Uitvoerings - en handhavingsstrategie Gemeente Raalte

De vergunningenstrategie verstaat onder vergunningverlening:

•het verlenen, (gedeeltelijk) weigeren, wijzigen of (gedeeltelijk) intrekken van een omgevingsvergunning (mogelijk als onderdeel van een legalisatietraject);

•het verlenen van een ontheffing;

•het behandelen van een melding;

•het behandelen van een informatieplicht;

•het opstellen van een maatwerkvoorschrift en/of gelijkwaardigheid;

•het opstellen van een gedoogbeschikking (zie hiervoor de gedoogstrategie);

•het afgeven van een advies met instemming;

•het actualiseren van een vergunning.

De strategie heeft betrekking op alle wet- en regelgeving waarvoor de gemeente binnen het domein van het omgevingsrecht bevoegd gezag is. De uitvoering is gericht op een integrale benadering van wetten en besluiten die vallen onder de Omgevingswet. Niet iedere vergunning is vatbaar voor actualisatie, een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is dat wel, een vergunning voor de activiteit bouwen is dat niet. De hieronder beschreven werkwijzen gelden vanzelfsprekend voor zover die binnen de wettelijke mogelijkheden toepasbaar zijn.

De vergunningenstrategie is een beslissingsondersteunend model bij het komen tot een bij de omgeving passend kader bij elk besluit. De vergunningenstrategie heeft de volgende doelen:

•vaststellen van gezamenlijke uitgangspunten die het bevoegd gezag kan toepassen in de zorg voor de leefomgeving;

•mogelijk maken van ruimtelijk-economische initiatieven met acceptabele gevolgen voor de fysieke leefomgeving;

•maximaal inzetten van mogelijkheden voor innovatie; onder meer op het gebied van veiligheid, gezondheid en duurzaamheid;

•uniformeren van het proces van vergunningverlening ter vermindering van regeldruk;

•bieden van uitgangspunten voor het werken als één overheid;

•signaleren en verkleinen van het risico op latere omgevingsproblemen.

Met het vaststellen van de vergunningenstrategie voldoet het bevoegd gezag aan de eis uit de Wet algemene bepaling omgevingsrecht en de Omgevingswet om een strategie voor vergunningverlening toe te passen. De uitvoering van vergunningverlening aan de hand van een strategie past in een cyclisch proces waarvoor de BIG 8 wordt gebruikt (plan, do, check, act) als beschreven in paragraaf 1.2.

Uitvoeren vergunningenstrategie

Het speelveld van de vergunningenstrategie wordt gevormd door twee assen. Deze assen zijn de technisch-inhoudelijke complexiteit en de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie, die klein of groot kunnen zijn. De assen worden als volgt beschreven:

Technisch-inhoudelijke complexiteit

In het geval de aanvraag of de actualisatie een technisch-inhoudelijk complexe situatie betreft en/of de activiteit daarvan binnen een gebied ligt of komt te liggen dat een grote dynamiek kent en/of gevoelige functies herbergt, zal bij toekenning van de vergunning zorgvuldig worden overwogen of er naast standaard voorschriften (ook) specifieke voorschriften moeten worden opgenomen. Vaak gaat het om uitgebreide procedures en waar dit niet het geval is zal complexiteit extra inspanning vragen aan de voorkant van processen in de vorm van vooroverleg. Wordt de aanvraag in een beperkte of geen technisch-inhoudelijke complexe situatie behandeld, dan volstaan vooral standaard-voorschriften en er is sprake van reguliere procedure.

Sociaal-maatschappelijke complexiteit

Als de sociaal-maatschappelijke complexiteit van de situatie daarentegen groot is, ligt het totstandkomingsproces gecompliceerder. Bijvoorbeeld vanwege de betrokken inrichting of initiatiefnemer en diens voorgeschiedenis of economisch belang en/of aanwezige belangenorganisaties die zich roeren. In dat geval moet er bestuurlijke afwegingsruimte worden ingevuld en is het proces minstens zo belangrijk als de inhoud. Afstemming, (voor)overleg en/of samenwerking zijn noodzakelijk tussen het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de inrichting of initiatiefnemer in kwestie en belanghebbende derden.

