. Bal);

2Binnen de geldende omgevingsvergunning, met een meldingsplicht en voorschriften die het uitvoeren van proefnemingen mogelijk maken;

3Via een reguliere procedure wordt een omgevingsvergunning aangevraagd, mits de proefnemingen niet leiden tot extra nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende vergunning is toegestaan;

4Met het opstellen van een tijdelijke omgevingsvergunning (artikel 5.36 Omgevingswet), wanneer mogelijkheden 1 t/m 3 niet van toepassing zijn;

5Met het opstellen van een gedoogbeschikking, wanneer mogelijkheden 1 t/m 5 niet van toepassing zijn. Sommige proefnemingen hebben tot doel de milieubelasting terug te dringen en hebben een achterliggend belang dat beter is gediend met gedogen. Voor die gevallen biedt de gedoogstrategie ruimte tot het tijdelijk gedogen van een proefneming.

Per geval zal steeds gezocht worden naar het efficiëntste instrument dat past binnen de wettelijke mogelijkheden.

3.1.4 Geluidsaspecten bij Omgevingsvergunningen

De geluidsbelasting van bedrijven wordt getoetst aan de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.

3.1.5 Lucht

Gedeputeerde Staten hebben het Schone Lucht Akkoord (SLA) ondertekend.

Binnen het thema industrie onder het Schone Lucht Akkoord (SLA) werken de landelijke deelnemers van dit akkoord aan gezamenlijk beleid en uitvoering om in nieuwe en geactualiseerde vergunningen emissie-grenswaarden op te nemen die zo dicht mogelijk aan de onderkant van de BBT-range liggen. Het gaat daarbij om de laagste emissie-eisen op basis van de best beschikbare techniek.

Het Europese en het landelijke beleid met betrekking tot vergunningplichtige inrichtingen laat niet veel ruimte voor lokaal beleid, tenzij er sprake is van specifieke, lokale problemen, zoals overschrijding van de normen voor de kwaliteit van de buitenlucht. Dit soort problemen doen zich in Zeeland niet voor.

De Zeeuwse Omgevingsvisie zegt met betrekking tot luchtkwaliteit dat Gedeputeerde Staten de uitstoot van bedrijven met (zware) milieubelastende activiteiten terugdringen met de inzet van VTH. Middels het bovenbeschreven beleid wordt hier op het gebied van vergunningen invulling aan gegeven.

3.1.6 Grond- en hulpstoffen/Circulaire Economie

Nationale wetgeving verstaat onder bescherming van het milieu ook de zorg voor een zuinig gebruik van grond- en hulpstoffen. Nederland wil in 2030 50 % en in 2050 100 % circulair zijn. Dit betekent dat het gebruik van primaire en niet hernieuwbare grondstoffen zo veel mogelijk teruggedrongen moet worden. Het is namelijk niet realistisch dat er helemaal geen afval meer gestort wordt in een circulaire economie (CE) als er wordt gekeken naar de huidige stand van de techniek. Storten vormt het laatste vangnet voor een functionele circulaire economie.

Provincie Zeeland vindt de ontwikkeling naar een circulaire economie belangrijk. De transitie naar een Circulaire en Biobased economie is om die reden één van de speerpunten van de nieuwe Economische Agenda van de Provincie Zeeland. Groene economische groei en verduurzaming in de industrie en andere sectoren is een belangrijke maatschappelijke opgave. Dit betekent dat ook het stimuleren van Circulaire Economie en het toepassen van het VTH-instrumentarium om CE in goede banen te leiden bij bedrijven gewenst is.

De Provincies hebben gezamenlijk een Bouwstenenvisie CE en VTH opgesteld. Deze bouwstenenvisie is belangrijk om een gelijk speelveld te garanderen voor de bedrijven waarvoor de Provincie bevoegd gezag is en maakt onderdeel uit van de Bestuurlijke opdracht CEA van het IPO voor de periode 2024-2028. Het streven is om Circulaire Economie een volwaardige plek te geven in het provinciaal milieu- en uitvoeringsbeleid. De IPO-bouwstenenvisie CE-VTH dient daarbij als basis. Dit betekent dat de intentie is uitgesproken dat in 2026 alle provincies ten minste het basisniveau uit de Bouwstenen-visie hebben geïmplementeerd in het eigen beleid en de uitvoering hebben vastgelegd in de opdrachtverlening aan omgevingsdiensten.

