Beleidsregel Bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet, inclusief nuloptiebeleid coffeeshops, gemeente Zaltbommel

4.1.1. Wettekst 13b, eerste lid, van de Opiumwet

De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:

a.een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

b.een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.

4.1.2 Daartoe aanwezig

De Afdeling legt de woorden ‘daartoe aanwezig’ in artikel 13b Opiumwet zo uit dat de burgemeester reeds bevoegd is om een herstelsanctie op te leggen, indien in een pand een handelshoeveelheid drugs aanwezig is. Het is dus niet noodzakelijk dat de drugs daadwerkelijk worden verhandeld. De handelshoeveelheid als zodanig schept al de gerechtvaardigde aanname dat de drugs (mede) bestemd zijn om te worden verhandeld. Indien er een hoeveelheid drugs wordt aangetroffen die groter is dan de gedoogde hoeveelheid voor eigen gebruik wordt in beginsel aangenomen dat sprake is van een handelshoeveelheid en (dus) dat die drugs (mede) bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking

2ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738

.

Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat de bevoegdheid ook bestaat als er feitelijk geen drugs in een woning, lokaal en/of daarbij behorend erf worden aangetroffen, maar op grond van andere feiten en omstandigheden aannemelijk is dat drugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt in of vanuit de betreffende woning, het lokaal en/of het daarbij behorende erf

3ABRvS 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2593 en ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2400

.

4.1.3 Aantasting openbare orde wordt bij handelshoeveelheid aangenomen

Gelet op de tekst van artikel 13b van de Opiumwet is voor het ontstaan van de hierin neergelegde bevoegdheid niet noodzakelijk dat de burgemeester aannemelijk maakt dat de aanwezigheid van drugs overlast heeft veroorzaakt. Door de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs, wordt de aantasting van de openbare orde aangenomen. De openbare ordeverstoring in de vorm van druggerelateerde overlast in de omgeving hoeft voor het ontstaan van de bevoegdheid dan ook niet door middel van feiten en omstandigheden te worden aangetoond. De algehele afwezigheid van een merkbare openbare ordeverstoring kan wel een te betrekken omstandigheid zijn bij de vraag of de bevoegdheid ook mag worden gebruikt, in het kader van de evenredigheidstoets.

4.1.4. Voorbereidingshandelingen

De bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet heeft sinds 1 januari 2019 ook betrekking op zogenoemde voorbereidingshandelingen. Het betreft het voorhanden zijn van voorwerpen of stoffen zoals bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a van de Opiumwet.

Op grond van artikel 10a betreft het voorwerpen of stoffen, bestemd tot het bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren of verstrekken van harddrugs. Op grond van artikel 11a van de Opiumwet betreft het stoffen of voorwerpen, bestemd voor beroeps- of bedrijfsmatige of grootschalige hennepteelt.

De aangetroffen situatie c.q. de aangetroffen voorwerpen en stoffen moeten van dien aard zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de voorhanden zijnde voorwerpen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen. Dat vereist een bestuurlijke beoordeling die kan worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door bijvoorbeeld de politie vastgesteld. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ter plekke aangetroffen situatie, de aard en de hoeveelheid van de in beslag genomen stof, de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge combinatie en andere uit het opsporingsonderzoek blijkende feitelijkheden zoals resultaten van tapgesprekken of observaties.

Bij deze beoordeling kan ook de Aanwijzing Opiumwet worden betrokken. Bijvoorbeeld bij een (in aanbouw zijnde) hennepplantage, waarbij aan de hand van het aantal (beoogde) planten, de mate van de professionaliteit en het doel van de teelt, het beroeps- of bedrijfsmatige karakter kan worden gewaardeerd. Dat geldt ook voor het Opiumwetbesluit als het gaat om de beoordeling van de grootschaligheid (artikel 1, tweede lid, van het Opiumwetbesluit).

Uit onder andere de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020

4ECLI:NL:RVS:2020:617

, volgt dat om bevoegd te zijn op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet, het niet nodig is dat alle aangetroffen voorwerpen tegelijk geschikt zijn om een drugsproductiepunt op te zetten. Voldoende is dat de burgemeester aannemelijk maakt dat de betrokkene wist of ernstige redenen had om te vermoeden dat de voorhanden zijnde voorwerpen voor dat doel bestemd waren. Ook indien slechts een deel van de voorwerpen voorhanden is die nodig zijn voor de productie van drugs, kan de burgemeester bevoegd zijn, mits de voorhanden zijnde voorwerpen daartoe bestemd zijn. Van belang is of het pand een schakel vormt in de productie of distributie van drugs.

