Beleidskader ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik gemeente Weert

1.1 Inleiding

Vertrouwen speelt een grote rol in het gemeentebreed verlenen en vaststellen van vergunningen, heffingen, belastingen, uitkeringen en subsidies. Het is daarom van belang dat misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen wordt voorkomen. De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens die door de belanghebbende zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen. Ook op dat punt geldt dat misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving moet worden voorkomen, bestreden en desnoods bestraft. Het beleid heeft dus zowel een preventief, als een repressief perspectief.

De gemeente Weert had tot op heden geen overkoepelend M&O-beleid, hetgeen ook niet wettelijk verplicht is gesteld. Binnen de belangrijkste financiële procedures en processen zijn in het kader van de accountantscontrole wel reeds (informeel) passende maatregelen getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Voor bestaande procedures wordt in dit verband getoetst in hoeverre in de uitvoering deugdelijke maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Daarbij gelden de randvoorwaarden van redelijkheid tegenover derden en wordt er een kosten- en batenafweging gemaakt.

De gemeente Weert vindt het belangrijk dat voor alle overige procedures en processen ook (overkoepelend) beleid wordt vastgesteld om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Dit komt de uniformiteit en eenduidigheid met betrekking tot dit onderwerp ten goede, hetgeen de uitvoering en handhaving van het beleid onder verantwoordelijkheid van het college vergemakkelijkt. In het kader van de jaarlijkse accountantscontrole heeft de gemeente Weert ook het advies ontvangen om een basisbeleidsstuk op te maken. Tevens is door de controlerend accountant aangekondigd dat in de komende jaren meer aandacht zal worden besteed aan fraudeonderzoek. Ook in dat verband wordt geadviseerd reeds nu maatregelen die ter voorkoming van fraude strekken, te nemen.

1.2 Definities

Het begrip ‘misbruik’ wordt in de Kadernota rechtmatigheid 2022 als volgt omschreven:

“Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden wordt geregeld aangeduid met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Misbruik van overheidsregelingen moet echter wel duidelijk worden onderscheiden van fraude waarbij één of meerdere medewerkers van de organisatie betrokken zijn.”

Bij het bestrijden van misbruik passen beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, handhaving, misbruik en fraudeopsporing en sancties.

Onder ‘oneigenlijk gebruik’ wordt verstaan:

“Het door het aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan.”

De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassen en actualisering wet- en regelgeving.

Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik formeel niet. Misbruik en oneigenlijk gebruik spelen vooral een rol bij die activiteiten waarbij de informatie van derden (belanghebbenden) van groot belang is voor het verlenen en of vaststellen van uitkeringen, subsidies, heffingen, belastingen en vergunningen. Echter kunnen zich ook binnen de organisatie bij het uitvoeren van beleid integriteitsproblemen voordoen die uiteindelijk tot misbruik en of oneigenlijk gebruik leiden. Bijvoorbeeld door middel van samenspanning met de aanvrager, het verstrekken van steekpenningen en dergelijke. Dit kan in financiële zin hetzelfde effect hebben als bijvoorbeeld een door een derde bewust onjuist ingediende subsidieaanvraag. De formalisering van de kaders van dit M&O-beleid sluit aan bij de actualiteit én de maatschappelijke aandacht voor fraudebestrijding en integriteitshandhaving.

1.3 Juridisch kader

Op grond van artikel 212 lid 1 Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en Gemeenten (BBV) is op 14 april 2021 de Verordening op de inrichting van de financiële organisatie, de regels voor het financiële beheer en de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente Weert (de financiële verordening) vastgesteld. De financiële verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

In artikel 17 sub i van de financiële verordening is vermeld dat het college zorgdraagt voor het beleid en de interne regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen, zodat aan de eisen van rechtmatigheid, controle en verantwoording wordt voldaan. De raad stelt het beleid vast.

Verder voert de accountant – op grond van artikel 213 lid 3 sub b Gemeentewet – de gebruikelijke controle naar de getrouwheid van de jaarrekening uit en toetst de financiële rechtmatigheid. Na de inwerkingtreding van de verplichte rechtmatigheidsverantwoording (zie hierna) zal uitsluitend naar de getrouwheid van de jaarrekening worden gekeken. Eén van de rechtmatigheidscriteria – die zijn verankerd in artikel 2 lid 3 sub b Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) – is het beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet - en regelgeving.