3.1.7 Aspect natuur

Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning, vragen de Omgevingsdiensten advies bij de Provincie voor het aspect natuur. Dit advies wordt één op één in de omgevings-vergunning overgenomen.

3.1.8 Gebruik luchtvaart (TUG)

Gedeputeerde Staten streven naar een veilige luchtvaart in Zeeland waarbij geluidshinder zoveel mogelijk wordt voorkomen. Op het gebied van vergunningverlening heeft de Provincie een tweetal taken. Ten eerste het vaststellen van luchthavenbesluiten en – regelingen en ten tweede het verlenen van TUG-ontheffingen.

Luchthavenbesluiten en -regelingen

Provinciale Staten zijn op grond van de Wet Luchtvaart bevoegd gezag voor het vaststellen van luchthavenbesluiten en Gedeputeerde Staten zijn bevoegd gezag voor het vaststellen van luchthavenregelingen (Wet luchtvaart artikelen 8.43 en 8.63). Het gaat hierbij om terreinen bedoeld voor de kleine en recreatieve luchtvaart.

Bij uitvoering van VTH-taken rondom luchtvaart, wordt gebruik gemaakt van de Lucht-vaartverordening Zeeland (vastgesteld december 2011).

Deze verordening regelt de procedurele aspecten voor het aanvragen van luchthaven-besluiten en –regelingen.

TUG-ontheffingen

Gedeputeerde Staten zijn bevoegd gezag voor het verlenen van ontheffingen voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen voor de luchtvaart (TUG-ontheffingen). Hierbij wordt het beleid met betrekking tot luchtvaart uit de Zeeuwse Omgevingsvisie in acht genomen. RUD Zeeland verleent namens de Provincie de TUG-ontheffingen. Voor welke situaties en onder welke voorschriften een TUG-ontheffing kan worden verleend, is beschreven in de Beleidsregels ‘Ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart Provincie Zeeland’ (vastgesteld januari 2012), dan wel de geldende versie daarvan, verder te noemen: Beleidsregel TUG.

3.1.9 Bouw, Reclame, Inritten, Kap en Sloopvergunningen

In het Uitvoeringskader BRIKS zijn de kaders voor vergunningverlening beschreven. Deze taken zijn sinds 1 januari 2021 ondergebracht bij de omgevingsdiensten, waarbij de gemeenten adviestaken uitvoeren.

3.2 Toezicht

3.2.1 Toezichtsplannen, werkprocessen en procedures

De omgevingsdiensten werken voor bedrijven, vallend onder bevoegd gezag van Provincie Zeeland met brancheplannen waarin per branche relevante inhoudelijke onderwerpen worden benoemd die vervolgens worden uitgewerkt in toezichtsplannen per bedrijf. Een toezichtplan beschrijft concreet hoe de inspecteur het toezichtbezoek uitvoert. Daarnaast legt het plan een relatie met de handhavingsstrategie.

Per branche is op basis van een zogeheten speerpuntenanalyse bepaald hoeveel impact/relevantie de activiteiten in die branche hebben. Milieuthema's die in de analyse onder meer worden betrokken, zijn: lucht, stank, veiligheid, geluid, bodem, energie, afval en afvalwater. Voor de bij RUD Zeeland ondergebrachte bedrijven is aan elk milieu-thema door deskundigen een score gegeven (1, 2, 3 of 4). Voor het bepalen van de risicocategorie telt het ene thema zwaarder mee dan het andere. Aan de thema's lucht, veiligheid en bodem wordt meer prioriteit gegeven. Dit zijn prioritaire thema’s, zie bijlage 3.

