Notitie standplaatsen 2009

1. Aanleiding

Op 1 maart 2009 is de nieuwe, gedereguleerde Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Steenwijkerland (hierna: Apv) in werking getreden. Daarmee heeft zich een aantal wijzigingen voorgedaan, wat ertoe leidt dat het bestaande standplaatsen- en ventbeleid moest worden aangepast.

Het artikel over venten is gewijzigd. Venten is verboden wanneer de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu in gevaar komen. Hoewel de gemeente nog steeds de toezichthoudende en handhavende taak heeft, is de verantwoordelijkheid om aan deze eisen te voldoen expliciet bij de venter neergelegd. Met de wijziging van het artikel over venten vervalt de grondslag voor het gedeelte betreffende venten in de notitie Standplaatsen en Venten van 2004.

Ook het Apv-artikel voor standplaatsen is, met de inwerkingtreding van de nieuwe Apv, inhoudelijk gewijzigd.

Daarnaast heeft nieuwe wet- en regelgeving, waaronder de Europese Dienstenrichtlijn en het Activiteitenbesluit, ertoe geleid dat de bestaande notitie herzien en up to date gebracht moet worden.

Het is vijf jaar geleden dat de notitie Standplaatsen en Venten is vastgesteld. Naast het bestaande beleid vanwege deregulering, is ook gemeend de standplaatslocaties te moeten herzien.

2. Wettelijk toetsingskader

Algemeen

Met de deregulering van de Apv is ervoor gekozen dat het innemen van een standplaats een vergunningplichtige activiteit is. In artikel 1.8 Apv zijn de algemene weigeringsgronden opgenomen. Deze zijn ook van toepassing op standplaatsvergunningen. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu.

Specifiek standplaatsen

Artikelen 5.17 tot en met 5.20 van de Apv bevatten de regels voor standplaatsen. Artikel 5.18 geeft nog drie extra weigeringsgronden: welstand, het verzorgingsniveau ter plaatse en strijd met een geldend bestemmingsplan. Wanneer er geen sprake is van deze weigeringsgronden, kan de vergunning worden verleend, mits er niet al een vergunning is verleend voor de betreffende locatie en dag(-deel).

3. Beleid(-sregels)

De weigeringsgronden zijn in algemene bewoordingen gesteld, die op verschillende manieren kunnen worden uitgelegd. Hierdoor wordt aan het college beslissingsruimte gelaten. Daarnaast zijn de weigeringsgronden niet dwingend geformuleerd; het gaat hier om zogenaamde ‘kan’-bepalingen. Als gevolg hiervan dient bij iedere aanvraag een expliciete afweging plaats te vinden tussen de verschillende belangen. Ook hierdoor heeft het college de nodige beslissingsruimte. Om de aanvragers en andere belanghebbenden de nodige rechtszekerheid te bieden en om het risico van willekeur te beperken, is het wenselijk om deze ruimte in te vullen door beleid(-sregels) vast te stellen. Met deze notitie wordt nader inhoud gegeven aan de wijze waarop het college zijn bevoegdheden uitoefent.

1. Inleiding

Het huidige beleid heeft de afgelopen jaren niet tot onoplosbare knelpunten geleid. Wel zijn in de praktijk een aantal ervaringen opgedaan. Deze ervaringen hebben onder meer betrekking op het maximumstelsel en soorten standplaatsen. Daarnaast heeft ook de wijzigende markt voor standplaatsen en feitelijke wijzigingen op de standplaatslocaties tot nieuwe zienswijzen geleid.

2. Afbakening

Onder het innemen van een standplaats wordt verstaan het vanaf een vaste plaats op een openbare en in de openlucht gelegen plaats te koop aanbieden, verkopen, of afleveren van goederen dan wel diensten aan te bieden, gebruikmakend van fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel. Het verschil met venten is de tijdsduur waarin de handel vanaf eenzelfde plaats wordt uitgeoefend. Bij de verkoop vanaf een standplaats worden de goederen of diensten vanaf een vaste locatie aangeboden, terwijl bij het venten de handel wordt uitgeoefend vanaf een voortdurend wisselende locatie.

Niet alle soorten standplaatsen vallen onder de vergunningplicht van artikel 5.17 en 5.18 Apv.

Het tweede lid van artikel 5.17 bepaalt dat voor het innemen van een standplaats tijdens een (jaar)markt geen standplaatsvergunning nodig is. Op het innemen van een marktstandplaats is de Marktverordening van toepassing. Van (verkapte) marktvorming is – gelet op de rechterlijke uitspraken hierover – sprake als meer dan zes standplaatsen bij elkaar liggen.