Het wetsvoorstel ‘versterking decentrale rekenkamers’ is op 27 september 2022 aangenomen door de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel is op 1 januari 2023 in werking getreden. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is ook een onderdeel van dit wetsvoorstel. Nu verstrekken externe accountants een controleverklaring met een oordeel over de getrouwheid en de rechtmatigheid bij de jaarrekening. Vanaf het controlejaar 2023 geeft het college een rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening. Daarmee valt de rechtmatigheidsverantwoording onder het getrouwheidsoordeel van de accountant. De accountant kijkt dus nog wel of de rechtmatigheidsverantwoording ‘juist’ is.

1.4 Leeswijzer

In dit beleidskader is uitgelegd wat wordt verstaan onder M&O, welke risicogebieden er zijn en hoe M&O-beleid in de bedrijfsvoering vormgegeven kan worden. Hiermee wordt aangegeven waarop de gemeentelijke organisatie alert moet zijn in het kader van het voeren M&O-beleid. Het beleidskader is hiervoor een hulpmiddel. Tevens is een overzicht opgenomen van het thans bestaande, specifieke M&O-beleid.

In dit beleidskader wordt de Kadernota rechtmatigheid 2022 van de Commissie BBV gevolgd. Bij de rechtmatigheidscontrole van de jaarrekening zal de accountant nagaan of de gemeente Weert over interne procedures beschikt die opzettelijk misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen ondervangen.

3.1 Beheersmaatregelen

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsregelingen en -eigendommen te voorkomen, zijn effectieve beheersmaatregelen nodig. Het gaat er bij het M&O-criterium om dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, maar in ieder geval op te sporen. De geldende regelgeving moet duidelijk, aangepast aan actuele omstandigheden en te handhaven zijn. Om dit te bewerkstellingen is een mix van maatregelen nodig, zowel preventief als repressief. Bij het bestrijden van misbruik passen bijvoorbeeld beheersmaatregelen zoals misbruikpreventie, misbruik- en fraudeopsporing, handhaving en sancties. De beheersmaatregelen bij oneigenlijk gebruik zijn voorlichting, de actualisering van regelgeving, het toepassen van analyses en handhaving.

Processen waarbij M&O-gevoeligheden spelen, moeten voldoende specifieke beheersmaatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. In dit hoofdstuk wordt een overzicht van de aan te wenden maatregelen weergegeven. Daarmee beoogt dit beleidskader de algemene uitgangspunten en de filosofie van de gemeente Weert vast te leggen met betrekking tot het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Een en ander mondt vervolgens in de praktijk uit in de keuzes die de organisatie ter zake maakt.

De specifieke maatregelen dienen verankerd te worden in de administratieve organisatie en de interne controle.

De reguliere controle-instrumenten zijn ingebed in de werkprocessen en deze zijn vooral voor de externe werking van belang. De interne werking van M&O beleid (lees: voorkomen dat zaken binnen de organisatie fout lopen) heeft nadrukkelijk te maken met houding en gedrag. Dus met integriteit van zowel bestuurders als ambtenaren. Het is daarom goed om in aanvulling op reguliere beheersmaatregelen alert te zijn op deze risico’s. M&O-beleid draagt bij aan het signaleren van zwakke plekken in de administratieve organisatie en de interne controle.

3.2 Sturingsmechanismen

Iedere M&O-gevoelige regelgeving doorloopt een beleidscyclus waarbij de elementen regelgeving, voorlichting, controlebeleid, sanctiebeleid en evaluatie aan de orde moeten komen. Hieronder worden deze vijf categorieën sturingsmechanismen met de mogelijk te treffen beheersmaatregelen – preventief of repressief – uiteengezet. In specifieke regelgeving wordt een keuze gemaakt voor één of meerdere van de genoemde beheersmaatregelen.