Elke bedrijf in Zeeland dat onder de bevoegdheid van Provincie Zeeland valt, wordt tenminste eens per jaar aan een inspectie onderworpen en per jaar worden minimaal 5 onaangekondigde inspecties uitgevoerd bij de Seveso-inrichtingen.

Voor een aantal milieuthema’s zijn er minimale toezicht frequenties in tabel 2 Minimale toezicht frequentie zijn deze opgesomd.

Tabel 2: minimaal toezicht met bijbehorende frequentie.

Onderwerp

Frequentie

Toelichting

Meetprogramma’s lucht, water en geluid

Jaarlijks uitvoeren van metingen bij bedrijven

Op basis van risico-afweging worden meetplannen opgesteld en metingen uitgevoerd

Grondwateronttrekking

Elke nieuwe grondwateronttrekking wordt gecontroleerd en getoetst aan de gestelde eisen

Ontgrondingen

Eenmaal per ontgronding

Elke nieuwe ontgronding wordt minimaal één keer bezocht

Bodemsanering

Per sanering een inspectie

Zwembaden

Jaarlijks

Waterkwaliteit zwembaden

Maandelijks bemonstering water

Controle door onafhankelijke gecertifieerd laboratoria

Zwemlocaties in oppervlaktewater

Jaarlijks visuele inspectie, 2 of 4-wekelijks bemonstering en analyse water.

Tijdens het zwemseizoen van 1 mei tot 1 oktober

Toezicht Vuurwerkbesluit

75% van vuurwerkevenementen

Op basis van een risicoanalyse wordt bepaald welke evenementen worden gecontroleerd.

3.2.2 Toezicht natuur

De omgevingsdiensten voeren deze taken namens de Provincie uit. Gedeputeerde Staten concentreren zich voor het toezicht op de volgende drie terreinen:

•vergunning- of meldingsplichtige activiteiten;

•gebiedsgericht, in het bijzonder Natura 2000-gebieden;

•specifieke nalevingsproblemen in het vrije veld, buiten de bebouwde kom.

Het toezicht en de handhaving op de Natura 2000-gebieden voert de Provincie risicogericht uit. Voor het toezicht groene wetten wordt jaarlijks een zelfstandig uitvoeringsprogramma opgesteld op basis van een risicoanalyse. Dit plan gaat specifiek in op de activiteiten die moeten worden uitgevoerd en vormgegeven en geven een raming van de ureninzet.

3.2.3 Toezicht op zwemwater

Provincie Zeeland informeert het publiek over de hygiëne en veiligheid van zwemwater via de zwemwaterwebsite https://www.zwemwater.nl en de Zwemwater App. Via de Zwemwater App kunnen ook klachten, meldingen of vragen doorgegeven worden over bijvoorbeeld gevaarlijke of onhygiënische situaties bij zwemwatergelegenheden.

De zwembaden worden elk jaar gecontroleerd door RUD Zeeland. Aandachtspunten hierbij zijn waterkwaliteit, hygiëne en veiligheid. Wettelijk is bepaald dat het zwembad moet zorgen voor ‘voldoende toezicht’. Om dit na te gaan, is er ‘Toezicht op toezicht’. Hierbij wordt specifiek gelet op hoe het zwembad zelf toezicht uitoefent op de bezoekers.

In het zwemseizoen (van 1 mei tot 1 oktober) worden alle zwemlocaties in oppervlaktewater elke twee of vier weken door de waterkwaliteitsbeheerder bemonsterd en geanalyseerd en indien nodig ter handhaving aan de Provincie Zeeland gestuurd. De zwem-waterinspecteurs van RUD Zeeland bezoeken de locatie daarnaast jaarlijks voor een visuele inspectie, waarbij zij onder meer controleren of de fysieke veiligheid in orde is. Verder wordt er geïnspecteerd bij bijzonderheden, klachten of meldingen.

Bij onvoldoende zwemwaterkwaliteit of een onveilige situatie zijn er drie mogelijke maatregelen:

•Een waarschuwing bij een geringe afwijking (niet genoemd in de Wet).