Ook standplaatsen die tijdens evenementen of op een ‘overdekte’ markt worden ingenomen, vallen niet onder de vergunningplicht. Voor het innemen van een standplaats tijdens een evenement als bijvoorbeeld de Midweekfeesten, de Kloostermarkt of de Lambertusmarkt is een evenementenvergunning bepalend. Uit de jurisprudentie blijkt namelijk dat een evenementenvergunning een integrale vergunning is voor de activiteiten – waaronder het innemen van standplaatsen – die in de aanvraag zijn vermeld. De organisatie van het evenement vraagt de evenementenvergunning aan. In de aanvraag worden ook eventuele standplaatsen benoemd. Uiteraard moet wel worden voldaan aan dezelfde eisen die gelden voor reguliere standplaatsen.

Op standplaatsen op een markt die in een gebouw – en dus overdekt – wordt gehouden, is artikel 5.23. Apv (snuffelmarkten) van toepassing.

Kleinschalige standplaatsen met streekproducten en producten ten behoeve van het toerisme, voor zover er geen sprake is van bedrijfsmatige verkoop, vallen niet onder de vergunningplicht wanneer deze op eigen terrein worden ingenomen. Met streekproducten wordt gedacht aan bijvoorbeeld fruit, zelfgemaakte jam en dranken. Producten ten behoeve van het toerisme zijn bijvoorbeeld ambachtelijk handwerk zoals houtsnijwerk en textiel.

Een bijzondere categorie vormen de Koek en Zopie standplaatsen. De ervaringen van het schaatsseizoen 2008/2009 leiden ertoe dat afspraken tussen gemeente, ijsverenigingen en lokale horeca vastgelegd moeten worden. In afwijking van de eerdere keuze deze standplaatsen niet onder het standplaatsenbeleid te laten vallen, wordt nu expliciet gekozen dat wel te doen. Met name vanwege de veiligheid voor verkeer op wegen en ijs is het noodzakelijk de Koek en Zopie standplaatsen te reguleren.

De definitieve lijst van Koek en Zopie standplaatsen kan, naar verwachting, voorafgaand aan het schaatsseizoen 2009/2010 als bijlage aan dit beleid worden toegevoegd.

3. Toelichting bij het vergunningspecifieke wettelijke toetsingskader

De in artikel 1.8 Apv genoemde weigeringsgronden vormen de grondslag voor – en tegelijkertijd ook de begrenzing van – het beleid. De aanvullende weigeringsgronden van artikel 5.18 Apv maken het mogelijk de vergunning aanvraag meer nauwkeurig te beoordelen. Hieronder volgt een korte omschrijving.

Bescherming uiterlijk aanzien van de gemeente

De weigeringsgrond ‘moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand', kan gehanteerd worden, indien een standplaats op een zodanige locatie is voorzien dat de cultuurhistorische of architectonische kwaliteit van een gebied wordt aangetast of het straatbeeld anderszins ernstig wordt verstoord. Op basis van deze weigeringsgrond kunnen ook eisen aan het uiterlijk aanzien van de verkoopinrichting zelf worden gesteld.

Bescherming redelijk verzorgingsniveau

Omdat een winkel, in vergelijking tot de ambulante handel, als een meer structurele voorziening kan worden aangemerkt – een winkel is immers meestal dagelijks geopend, kent een breder aanbod en is over het algemeen minder aan wijzigingen onderhevig –, is het vanuit het oogpunt van de leefbaarheid wenselijk dat de concurrentiepositie van de gevestigde winkelier niet zodanig wordt aangetast dat deze in zijn voortbestaan wordt bedreigd. Uit jurisprudentie blijkt echter dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet tot de huishoudelijke belangen van de gemeente behoort en daarom niet in de belangenafweging mag worden meegenomen. De gemeente mag volgens de rechter wel regulerend optreden, wanneer het verzorgingsniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Als de laatste winkel in een bepaalde branche in een kern of wijk wordt bedreigd doordat vanaf een standplaats vergelijkbare goederen of diensten worden aangeboden, dan kan de standplaatsvergunning worden geweigerd. Deze weigeringsgrond kan overigens ook worden gehanteerd tijdens de opbouwfase van een evenwichtig voorzieningenbestand, zoals bij de vestiging van een nieuwe (en enige) supermarkt in een kern of wijk of bij een winkelcentrum dat nog in ontwikkeling is. Wordt op basis van deze weigeringsgrond een aanvraag afgewezen, dan moet wel worden aangetoond – bijvoorbeeld aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier of een distributief-planologisch onderzoek – dat de levensvatbaarheid daadwerkelijk in het gedrang is.