Regelgeving

In regelgeving dient te worden voorkomen dat er ruimte is voor misbruik en oneigenlijk gebruik, dan wel dat die ruimte tot een minimum wordt beperkt. Dit kan onder andere worden gerealiseerd door het toepassen van de volgende M&O-beheersmaatregelen:

o het gebruik van heldere definities;

o een nauwkeurige omschrijving van het doel en de doelgroep;

o vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden;

o een slagvaardige reparatiewetgeving wanneer uit effectiviteits-, doelmatigheids- en of rechtmatigheidsonderzoek is gebleken dat niet tot de doelgroep behorende belanghebbenden gebruik hebben gemaakt van de regeling of dat middelen voor een ander doel zijn besteed dan dat was beoogd; en

o het opnemen van een controle- en sanctiebeleid in de regelgeving.

Voorlichting

Via voorlichting kunnen belanghebbenden en derden op de hoogte worden gebracht van het bestaan, de inhoud en de toepassing van wet- en regelgeving. Hierbij dient ten minste aandacht te worden besteed aan de aard en het doel van de regeling, de doelgroep, de voorwaarden, de controle en de sancties.

Bij de voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en of oneigenlijk gebruik gevolgen hebben. Van het geven van voorlichting gaat een preventieve werking uit. Het aankondigen en publiceren van onder andere beleidsregels en verordeningen op het intranet en de website van de gemeente Weert is hierbij een te treffen beheersmaatregel.

Controlebeleid

Door middel van controle kan gesignaleerd worden of sprake is van misbruik en of oneigenlijk gebruik. Controlebeleid in de zin van M&O-beleid wordt door de gemeente Weert omschreven als het beleid dat zich richt op de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens die door derden en of belanghebbenden worden verstrekt.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen controle vooraf en controle achteraf. Onder controle vooraf wordt verstaan de controle tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening. Bij controle vooraf wordt getracht te voorkomen dat ten onrechte bedragen worden uitgekeerd of vergunningen worden verleend. Controle achteraf is de controle nadat de betaling of beschikking heeft plaatsgevonden. Via controle achteraf kan misbruik en of oneigenlijk gebruik worden geconstateerd, maar wordt het moeilijker de consequenties te beperken. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden, dan moeten de ten onrechte ontvangen gelden door de gemeente worden teruggevorderd. Als in de jaarrekening van de gemeente geen terugvordering is verantwoord, is namelijk sprake van een fout met betrekking tot het getrouw beeld die niet wordt opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, omdat er ook sprake is van een getrouw-beeld-fout in de jaarrekening. Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd, blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden. Indien de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens overschrijdt, moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Daarnaast dienen ook op de naleving van de uitvoering van het M&O-beleid expliciet (interne) controles plaats te vinden. Het controlebeleid dient afgestemd te zijn op de aard en omvang van de activiteit en de doelgroep. Dit bepaalt mede de mix van specifieke beheersmaatregelen (controles vooraf en achteraf). Voorbeelden van te gebruiken controlemiddelen zijn: gewaarmerkte gegevens, onderzoeken ter plaatse, externe accountantsverklaring, gebruik van externe informatie, eisen van aanvullende stukken etc.

Sanctiebeleid

Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik is een adequaat sanctiebeleid vereist. Dit beleid is neergelegd in de voor het desbetreffende beleidsinstrument (bijvoorbeeld subsidies, belastingen, heffingen, etc.) geldende regelgeving. Het uitgangspunt voor de toepassing van het sanctiebeleid is dat ten minste het behaalde voordeel wordt weggenomen. Dit betekent dat teveel c.q. ten onrechte betaalde bedragen worden teruggevorderd of ten onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven (indien mogelijk inclusief wettelijke rente). Eventueel kan overwogen worden niet-financiële sancties op te leggen, bijvoorbeeld vervanging van bestuur, ontbinding van een overeenkomst of intrekking van een erkenning. Indien sprake is van een misdrijf wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Van opgelegde sancties gaat een preventieve werking uit. Daarnaast kan een leereffect optreden.

Van belang is:

o sanctiebepalingen op te nemen in de desbetreffende verordening c.q. regeling;

o te waarborgen dat sancties in gelijke gevallen op gelijke wijze worden toegepast; en

o bij voorlichting aandacht te besteden aan het sanctiebeleid.