•Een negatief zwemadvies bij een slechte kwaliteit.

•Een zwemverbod indien er sprake is van een gezondheidsrisico of veiligheidsrisico.

3.2.4 Toezicht bouw en brandveilig gebruik van gebouwen

In het Uitvoeringskader BRIKS zijn de kaders voor toezicht op bouw en brandveilig gebruik van gebouwen beschreven.

3.2.5 Toezicht bodemsaneringen, inclusief nazorg

Bij het toezicht wordt aangesloten bij de Handhavings Uitvoerings Methode Bodembe-eer (HUM Bodembeer) van de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB) en het normblad 8001/8002.

Per ingediende melding of beschikkingsaanvraag wordt een risicoanalyse uitgevoerd. Aan de hand hiervan en/of constateringen vanuit een eerste inspectie, wordt besloten hoe vaak de sanering bezocht wordt. Per sanering wordt tenminste één inspectie uitgevoerd.

Belangrijkste aandachtspunten bij de risicoanalyse zijn:

•De duur van de sanering.

•De ligging van de saneringslocatie (buiten- of binnenstedelijk gebied).

•De aard van de verontreiniging (mobiel of niet mobiel).

•Eerder vertoond naleefgedrag van de saneerder, milieukundig begeleider (Mkb’er), directievoerder, aannemer en eigenaar/gebruiker.

•Risico’s van de activiteiten voor de uitvoerders van de sanering en voor de omgeving.

•Het gedrag van de (rest) verontreiniging (verontreinigende stoffen) in de grond en het grondwater.

3.3 Afwijkende sanctiestrategie luchtvaart

In paragraaf 2.5 is de sanctiestrategie beschreven, waarbij de landelijke handhavings-strategie het uitgangspunt is. Voor luchtvaart is deze strategie niet altijd één op één toepasbaar. Dit heeft meerdere redenen:

•Een aantal van de instrumenten die de LHSO noemt, zijn niet van toepassing voor luchtvaart.

•De LHSO gaat ervan uit dat de overtreder wordt beoordeeld op naleefgedrag. Bij handhaving van luchtvaart wordt niet altijd gekeken naar de overtreder, maar wordt bijvoorbeeld de maatregel opgelegd aan de partij die het in zijn macht heeft de overschrijding of overtreding tegen te gaan.

•De LHSO heeft segmenten waarin strafrecht wordt toegepast. Dit komt bij handhaving van luchtvaart door GS niet voor. De bepalingen die in artikel 11.9 Wet Luchtvaart genoemd worden bij de strafrechtelijke handhaving komen niet nogmaals aan bod in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving door GS (art. 11.23 Wet Luchtvaart).

Om deze reden is voor luchtvaart een aanvullende handhavingsstrategie in bijlage 4 opgenomen.

3.4 Beleidsregel bestuurlijke boete Seveso-inrichtingen

De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijke sanctie die niet op herstel is gericht, maar op bestraffing en kan opgelegd worden aan een bedrijf maar ook aan een natuurlijke persoon. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 januari 2024) hebben provincies de mogelijkheid om aan Seveso-inrichtingen bij milieuovertredingen een bestuurlijke boete op te leggen.

Voor de uitvoering van handhavingstaken bij Seveso-inrichtingen vallen onder het bevoegd gezag van Provincie Zeeland is van toepassing, de Beleidsregel ‘Bestuurlijke boete Seveso-inrichtingen Provincie Zeeland 2024' (vastgesteld december 2023), dan wel de meest recente versie daarvan, verder te noemen: Bestuurlijke boete Seveso-inrichtingen.

De beleidsregels gaan in op wat er gebeurt, nadat is besloten tot oplegging van een boete en regelt zaken zoals:

•de hoogte van boetes;

•recidive;

•samenloop.