Strijd met het bestemmingsplan

De voorgaande weigeringsgronden zijn gebaseerd op de bevoegdheid van de gemeente om die zaken te regelen die tot haar huishouding behoren. Daarnaast vormen de besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening – zoals het bestemmingsplan – een zelfstandige weigeringsgrond. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een standplaatsvergunning altijd gelet moet worden op de voorschriften die uit het geldende bestemmingsplan voortvloeien.

Overige relevante regelgeving

Naast het in de Apv gegeven toetsingskader zijn op het innemen van standplaatsen diverse andere wetten van toepassing, zoals bijvoorbeeld: de Winkeltijdenwet, de Warenwet en de Wet milieubeheer. In de navolgende hoofdstukken wordt de relatie tussen standplaatsen en deze regelgeving kort toegelicht. Ook zijn andere gemeentelijke regelingen, bijvoorbeeld de Nadere regels voor het hebben van uitstallingen (waaronder reclameborden) van toepassing.

4. Soorten standplaatsen

Er wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten standplaatsen. Het betreft de jaar-, seizoen-, tijdelijke, kortdurende en ideële standplaatsen.

Jaarstandplaats

Een jaarstandplaats is een standplaats die gedurende het gehele jaar één of enkele dagdelen of dagen per week in gebruik mag worden genomen. Hierbij geldt geen beperking naar branche, zodat op deze standplaatsen in beginsel alle goederen en diensten kunnen worden aangeboden.

Seizoenstandplaats

Seizoenstandplaatsen worden onderverdeeld in twee categorieën. Deze categorieën zijn tijdgebonden en hebben te maken met de verschillende seizoenen.

De eerste soort seizoenstandplaats is een standplaats die van 1 april t/m 30 september gedurende de gehele week mag worden ingenomen. Deze standplaatsen zijn bedoeld om te voorzien in de extra en specifieke vraag die voortvloeit uit de in de gemeente voorkomende toeristische en recreatieve activiteiten. Op deze standplaatsen mogen uitsluitend of hoofdzakelijk voor directe consumptie geschikte eetwaren – zoals ijs, snacks en vis – en alcoholvrije dranken worden verkocht.

De tweede soort seizoenstandplaats is een standplaats die van 1 november t/m 15 januari gedurende de hele week mag worden ingenomen. Deze standplaatsen zijn bedoeld om te voorzien in de seizoengebonden vraag van inwoners van de gemeente. Deze standplaatsen zijn dan ook voornamelijk bedoeld voor de verkoop van oliebollen en kerstbomen.

Tijdelijke standplaats

Een tijdelijke standplaats is een standplaats die gedurende het jaar één dag per week in gebruik genomen mag worden. Daarbij geldt dat iedere aanvrager maximaal 1 dag of dagdeel per maand standplaats mag innemen. Deze standplaatsen zijn bedoeld om te voorzien in een specifieke niet gemeentegebonden vraag. Hierbij kan gedacht worden aan autoruitreparatie maar ook aan het innemen van een standplaats voor het uitdelen van give-aways, proefmonsters, graveren van kentekens etc.

Kortdurende standplaats

Een kortdurende standplaats is een standplaats die gedurende maximaal twee aaneengesloten uren per week in gebruik mag worden ingenomen voor (commerciële) dienstverlenende activiteiten, op een locatie die niet is aangewezen als vaste standplaats. Deze laatste (sub)categorie is in het leven geroepen, omdat de laatste jaren dienstverlenende bedrijven hun service willen vergroten door dichtbij de doelgroepen hun diensten aan te bieden. Concrete voorbeelden zijn de ‘bussen’ van Woonconcept, de Rabobank en Groenelandverzekeringen.

Uitzondering op het innemen van de standplaats voor de duur van maximaal twee uur betreft de activiteiten in het kader van het landelijke borstkankeronderzoek. Gezien het grote maatschappelijke belang dat aan dit onderzoek gehecht moet worden, is het niet doenlijk vast te houden aan de gestelde maximale duur.

Ideële standplaats

Als bijzondere vorm van tijdelijke standplaatsen kunnen ook nog ideële standplaatsen worden onderscheiden. Dit zijn standplaatsen voor het verkopen of verstrekken van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard. De voor het innemen van een ideële standplaats benodigde vergunning is niet vereist vanwege het feit dat gedrukte stukken worden aangeboden – want dit zou niet in overeenstemming zijn met artikel 7 van de Grondwet –, maar vanwege het feit dat een standplaats wordt ingenomen.

