Beleidsplan bestuurlijke integriteit 2026-2030

1.6.1 Burgemeester

In 2016 is wettelijk vastgelegd dat de burgemeester de zorgplicht draagt voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit

2Artikel 170, Gemeentewet

. De burgemeester kan bij bestuurlijke problemen vanuit haar positie optreden om partijen bij elkaar te brengen en advies in te winnen. De zorgplicht heeft ertoe geleidt dat burgemeesters een voorbeeldrol vervullen op het gebied van integriteit en professionaliteit. Het is belangrijk om te benadrukken dat de wet de burgemeester niet verantwoordelijk stelt voor de bestuurlijke integriteit, maar enkel voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit. Als procesverantwoordelijke draagt zij zorg voor een goede inrichting van een integriteitsproces waarbinnen de bestuurlijke integriteit gewaarborgd en bevorderd kan worden en zij geeft opdracht tot het doen van onderzoek bij vermoedens van integriteitsschendingen.

1.6.2 Wethouder Organisatie

De wethouder Organisatie is vanwege de aard van zijn portefeuille belast met het bevorderen van de ambtelijke integriteit. Voor schendingen binnen het ambtelijke apparaat en de aanpak daarvan, legt hij verantwoording af aan de raad. Omdat ambtelijke en bestuurlijke integriteit elkaar kunnen raken, vindt waar nodig de afstemming plaats bij meldingen van vermoedelijke integriteitsschendingen tussen de burgemeester, de wethouder Organisatie en de gemeentesecretaris.

1.6.3 Raad, wijkraden en college

De verantwoordelijkheid voor een integer openbaar bestuur ligt enerzijds bij individuele politieke ambtsdragers en anderzijds bij de raad, wijkraden en het college als collectief. Integriteitschendingen door individuele politieke ambtsdragers kunnen negatief afstralen op het gehele gemeentebestuur. De raad is samen met de burgemeester verantwoordelijk voor het agenderen van het thema integriteit en kan richting geven aan het integriteitsbeleid, regelgeving, protocollen en het gebruik van instrumenten. Wijkraden kunnen zelf of gezamenlijk in gesprek gaan over hun integriteit.

1.6.4 Commissaris van de Koning

In uitzonderlijke gevallen kan de commissaris van de Koning een rol spelen bij het signaleren en aanpakken van integriteitskwesties en aanhoudende bestuurlijke problemen binnen gemeentes. Hij kan als ambtsdrager met gezag en distantie tot betrokken partijen adviseren en bemiddelen in het geval er sprake is van verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en als de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding is

3Artikel 182, Provinciewet

. De rol van de commissaris van de Koning is versterkt: hij of zij mag alle vergaderingen bijwonen en documenten inzien die nodig zijn voor zijn bemiddelende en adviserende taken op het gebied van integriteit.

1.6.5 Ambtelijke organisatie

De griffier heeft een brugfunctie en vertrouwensrol in het bespreekbaar maken, adviseren en laten onderzoeken van integriteitskwesties bij raadsleden. Een klein team van ambtenaren dat is ingebed bij de directie Bestuurszaken adviseert de burgemeester, wethouders, raadsleden, griffier en gemeentesecretaris over bestuurlijke integriteit. De huidige formatie bestaat uit een coördinator, een adviseur en ondersteuner. Daarnaast zijn twee juridisch bestuursadviseurs betrokken. Vanuit die positie dicht bij het bestuur en diens adviseurs, kan snel worden geschakeld en geadviseerd.

Voor de wijkraden is de directeur Wijken, Participatie en Stadsarchief van het cluster Dienstverlening verantwoordelijk voor de uitvoering van het integriteitsbeleid voor de wijkraden. Binnen Dienstverlening is een integriteitsfunctionaris actief die wijkraadsleden adviseert. Bij meldingen over vermeende integriteitsschendingen van wijkraadsleden geeft de burgemeester opdracht aan de directeur Wijken, Participatie en Stadsarchief om een eerste verkenning en eventueel onderzoek in te stellen.

2.2.1 Regelgeving

Binnen de pijler regelgeving stond de actualisatie van gedragscodes en onderzoeksprotocollen voor het college en de gemeenteraad centraal. Wegens de stelselwijziging van gebiedscommissies naar wijkraden, vervielen de gedragscode en het onderzoeksprotocol voor de gebiedscommissies en zijn een nieuwe gedragscode en onderzoeksprotocol voor wijkraadsleden opgesteld. Deze regelingen zijn in 2022 door de gemeenteraad vastgesteld, met het oog op de toen naderende gemeenteraads- en wijkraadsverkiezingen. Ook werd de motie over een afkoelingsperiode voor teruggetreden bestuurders verwerkt in de gedragscode voor bestuurders. Tegelijkertijd werd in de gedragscode voor collegeleden geregeld dat ontvangen geschenken boven een geschatte waarde van €75,- openbaar worden gemaakt. Verder is het Handboek College geactualiseerd in 2022.