Evaluatie

Gebreken kunnen worden ontdekt en hersteld wanneer tijdens de beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan misbruik en oneigenlijk gebruik. Naar aanleiding van de gegevens die voortkomen uit de evaluatie kan inzicht worden verkregen in de effectiviteit van de genomen beheersmaatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Tevens is er aandacht voor de toereikendheid van de controle-instrumenten. Evaluatie kan leiden tot aanpassing van bijvoorbeeld regelgeving of het controlebeleid.

Het is raadzaam om de voor misbruik en of oneigenlijk gebruik gevoelige regelingen periodiek, doch minimaal eenmaal per vier jaar te evalueren. Evaluatie geschiedt aan de hand van de PDCA-methodiek. Speciale aandacht gaat dan uit naar risico’s waarvoor een streng M&O-beleid geldt.

4.1 Inventarisatie belangrijkste risicogebieden

Algemeen wordt aangenomen dat risicogebieden kunnen worden gekoppeld aan één of meerdere van de volgende risico-indicatoren:

o omgaan met vertrouwelijke informatie

o omgaan met geld of middelen

o omgaan met materialen

o machts- en beoordelingspositie

o aanschaffen van goederen, diensten en aanbestedingen

o handhaven

o solistisch handelen

o werken in de invloedssfeer van burgers en of bedrijven

o applicatiebeheer (toegang tot systemen, wachtwoorden en inlogcodes)

o BIBOB-werkzaamheden

De gemeente Weert gebruikt de vorenstaande indicatoren bij de bepaling van de kwetsbare functies binnen de organisatie.

De volgende processen zijn van belang bij de controle van de financiële rechtmatigheid:

A. het Planning & Control-proces (inclusief memoriaal proces)

B. het proces aanbestedingen

C. het inkoop- en betalingsproces

D. het proces grondexploitatie

E. het proces uitkeringen in geld (Participatiewet)

F. het proces uitkeringen in natura (Wmo en jeugdzorg)

G. het gemeentelijke belastingenproces

H. het subsidieverstrekkingenproces

I. het proces vergunningen

J. het proces huren en pachten

K. het proces parkeeropbrengsten

L. het proces omtrent IT/automatisering

Verder zijn de volgende processen voor het M&O-beleid van belang:

M. het proces omtrent het aan- en verkopen en het onderhouden van vastgoed

N. de omgang met privacy

O. de omgang met integriteit

P. de uitvoering van de Wet BIBOB

Q. de uitvoering van de werkzaamheden bij de afdeling Burgerzaken

4.2 Bestaand beleid

De gemeente Weert kent diverse beleidsregels die (mede) toezien op het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik. Het gaat onder meer om regelingen op de volgende beleids- en aandachtsgebieden:

•Gedragscodes, meldregelingen en protocollen ambtelijke en bestuurlijke integriteit

•Algemene statuten, verordeningen, nota’s en criteria voor meerdere programma’s

•Beleid ten behoeve van Goed wonen voor iedere doelgroep

•Beleid ten behoeve van Iedereen doet mee

•Beleid ter bevordering van Natuurlijke en landschappelijke kwaliteit

•Beleid ter bevordering van Duurzaam en innovatief ondernemen en leven

•Beleid op het gebied van Goed ontsloten en verweven met de regio

•Beleid ter zake Bestuur en burgerzaken

•Beleid met betrekking tot Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien

5.1 Accountant

Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Vervolgens zal de interne controle en de accountant toetsen of het M&O beleid ook feitelijk wordt nageleefd. De actualiteit wordt in elk geval vastgesteld door het M&O-beleid te bezien met het oog op noodzakelijke wijzigingen ter afstemming op nieuwe wet- en regelgeving en op specifieke ontwikkelingen, zoals daadwerkelijk gesignaleerd misbruik en of oneigenlijk gebruik.

De rechtmatigheid van financiële mutaties is in belangrijke mate afhankelijk van de betrouwbaarheid van verstrekte gegevens, evenals van de integriteit van het handelen van personen. Dit geldt zowel ten aanzien van derden als voor interne functionarissen. De integriteit van interne en of externe personen is in het kader van de jaarrekeningcontrole geen object van accountantsonderzoek, tenzij op dit punt specifieke risico’s worden gesignaleerd.