De ideële standplaatsen zijn niet opgenomen in het overzicht van standplaatsen. Er kan gebruik gemaakt worden van aangewezen jaar-, seizoen- en tijdelijke standplaatsen, voor zover deze beschikbaar zijn. Er kan vergunning worden verleend voor overige geschikte locaties, veelal pleinen en parkeerplaatsen, omdat deze voor korte duur ingenomen zullen worden.

Koek en Zopie standplaatsen

Vanwege het uitzonderlijke karakter van de Koek en Zopie standplaatsen worden deze nader toegelicht in hoofdstuk 4.

5. Diverse beleidskeuzen

Aan de aanwijzing van de locaties liggen diverse beleidskeuzen ten grondslag. Deze worden als volgt toegelicht.

Maximumstelsel

Er wordt voor gekozen om het aantal standplaatsvergunningen aan een maximum te binden. Dit maximum wordt bepaald door locaties aan te wijzen waarop een standplaats mag worden ingenomen. Een verdere limitering vindt plaats door vast te leggen op welke dagdelen de aangewezen standplaatsen mogen worden gebruikt. Aldus resulteert een maximumstelsel met aangewezen locaties en aangewezen tijdstippen.

Het voordeel van dit maximumstelsel is de eenvoud en helderheid: het biedt duidelijkheid aan zowel de aanvragers, de omwonenden als de andere belanghebbenden. Verder zijn de administratieve lasten beperkt, omdat – na de eenmalige vaststelling van de locaties en tijdstippen – volstaan kan worden met een beoordeling van de aanvraag op beschikbaarheid. Dit vanwege het feit dat het bereiken van het maximale aantal te verlenen standplaatsvergunningen een reden is om de vergunning te weigeren. Het betekent ook dat de besluitvorming over een aanvraag voor een standplaats aanzienlijk sneller kan plaatsvinden.

Aangewezen locaties

De 36 locaties waarop standplaats mag worden ingenomen zijn aangegeven op Overzicht Standplaatslocaties Steenwijkerland (A) en (B) in de bijlage. Verder is op dit overzicht aangegeven welke soort standplaats het betreft, zo nodig op welke dagen of dagdelen deze standplaats mag worden ingenomen en wat de grootte van de standplaats is. Naast dit overzicht is ook een locatielijst opgenomen in de bijlagen met per locatie een kadastrale kaart met locatie aanduiding en foto.

De overzichten betreffen alleen de jaar- en seizoenstandplaatsen. De tijdelijke, kortdurende en ideële standplaatsen zijn niet opgenomen. De reden hiervoor is dat – naast dat deze standplaatsen slechts voor beperkte tijd worden ingenomen – vanaf deze standplaatsen specifieke en diverse goederen en diensten worden aangeboden, waarvoor op voorhand moeilijk locaties zijn aan te wijzen die voor al deze goederen en diensten passend zijn. Het gevolg is wèl dat iedere aanvraag voor een tijdelijke of kortdurende standplaatsvergunning afzonderlijk aan de in de Apv opgesomde weigeringsgronden getoetst moet worden.

Vaste standplaatsen

De aangewezen locaties hebben alleen betrekking op de vaste standplaatsen, dat wil zeggen: de jaar-, seizoen- en tijdelijke standplaatsen. De kortdurende en ideële standplaatsen zijn niet in het overzicht opgenomen. De reden hiervoor is dat, naast het gegeven dat deze standplaatsen slechts beperkte tijd worden ingenomen, vanaf deze standplaatsen specifieke en diverse goederen en diensten worden aangeboden, waarvoor op voorhand moeilijk locaties zijn aan te wijzen die voor al deze goederen en diensten passend zijn. Het gevolg is wèl dat iedere aanvraag voor een kortdurende of ideële standplaatsvergunning afzonderlijk aan de in de Apv opgesomde weigeringsgronden getoetst moet worden.

Standplaatslocaties

Bij de aanwijzing van de locaties is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestaande situatie.

Enkele niet gebruikte locaties zijn afgevallen. Enkele nieuwe locaties, waarvan bekend is dat daar animo voor bestaat, zijn toegevoegd. In alle gevallen is opnieuw aan de weigeringsgronden getoetst.

Overgangsregeling

Het is niet nodig een overgangsregeling te treffen. De ingetrokken locaties waren niet in gebruik door standplaatshouders. Ook de nieuwe locaties zijn niet in gebruik.