4.1 Samenwerking en aansturing

De omgevingsdiensten worden door GS aangestuurd aan de hand van drie pijlers:

1De planning en controle cyclus, hierin houden we grip op de financiën en de kwantiteit

2Kwaliteitsbeheer en kwaliteitscriteria, hierbij zien we toe op het toepassen van de strategieën, gestelde prioriteiten en het voldoen aan de vigerende kwaliteitscriteria

3Relatiebeheer, mede hiermee onderhouden we een gezonde werkrelatie met onze omgevingsdiensten.

4.2 Planning en control cyclus

De omgevingsdiensten stellen een jaarplan of werkplan op, die door GS wordt vastgesteld. In deze plannen is de programmering van de U&H-activiteiten opgenomen voor bedrijven waarvoor GS op grond van de Omgevingswet het bevoegd gezag zijn. Hierin zijn tenminste de benodigde uren en financiële middelen opgenomen en daarnaast de volgende inhoudelijke aspecten:

•Het aantal in behandeling zijnde besluitvormingsprocedures en het (indien mogelijk in te schatten) aantal te verwachten nieuwe besluitvormingsprocedures.

•Het aantal te actualiseren vergunningen.

•De ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving en andere voor vergunningverlening relevante uitvoeringsaspecten (waaronder inzet in landelijke Seveso-projecten op het gebied van vergunningverlening).

•Het resultaat van de risicoanalyses om te bepalen welke inzet van menskracht, diepgang en frequentie van de controles per toezichtsveld er nodig is.

Het werkplan wordt geëvalueerd door de omgevingsdiensten. De evaluatie wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten en ter kennisname verzonden aan Provinciale Staten.

De Provincie heeft maandelijks overleg met de Omgevingsdiensten over kwantitatieve voortgangsrapportages over het werkplan met een toelichting op de resultaten. Daarnaast stellen de Omgevingsdiensten één keer in de vier maanden een inhoudelijke voortgangsrapportage op die naast een financiële verantwoording en prognose voor de rest van het jaar, ook een inhoudelijke verantwoording bevat. Deze trimester rapportage bespreken de Omgevingsdiensten ambtelijk met de Provincie, aan de hand waarvan eventuele bijsturingsmaatregelen worden besproken en gerealiseerd.

Periodiek vindt er een bestuurlijk overleg plaats met de directie/ managementteam van de omgevingsdiensten.

4.3 Kwaliteitsbeheer en kwaliteitscriteria

De uitvoering van de VTH-taken kan alleen effectief zijn als de kwaliteit is gegarandeerd. Er zijn wettelijke eisen van toepassing op grond van de Omgevingswet (vanaf 2025 gelden de kwaliteitscriteria 3.0). Daarnaast zijn de kwaliteitscriteria vastgelegd in de ‘Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) Provincie Zeeland 2024’ (vastgesteld november 2023), verder te noemen Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) Provincie Zeeland.

Omgevingsdiensten moeten bij de uitvoering van de VTH-taken voor de Provincie Zeeland voldoen aan de vigerende kwaliteitscriteria die hieruit, dan wel uit de meest recente versie daarvan, voortvloeien. Periodiek vinden hierop audits plaats door (of namens) de Provincie.

Jaarlijks wordt gerapporteerd aan Provinciale Staten of het kwaliteitsniveau in de praktijk is gerealiseerd.

De volgende doelen worden gemonitord:

•Dienstverlening: de manier waarop (in communicatie, snelheid, service) de organisatie met belanghebbenden (aanvragers, klagers etc.) omgaat.

•Uitvoeringskwaliteit van producten en diensten: de mate waarin een product voldoet aan de juridische doelen (zoals geformuleerd in de relevante wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur).

•Financiën: de inzet van middelen in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten/producten.

Uit het oogpunt van onafhankelijke oordeelsvorming en belangenweging rouleren degenen die zich bezighouden met bedrijven periodiek. Toezichthouders zijn nooit langer dan vijf jaar aan één bedrijf verbonden. Voor vergunningverleners geldt een roulatietermijn van zeven jaar.