Verder hoeft de burgemeester niet aannemelijk te maken dat de aangeschreven persoon zelf wetenschap dan wel een ernstig vermoeden had dat de in het pand aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor onder meer het telen of bereiden van drugs. De bevoegdheid bestaat als op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk is dat er in het pand voorwerpen aanwezig waren waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor het beroeps- of bedrijfsmatig of grootschalig opzetten van een hennepplantage

5ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2523,

. Of de aangeschreven persoon wetenschap had, en of deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn bevoegdheid gebruik mag maken, in het kader van de evenredigheidstoets.

Het in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf voorhanden zijn van de genoemde voorwerpen of stoffen die tot voorbereidingshandelingen strekken, verschaft de burgemeester de bevoegdheid tot toepassing van een herstelsanctie.

Bij de toepassing van artikel 13b van de Opiumwet wordt een andere (bewijs)maatstaf gehanteerd dan in het strafrecht. De bevoegdheid van de burgemeester is er niet van afhankelijk of een strafrechtelijke bewezenverklaring van overtreding van artikel 11a van de Opiumwet kan volgen

6ECLI:NL:RVS:2022:3378

. Hetzelfde geldt als artikel 10a Opiumwet van toepassing is.

4.1.5. Discretionaire bevoegdheid

Het toepassen van een herstelsanctie is een discretionaire bevoegdheid. Dit houdt in dat als de bevoegdheid bestaat, de burgemeester niet verplicht is om van deze bevoegdheid gebruik te maken. Het toepassen van een herstelsanctie in de vorm van een sluiting kan ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen. Als uitgangspunt van deze beleidsregel geldt daarom dat de bestuursdwangbevoegdheid (sluiting) in beginsel alleen wordt toegepast indien dat in redelijke verhouding staat tot de aard, ernst en omvang van de overtreding (zie verder paragraaf 4.2 over de evenredigheidstoets).

4.2.1 Noodzakelijkheid

Een maatregel moet in het specifieke geval noodzakelijk zijn. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld of bijvoorbeeld de sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Daarbij moeten alle relevante omstandigheden in ogenschouw worden genomen.

Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van de woning als drugspand weggenomen en wordt de "loop" naar de woning eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om de woning aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij o.a. de politie over mogelijke handel vanuit de woning, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit de woning zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal.

Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal nader moeten worden onderbouwd waarom dat wel het geval was. Indien onderbouwing niet mogelijk is, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is.

Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk/buurt/terrein/locatie/omgeving, kan dit ertoe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.

4.2.2 Evenwichtigheid

Als blijkt dat een sluiting van een pand noodzakelijk is, dient onderzocht te worden of de duur van de sluiting evenwichtig is, ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit deze beleidsregel. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid zijn verschillende omstandigheden van belang, zoals (maar niet uitputtend) de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, het bestaan van een bijzondere binding met een pand, de mogelijkheid om het pand na de sluitingsperiode weer te kunnen gebruiken, of – ingeval van een woning – de overtreder door sluiting op een zwarte lijst komt te staan bij een woningcorporatie als gevolg waarvan hij voor een bepaalde duur geen nieuwe sociale huurwoning kan huren in de regio en of er – ook bij een woning – minderjarige en in het bijzonder jonge kinderen in de woning wonen.

De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat een sluiting noodzakelijk geacht wordt. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig, bijvoorbeeld als de betrokkene een ernstig verwijt kan worden gemaakt van de overtreding of gezien de ernst en omvang van de overtreding.

5.2.1 Ernstig geval woning

In de beleidsregel wordt ervan uitgegaan dat er bij Opiumwetdelicten in een woning sprake is van een ernstig geval, waardoor bij een eerste constatering van verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van drugs, dan wel voorwerpen of stoffen voorhanden zijn voor het bereiden, bewerken of vervaardigen van harddrugs of grootschalige of bedrijfsmatige hennepteelt de woning wordt gesloten. Bij aanwezigheid van verzachtende indicatoren, zonder dat hier verzwarende feiten tegenover staan, is er geen sprake meer van een ernstig geval en moet op grond van jurisprudentie dus eerst gewaarschuwd worden.

Door deze beleidsregel wordt voldaan aan de wens van de wetgever en het is in overeenstemming met de jurisprudentie.

5.2.2 Verzachtende indicatoren

Onder andere de volgende indicatoren kunnen worden beschouwd als verzachtend en kunnen er toe leiden dat de burgemeester besluit een kortere woningsluiting op te leggen of te kiezen voor een waarschuwing of een last onder dwangsom:

•gezinssituatie met minderjarige kinderen. Bij een sluitingsmaatregel kan dit tevens aanleiding zijn een langere begunstigingstermijn te geven om vervangende woonruimte te zoeken;

•de hoeveelheid drugs die aangetroffen is;

•het aantal ruimten in de woning dat wordt gebruikt voor het verkopen, afleveren of verstrekken, dan wel daartoe aanwezig zijn van drugs;

•het feit dat de woning dermate is aangepast dat diegene geen geschikte andere woonruimte kan vinden op korte termijn.