Particuliere locaties

Als een standplaats wordt ingenomen op een aangewezen locatie die niet in eigendom is van de gemeente, is – naast de standplaatsvergunning – toestemming nodig van de eigenaar. Deze kan op grond van zijn eigendomsrecht eigen criteria hanteren voor het al dan niet toelaten van een ambulante handelaar op zijn terrein. Omdat op deze wijze het gemeentelijke standplaatsenbeleid doorkruist kan worden, is het niet wenselijk om locaties aan te wijzen op een terrein dat niet in gemeentelijke eigendom is. Met inwerkingtreding van dit beleid vervallen twee particuliere locaties. Beide locaties waren al enige tijd niet meer in gebruik als standplaats.

Overigens verbiedt artikel 5.19 van de Apv aan de rechthebbende op een terrein om toe te laten dat een standplaats wordt ingenomen zonder dat hiervoor een vergunning van het college is verstrekt. Met dit verbod is het mogelijk om ook de eigenaar van de grond die het innemen van een standplaats zonder vergunning toestaat te vervolgen.

Dagdelen

Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Winkeltijdenwet valt ook de ambulante handel onder de reikwijdte van deze wet. Het gevolg hiervan is dat een standplaats van maandag tot en met zaterdag mag worden ingenomen van 06.00 tot 22.00 uur. De gemeente heeft volgens de Winkeltijdenwet niet de vrijheid deze openingstijd te beperken. Om deze reden wordt in het gemeentelijke standplaatsenbeleid als een dagdeel de tijd tussen 06.00 tot 13.00 uur en 13.00 tot 22.00 uur aangemerkt. Wanneer een standplaats op beide dagdelen door twee verschillende standplaatshouders wordt ingenomen, dan verschuift het begintijdstip van het tweede dagdeel naar 14.00 uur. Dit in verband met de tijd die de ontruiming en opbouw van een standplaats vereist.

De Winkeltijdenwet bepaalt in artikel 2, eerste lid, dat een standplaats niet op een zondag of (bepaalde) feestdagen mag worden ingenomen, met uitzondering van maximaal twaalf door de college aangewezen zogenaamde koopzondagen of -feestdagen. Dit verbod geldt op grond van artikel 12 van het Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet niet ten aanzien van het te koop aanbieden en verkopen van voor directe consumptie geschikte eetwaren en alcoholvrije dranken. Gelet op de producten die op een seizoensstandplaats mogen worden verkocht, betekent dit dat seizoensstandplaatsen ook op zon- en feestdagen mogen worden ingenomen. Overigens kunnen burgemeester en wethouders op grond van artikel 8 van de Winkeltijdenverordening wel bepalen dat de vrijstelling van artikel 12 van het Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet niet geldt voor de gehele gemeente of voor een deel hiervan.

Omvang standplaats

Om aan de behoefte aan grotere standplaatsen tegemoet te komen, wordt de oppervlakte van de totale standplaats op maximaal 32 m2 gesteld. In het overzicht zijn per locatie de maximale afmetingen aangegeven. Hierbij geldt dat niet alleen de verkoopinrichting als zodanig (de verkoopwagen, kraam e.d.), maar ook de overkapping, de uitstallingen en de voor opslag benodigde ruimte in de berekening van de in te nemen oppervlakte meetellen. Bepalend is dus het daadwerkelijke ruimtelijke beslag.

Strijd met het bestemmingsplan

De aan te wijzen locaties zijn (globaal) getoetst aan de bestemmingsplannen. Uit deze toetsing blijkt dat een aantal locaties niet in overeenstemming is met de (gebruiksbepalingen van) het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voorzover nodig zullen de locaties na de definitieve vaststelling hiervan via een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan of een ontheffingsprocedure met het bestemmingsplan in overeenstemming worden gebracht.

Verkeersbesluiten

Voor het innemen van een standplaats is geen verkeersbesluit nodig.

Geurgevoelige en niet-geurgevoelige standplaatsen

Op standplaatsen kunnen de bepalingen van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Als er sprake is van en vis- of patatkraam waarmee de standplaats wordt ingenomen, mag die standplaats niet gelegen zijn bij gevoelige gebouwen. Dit zijn onder andere woningen, scholen en ziekenhuizen. Het Activiteitenbesluit bepaalt dat geuroverlast bij gevoelige objecten voorkomen moet worden. De aan te wijzen locaties zijn getoetst aan dit criterium.

Hygiëne

Op het drijven van handel in waren zoals bedoeld in artikel 1 van de Warenwet zijn de bepalingen van deze wet van toepassing. De Warenwet stelt regels met betrekking tot de goede hoedanigheid en aanduiding van waren. Daarnaast stelt de Warenwet regels ten aanzien van de hygiëne en degelijkheid van producten. Voor wat betreft het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Warenwet is een afzonderlijk regime van toepassing.

De Voedsel en Waren Autoriteit is de aangewezen toezichthouder op naleving van de bepalingen van de Warenwet.