De organisatie van de uitvoering van de provinciale VTH-taken voldoet aan de wettelijke eisen betreffende de scheiding tussen vergunningverlening en handhaving. Op grond van Artikel 13.9, tweede lid, onder b van het Omgevingsbesluit is functiescheiding op persoonsniveau vereist tussen de processen vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds. Ook de landelijke kwaliteitscriteria schrijven volgens de Omgevingswet een principiële functiescheiding voor op persoonsniveau tussen vergunningen enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds.

5.1 Openheid en transparantie

Gedeputeerde staten willen over hun besluiten open en transparant zijn. Om hier vorm aan te geven, is de actieve openbaarheid een uitgangspunt van het provinciaal bestuur. Dit betekent onder meer dat naast de wettelijke voorschriften ten aanzien van openbaarheid, besluiten en de daarbij behorende onderliggende documenten uit eigen beweging openbaar worden gemaakt (actief openbaar). Hoewel de Provincie zo optimaal mogelijk wil voldoen aan de algemene voorschriften ten aanzien van openbaarheid en de specifiek ten aanzien van het milieu opgestelde regels, kan het nog steeds voorkomen dat verzoeken om openbaarheid worden gedaan met een beroep op de Wet open overheid (Woo) (passief openbaar). Bij dergelijke verzoeken worden de daarvoor geldende regels in acht genomen. Naast het algemene belang van openbaarheid nemen GS ook het belang van de vergunning-aanvrager, of -houder in acht en worden diens belangen mede gewogen bij een besluit tot openbaarmaking. Het vragen van zienswijzen in gevallen waarbij mogelijke bezwaren tegen de openbaarheid mogen worden verwacht, maakt deel uit van de hierbij te voeren procedure. De Provincie streeft ernaar om actief haar VTH-data en informatie te delen met derden. Om de belangen van haar burgers, bedrijven en partners te beschermen, voldoet de data die de Provincie beschikbaar stelt aan alle geldende wet- en regelgeving rondom openbaarheid en privacy.

5.2 Informeren burgers

Om burgers en andere belanghebbende goed te informeren over de kwaliteit van de leefomgeving en de invloed van de bedrijven daarop, wordt informatie via de website van de Provincie, maar ook via de websites van de omgevingsdiensten RUD Zeeland en DCMR beschikbaar gesteld. Het gaat hierbij om onder andere het volgende:

•Resultaten van toezicht/inspecties:

Voor Seveso-inrichtingen worden samenvattingen van de inspectierapporten gepubliceerd op de website Seveso-plus.nl. Elk jaar verschijnt er een rapport over de veiligheid van Seveso-inrichtingen in de Provincie. Voor bedrijven waarvoor de Provincie het bevoegd gezag is, worden de resultaten van het toezicht/inspecties weergegeven op de website van de omgevingsdiensten (datum, gecontroleerde aspecten, inspectieresultaten per jaar).

•Vigerende vergunningen, maatwerkvoorschriften, gelijkwaardige maatregel, gedoogbesluiten:

Op de websites van de omgevingsdiensten worden overzichten met vigerende vergunningen, maatwerkvoorschriften, gelijkwaardige maatregel en gedoogbesluiten van milieubelastende activiteiten gepubliceerd.

•Meldingen/klachten:

Alle meldingen/klachten die een effect hebben op de omgeving van een bedrijf worden via de websites van de omgevingsdiensten kenbaar gemaakt (datum van de klacht, aantal klachten, overzicht klachten per kwartaal).

•Bestuurlijke sancties:

Op de websites van de omgevingsdiensten worden handhavingsbeschikkingen van bedrijven waarvoor GS bevoegd gezag zijn beschikbaar gesteld (conform handreiking actieve publicatie handhavingsbeschikkingen).

5.3 Participatie onder de Omgevingswet

Onder interactie met de omgeving kan ook participatie ten behoeve van vergunningverlening, worden verstaan. Participatie is het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en (andere) overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Provincie Zeeland heeft een algemene Visie op Participatie (2022) opgesteld. Wanneer een bedrijf of initiatiefnemer van plan is om nieuwe activiteiten uit te gaan voeren of een uitbreiding van de bestaande activiteiten voorziet, is het zinvol om vooraf de omgeving te betrekken. Het doel daarvan is om draagvlak en begrip bij de omgeving te verkrijgen, maar ook om alternatieven te verkennen.