Vooruitlopend op het wetsvoorstel waarin een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders verplicht wordt, geeft de burgemeester van Rotterdam sinds 2021 opdracht tot het uitvoeren van een risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders. Hiertoe heeft het team bestuurlijke integriteit een methodiek ontwikkeld in lijn met de voorschriften van het ministerie van BZK.

Bij het aantreden van de nieuwe burgemeester constateerden we dat de screening van burgemeesters door het ministerie van BZK langs andere maatstaven plaatsvindt dan hoe dat voor wethouders door datzelfde ministerie wordt voorgeschreven. Tevens vindt er geen overdracht plaats van de uitkomsten van de screening en een eventueel handelingsadvies aan de gemeente. We hebben dat bij het ministerie aanhangig gemaakt. Bij haar aantreden heeft de burgemeester vrijwillig deelgenomen aan de gemeentelijke risicoanalyse integriteit en is er met haar een zogenaamd ‘startgesprek integriteit’ gevoerd.

De afgelopen periode had het gemeentebestuur te maken met een zieke wethouder die gedurende drie keer zestien weken werd vervangen door een tijdelijke wethouder. We constateerden dat een tijdelijke wethouder geen ordentelijke rechtspositieregeling heeft en zich bijvoorbeeld gedurende zijn wethouderschap niet kan verzekeren tegen arbeidsongeschiktheid. Dit is door de gemeente aangekaart bij het ministerie van BZK en de Wethoudersvereniging.

Voor wijkraadsleden was het overleggen van een VOG verplicht bij benoeming in de bestuursperiode 2022-2026. De gemeenteraad heeft besloten de VOG-verplichting voor wijkraadsleden af te schaffen met ingang van de nieuwe bestuursperiode na de verkiezingen van maart 2026.

2.2.2 Bewustwording

Binnen de pijler bewustwording lag de focus op het versterken van kennis en gedrag over bestuurlijke integriteit. Het team bestuurlijke integriteit heeft afgelopen jaren trainingen ontwikkeld in basiskennis over bestuurlijke integriteit, netwerkbewustzijn, oneigenlijke druk, actieve omstander en morele oordeelsvorming. Alle trainingen die het team geeft, zijn maatwerk. Dat betekent dat er naar behoefte en vraag getraind wordt, passend bij de groep en het vooraf vastgestelde leerdoel.

Na de installatie van de gemeenteraad in 2022 werden raadsleden, burgerleden en fractiemedewerkers getraind in dilemma’s over bestuurlijke integriteit.

Met het huidige college zijn vier gesprekken gevoerd over integriteit en ethisch leiderschap. Hierbij hebben we gebruikgemaakt van de expertise van prof. dr. Heres. In een van de laatste gesprekken ging het over de vraag hoe collegeleden hun eigen kritiek kunnen organiseren. Naar aanleiding daarvan ontwierpen we een 360º-feedbackmethodiek voor collegeleden. Dit instrument zal vanaf heden jaarlijks aangeboden worden aan collegeleden.

Ambtelijke teams rondom het college volgden trainingen over bestuurlijke integriteit, oneigenlijke druk en actieve omstander.

Ook de griffie, gemeentelijke trainees, chauffeurs, bodes en enkele directie- en managementteams ontvingen trainingen en leergesprekken over bestuurlijke integriteit, oneigenlijke druk en actieve omstander. Voor de wijkraden is een vierjarige trainingscyclus opgezet, en de voorzitters van wijkraden en wijkraadscoördinatoren volgden integriteitstrainingen. Voor wijkraden is een e-learning integriteit ontwikkeld en aan meerdere wijkraden is een dilemmatraining gegeven.

2.2.3 Toetsing en coördinatie

In 2022 trad een nieuwe wethoudersploeg aan en er vond een aantal tussentijdse wethouderswisselingen plaats. Zowel de vertrekkende als kandidaat-wethouders ontvingen begeleiding en advies. Voor kandidaat-wethouders werd in opdracht van de burgemeester een risicoanalyse integriteit uitgevoerd, gebaseerd op landelijke richtlijnen. De raad ontving, indien van toepassing, het handelingsadvies dat aan de kandidaat-wethouder werd gegeven. Vertrekkende wethouders kregen advies over vervolgfuncties, mede in het kader van de lobby- en draaideurregeling die sinds 2022 van kracht is.

Daarnaast werden talrijke integriteitsadviezen verstrekt aan collegeleden, raadsleden, burgerraadsleden en wijkraadsleden. Deze adviezen gingen onder meer over nevenfuncties en (financiële) belangen, het voorkomen van belangenverstrengeling, het gebruik van dienstauto’s en het aannemen van geschenken of uitnodigingen.