5.2.3 Verzwarende indicatoren

Onder andere de volgende indicatoren worden beschouwd als verzwarend en kunnen er toe leiden dat de burgemeester besluit een langere woningsluiting op te leggen, dan wel een verzachtende indicator weg te strepen:

•er is sprake van gevaarzetting: risico op brand, risico op instorting en/of schade in de omgeving door ondergraving;

•er is sprake van gebruik van chemische stoffen en daardoor van explosiegevaar en/of milieurisico’s;

•grote impact op de (leef)omgeving en/of grote criminele betrokkenheid;

•de hoeveelheid drugs die aangetroffen is;

•het aantal ruimten in de woning dat wordt gebruikt voor het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van drugs is zodanig groot, dat de woonfunctie nog wel aanwezig is, maar ondergeschikt van aard is geworden;

•de bedrijfsmatigheid van het verkopen, afleveren of verstrekken dan wel daartoe aanwezig zijn van drugs;

•de periode van overtreding: er is sprake van meerdere oogsten.

Naast bovenstaande aspecten kan de burgemeester andere omstandigheden die voor het concrete geval relevant zijn, meewegen.

5.2.4 Woningcorporaties uitzonderingspositie

In geval van woningen in eigendom van een woningcorporatie wordt op basis van deze beleidsregel in beginsel niet overgegaan tot sluiting van de woning.

Woningcorporaties en de gemeente hebben een bijzondere verantwoordelijkheid op grond van de Huisvestingswet waardoor een andere belangenafweging voorligt

10ECLI:NL:RVS:2020:1147

.

Dat neemt niet weg dat de burgemeester van dit uitgangspunt kan afwijken, bijvoorbeeld door de ernst van de situatie, en gebruik kan maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet.

6.2.1 Last onder Dwangsom

Zoals vermeld onder 4.3 is het uitgangspunt van deze beleidsregel dat gekozen wordt voor een last onder bestuursdwang in de vorm van een sluitingsmaatregel. Indien op grond van de evenredigheidstoets een sluitingsmaatregel ten aanzien van een lokaal onevenredig wordt geacht, kan worden gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom aan de overtreder.

Bij een hennepkwekerij met of ingericht voor minder dan 200 planten geldt als uitgangspunt dat voor een dwangsombedrag van €25.000,- (ineens) wordt gekozen. Bij een kwekerij met of ingericht voor 200 tot 500 planten bedraagt de hoogte van de dwangsom in beginsel €50.000,- (ineens) en bij een kwekerij met of ingericht voor 500 planten of meer is de hoogte van het dwangsombedrag in beginsel €75.000,- (ineens). Voor alle andere overtredingen geldt een dwangsombedrag van €50.000,- (ineens) als uitgangspunt. Van de hoogte van een dwangsom dient een voldoende financiële prikkel uit te gaan om een nieuwe overtreding te voorkomen. Indien specifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven kan in de genoemde gevallen voor een hoger of lager dwangsombedrag gekozen worden dan de hiervoor genoemde.

6.3.1 Waarschuwing/last onder dwangsom

Zoals vermeld onder 4.3 is het uitgangspunt van deze beleidsregel dat gekozen wordt voor een last onder bestuursdwang in de vorm van een sluitingsmaatregel. Voor woningen geldt hetzelfde uitgangspunt, mits er sprake is van een ernstig geval. Als daar geen sprake van is, wordt gekozen voor een waarschuwing.

Is er wel sprake van een ernstig geval, maar wordt op grond van de uitgevoerde evenredigheidstoets een sluitingsmaatregel onevenredig geacht, maar een waarschuwing als te licht (in verhouding tot de ernst en omvang van de overtreding en/of de mate van verwijtbaarheid), dan kan gekozen worden voor het aan de overtreder opleggen van een last onder dwangsom.

Bij een hennepkwekerij met of ingericht voor minder dan 200 planten geldt als uitgangspunt dat wordt gekozen voor een dwangsombedrag van €25.000,- (ineens). Bij een kwekerij met of ingericht voor van 200 tot 500 planten bedraagt de hoogte van de dwangsom €50.000,- (ineens) en bij een kwekerij met of ingericht voor 500 planten of meer voor een bedrag van €75.000,- (ineens). Voor alle andere overtredingen geldt een dwangsombedrag van €50.000,- (ineens) als uitgangspunt. Van de hoogte van een dwangsom dient een voldoende financiële prikkel uit te gaan om een nieuwe overtreding te voorkomen. Indien specifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven kan in de genoemde gevallen voor een hoger of lager dwangsombedrag gekozen worden dan de hiervoor genoemde.