Bij het initiëren van participatie kan verder worden gedacht aan het organiseren van informatieavonden of Webinars voor omwonenden en belanghebbenden of het opzetten van een online community. De verantwoordelijkheid voor het initiëren van participatie ter voorbereiding van een vergunningaanvraag ligt bij de initiatiefnemer.

6.1 Zeeuws-brede coördinatie uitvoering en handhavingstaken

De Provincie draagt zorg voor de coördinatie van de samenwerking op VTH-gebied tussen de bestuursrechtelijk en strafrechtelijke partners. Hiervoor heeft de Provincie in 2020 het ambtelijk en bestuurlijk overleg omgevingsrecht Zeeland opgericht en vanaf 2023 het Casusoverleg Zeeland opnieuw gestart. Het doel van deze overleggen is het afstemmen en coördineren van VTH-taken inzake milieu, bouw en sloop, ruimtelijke ordening, natuur, water en ketens in de regio Zeeland met zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke partners. Het regieteam draagt daarbij zorg voor regie op uitwerking van eventuele beleidsnota’s en uniforme implementatie bij de betrokken partners.

Daarnaast stemt de Provincie het uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving jaarlijks af met de strafrechtelijke handhavingspartners.

6.2 Coördinatie Vuurwerkbesluit

Sinds 2002 is in Zeeland een Provincie brede uitvoeringsorganisatie op het gebied van vuurwerk actief (het vuurwerkteam). Binnen deze interdisciplinaire uitvoeringsorganisatie hebben Gedeputeerde Staten een coördinatietaak met betrekking tot vergunningverlening, toezicht en handhaving. Deze taak voert RUD Zeeland uit namens Gedeputeerde Staten. De coördinator van het Provincie brede vuurwerkteam en de vuurwerkcoördinator van regiopolitie Zeeland zijn gezamenlijk belast met de coördinatie tussen activiteiten van hun teams. Zij brengen hiervan jaarlijks verslag uit.

6.3 Regietaak Natuurbescherming

Op 15 april 2014 is voor de Provincie Zeeland een samenwerkingsovereenkomst gesloten onder de naam Toezichtkringen natuurhandhaving. Deelnemer aan de regiegroep zijn de Provincie Zeeland, de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten, Rijkswaterstaat, het ministerie van Economische Zaken, het Waterschap Scheldestromen, de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, de Provincie Noord-Brabant en Groenservice Zuid-Holland. De regiegroep komt onder leiding van de regisseur groene handhaving (uitbesteed aan de RUD Zeeland), tenminste 2 keer per jaar bijeen om een voorzet te geven voor prioritering van diverse handhavingsitems. De regisseur organiseert daarnaast jaarlijks in het voorjaar en in het najaar regionale platformbijeenkomsten, waarvan de deelnemers bestaan uit handhavers, boa’s en betrokkenen uit het werkveld.

Op basis van de informatie vanuit de Regiegroep en de Platformbijeenkomsten stelt de regisseur groene handhaving met behulp van een risicoanalyse de onderwerpen vast voor het handhavingsuitvoeringsprogramma. Dit handhavingsprogramma wordt na instemming door de regiegroep Toezichtkringen ter accordering aangeboden aan het bestuurlijk overleg Toezichtkringen natuurhandhaving. Dit overleg bestaat uit het gedeputeerde milieu, de directeuren /eindverantwoordelijken van de deelnemende organisaties, de directeur van de RUD en de korpschef van de politie Zeeland. De Regisseur groene handhaving heeft een overall functie om de activiteiten van de inspecteurs op elkaar af te stemmen zodat in alle gebieden dezelfde werkwijze wordt gevolgd. Daartoe wordt in de verschillende regio’s een inspecteur van de RUD aangewezen die als spil zal dienen voor de overige inspecteurs in dat gebied.