In opdracht van de griffier zijn na de verkiezingen van 2022 alle nevenfuncties en belangen van raadsleden getoetst. Voor bijna 300 wijkraadsleden werd getoetst of hun nevenfuncties verenigbaar waren met het ambt. Circa zestig van hen ontvingen een schriftelijk handelingsadvies. In 2023 startten we met het toetsen van nevenfuncties en belangen van burgerleden. De gemeente ontving daarnaast meerdere meldingen van vermoedens van schending van de bestuurlijke integriteit, vooral binnen de wijkraden. Na analyse leidde dit in enkele gevallen tot een vooronderzoek of een volledig integriteitsonderzoek.

Er werd permanent aandacht gevraagd voor het zorgvuldig archiveren van zakelijke correspondentie van collegeleden. Ook werd de procedure rond benoemingen van raads- en burgerraadsleden verbeterd, met meer nadruk op de opgave en toetsing van nevenfuncties. Tot slot is er een vertrouwenspersoonfunctie voor fractiemedewerkers ingericht, op initiatief van de griffier. Voor de wijkraadsleden is het mogelijk gemaakt dat zij gebruik kunnen maken van de interne gemeentelijke vertrouwenspersonen.

2.2.4 Blik naar buiten

In het kader van de pijler blik naar buiten heeft de gemeente Rotterdam actief ingezet op samenwerking en kennisdeling binnen nationale en internationale netwerken op het gebied van bestuurlijke integriteit. Een belangrijk onderdeel hiervan was de inrichting van een bijzondere leerstoel, bestaande uit een hoogleraar en een promovendus. De bijzonder hoogleraar Integriteit van het Lokaal Bestuur aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) is prof. dr. Heres. Binnen de leerstoel wordt onderzoek gedaan, onderwijs gegeven en huist een maatschappelijke component. Zo begeleidde Heres trainingen en dilemmadialogen binnen de gemeente Rotterdam, en voerde ze gesprekken met bestuurders en ambtenaren. De leerstoel loopt tot eind december 2026. Tot slot begeleidden we een afstudeerstagiaire van de EUR binnen de gemeente op het thema bestuurlijke integriteit en liepen er enkele studenten stage bij het team.

Daarnaast werd de subsidieaanvraag van bijzonder hoogleraar professor dr. Heres in het kader van de Nederlandse Wetenschapsagenda (NWA) gehonoreerd. Haar onderzoeksvoorstel DeMoCraft ondersteunt politici om democratisch en moreel te handelen. In het onderzoek dat in 2026 start, wordt door een breed consortium van wetenschappers bekeken welke democratische en morele kennis, vaardigheden, houding en praktijken hiervoor belangrijk zijn. Het onderzoek wordt betaald door de NWO met €6,6 miljoen. Gemeente Rotterdam is een van de maatschappelijke organisaties die betrokken is bij deze aanvraag.

Internationaal kreeg Rotterdam in 2021 erkenning voor haar integriteitssysteem door deelname aan een vergelijkend onderzoek van Transparency International. De resultaten hiervan werden besproken tijdens een internationale bijeenkomst, waarin Rotterdam deelnam aan een rondetafelgesprek.

Landelijke kennisdeling vond plaats via ambtelijk overleg met andere gemeenten, overheidsinstanties en wetenschappers. Het team bestuurlijke integriteit is lid van de Kring van integriteitcoördinatoren (een Rijksnetwerk) en van Netwerk Goed bestuur dat interactie tussen wetenschap en praktijk bevordert. De gemeente Rotterdam werd regelmatig door het netwerk geraadpleegd vanwege haar expertise op het vlak van bestuurlijke integriteit. Binnen het G4-verband vond bovendien regelmatig overleg plaats met integriteitsfunctionarissen. Team bestuurlijke integriteit nam in 2020-2021 deel aan RIEC-diners met alle burgemeesters en gemeentesecretarissen uit de regio Rotterdam en vertegenwoordigers van BZK, waar weerbaarheid en integriteit centraal stonden. Deze diners zijn herhaald in 2025 waarbij ook de griffiers van de gemeentes aanwezig waren. Tijdens de Nacht van de Integriteit in 2022, georganiseerd door het CAOP, trad Rotterdam op als gaststad. Daarnaast was de coördinator spreker op landelijke bijeenkomsten zoals de Dag van de Integriteit en een leerkring weerbaarheid.

2.2.5 Blik naar binnen

In de nieuwe pijler blik naar binnen stond de kritische reflectie op procedures, werkwijzen en teamontwikkeling centraal. Verschillende integriteitsprocessen en interne trajecten zijn geëvalueerd en verbeterd, met als doel om effectiever, zorgvuldiger en beter afgestemd te werken.

Een van de aandachtspunten was de evaluatie van een integriteitsonderzoek naar een gebiedscommissielid in 2021. Hoewel het onderzoek correct was uitgevoerd, bleek dat het gehanteerde onderzoeksprotocol onvoldoende aansloot bij de situatie van gebiedscommissies. Dit leidde tot een op maat gemaakt protocol dat ingevoerd is bij de overgang naar de wijkraden in 2022.

De procedure voor de risicoanalyse integriteit voor kandidaat-wethouders is in 2021 opnieuw ontwikkeld, met als uitgangspunt de landelijke handleiding van het ministerie van BZK. De aanpak bevat onder andere een afgewogen vragenlijst en een diepgaand startgesprek met kandidaat-wethouder, waarbij integriteit en gedragscodes uitgebreid aan bod komen. In de afgelopen vijf jaar hebben alle kandidaat-wethouders deze procedure doorlopen.

De vragenlijst in het medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) aangepast om beter inzicht te verkrijgen in oneigenlijke druk. Gedurende enkele jaren zijn vragen in het MTO daarover opgenomen. Daaruit bleek dat er in de gehele organisatie in bepaalde mate oneigenlijke druk door medewerkers wordt ervaren. Door in te zetten op trainingen en weerbaarheidsinterventies, in samenwerking met het team ambtelijke integriteit, wordt er duurzaam gewerkt aan het herkennen en bespreekbaar maken van oneigenlijke druk.

Een ander speerpunt was de ontwikkeling van het trainingsaanbod. De bestaande, brede integriteitstraining werd opgeknipt in vijf modules: basistraining bestuurlijke integriteit, oneigenlijke druk, netwerkbewustzijn, moreel beraad/dilemmatraining, actieve omstandertraining en omgangsvormen. Een zesde module over het belang van een onderzoeksprotocol bij meldingen wordt extern aangeboden. Deze modulaire aanpak sluit beter aan bij de behoeftes van ambtenaren, raadsleden en fractiemedewerkers. Bij de directie Bestuurszaken krijgen alle nieuwe medewerkers de basistraining.

Binnen het team werd gekeken naar aanwezige kennis en vaardigheden. Op basis daarvan zijn opleidingen gevolgd, waaronder een training tot moreel beraadbegeleider, een cursus actieve omstander en een leergang meesterschap in advisering. Hiermee is geïnvesteerd in de professionele ontwikkeling van het team. De wens om onderzoeks- en hoortechnieken verder te verbeteren blijft op de agenda.

Tot slot is het netwerk geëvalueerd, en werd bepaald met welke interne en externe relaties in het integriteitsveld intensievere samenwerking wenselijk was.

2.2.6 Bureau bestuurlijke integriteit Rotterdam

Nederlandse gemeentes hebben vaak een te geringe kennis en vaardigheden ontwikkeld om gesteld te staan bij integriteitskwesties van politieke ambtsdragers. Dat zorgt voor handelingsverlegenheid bij burgemeesters, griffiers en ambtelijke adviseurs. Het gevolg is dat er op kwesties niet adequaat geadviseerd of gehandeld wordt, kleine vraagstukken tot een grote integriteitszaak verworden, gemeentes afhankelijk zijn van private integriteitsbureaus en onvoldoende in staat zijn die bureaus aan te sturen. Alle betrokkenen bij integriteitskwesties kunnen daardoor schade oplopen, en bovendien is het kwetsbaar voor het lokale openbaar bestuur als geheel. Hetzelfde beeld zien we bij provincies en waterschappen.

Team bestuurlijke integriteit van de gemeente Rotterdam heeft de afgelopen jaren unieke ervaring en expertise opgebouwd in de volledige breedte van bestuurlijke integriteit. Omdat andere gemeentes vaak een beroep doen op onze kennis, en we die graag ter beschikking stellen voor het lokaal bestuur in Nederland, zijn we in 2024 gestart met dienstverlening aan andere gemeentes op het gebied van bestuurlijke integriteit.

Voor Zuid-Hollandse gemeentes kan dit via een afspraak met de Provincie Zuid-Holland die budget beschikbaar heeft vanuit het Rijksprogramma Weerbare Overheid. Per aanvraag kijkt het team bestuurlijke integriteit naar de beschikbare capaciteit van de teamleden naast het werk dat voor Rotterdam zelf benodigd is. Als de capaciteit het toelaat, kan het bureau tegen kostendekkend ambtenarentarief worden ingehuurd door andere gemeenten. Sindsdien zijn er trainingen, kennisdeling, en gesprekken verzorgd onder andere in de gemeentes Dordrecht, Goeree-Overflakkee, Gouda, Hoeksche Waard, Molenlanden, Pijnacker-Nootdorp, Voorne aan Zee, Waddinxveen en Wassenaar. Ook zijn de provinciale integriteitscoördinatoren getraind.