Het kan zijn dat er veel klachten uit de omgeving komen of dat er een actieclub actief is. Bij een geringe of afwezige sociaal-maatschappelijke complexiteit kan het proces dat leidt tot een vergunning betrekking gemakkelijk worden doorlopen. Indien de sociaal-maatschappelijke complexiteit echter groot is, dan is ook het proces van totstandbrenging gecompliceerder. In dat geval moet de beschikbare bestuurlijke afwegingsruimte (ten volle) worden benut en waar mogelijk in overleg, afstemming en samenwerking met de betrokken belanghebbenden. In combinatie leiden beide assen tot vier typen vergunningen en meldingen. In figuur 6 is dit visueel weergegeven.

Figuur 6 Visuele weergave type vergunningen

Werkwijze bij meldingen, maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid

Bovenstaande typering is breder bruikbaar dan vergunningen en kan naar analogie worden toegepast voor het behandelen van meldingen en het opstellen van maatwerkvoorschriften en/of gelijkwaardigheid in het kader van algemene maatregelen van bestuur. De werkwijze op basis van bovenstaande figuur voor meldingen is ‘hierna opgenomen in ‘onderdeel meldingen’.

Behandelen vergunningaanvragen en meldingen

Omgevingsgerichtheid

•toetsen van de (nieuwe) activiteit aan de belasting op de omgeving (incl. milieu);

•toetsen van de (nieuwe) activiteit aan de belasting op de omgeving (incl. milieu);

•inhoudelijk beoordelen van de aanvraag na een integrale beoordeling en toetsing van de weigeringsgronden;

•voorkomen van onaanvaardbare belasting voor de omgeving (natuur, milieu, mens en dier);

•toetsen aan het model van technisch-inhoudelijke en sociaal-maatschappelijke complexiteit;

•adresseren van (mogelijk) politiek-bestuurlijke aandachtspunten;

•adresseren van (mogelijk) aanwezige maatschappelijke onrust in de omgeving van de (nieuwe) activiteit, het werken conform (lokale) communicatiestrategie: vroegtijdig verbinding zoeken met partners, versterken relaties in- als extern;

•bepalen van mogelijkheden tot innovatie en duurzaamheid in de voorschriften behorende tot de vergunning;

•werken vanuit de kernthema’s integraliteit, uniformiteit, gelijke procedures en gelijke voorschriften bij vergelijkbare aanvragen.

Transparantie

•afstemmen van de vergunningverlening op landelijke algemene regelgeving en landelijke standaarden en op het gemeentelijk en/of het provinciaal beleid;

•zorgdragen voor een vergunning die op maat is opgesteld, helder, transparant, openbaar en digitaal beschikbaar is, begrijpelijk is voor burger en bedrijf en die handhaafbaar is;

•baseren van voorschriften op actuele regels en Best Bestaande Technieken (BBT) met waar nodig en mogelijk toepassen van zogenoemde doelvoorschriften;

•overzichtelijk vastleggen van alle verleende/niet geaccepteerde en geweigerde vergunningen/meldingen per bedrijf, zodat alle wettelijke verplichtingen van een bedrijf op ieder moment inzichtelijk is voor het bevoegd gezag en haar ketenpartners;

•bevorderen van de mogelijkheid het VTH-beleid van het bevoegd gezag digitaal te raadplegen.

Differentiatie

•intensief behandelen van aanvragen om een vergunning voor activiteiten die bij niet-naleven schade kunnen veroorzaken aan natuur, milieu, mens en dier met aandacht voor mogelijk maatregelvoorschriften. Aanvraag (activiteit), besluit (vergunning) en voorschriften (exacte condities) worden waar nodig in detail geformuleerd;

•toepassen van maatregel(middel)voorschriften wanneer landelijke voorschriften onvoldoende helder zijn in de toepassing op een specifieke situatie of als er sprake is van slecht naleefgedrag.

Professionaliteit en samenwerking

•integrale benadering van de verschillende facetten van de aanvraag;

•combineren van opleveren van de vergunningverlening met een eerste toezichtbezoek (vergunningverlener en toezichthouder) bij technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk complexiteit groot met als doel versterken verbinding tussen vergunningverlening en toezicht en verhoging van de kwaliteit van de vergunning en de handhaafbaarheid;

•het toetsen of vergunning handhaafbaar is (4-ogen principe);

•integrale behandeling van zienswijzen;

•deelnemen aan de geborgde (landelijke) kennisinfrastructuur, die verbonden is aan de taakuitvoering door het bevoegd gezag;

•regionale uitwisselen van kennis en goede voorbeelden.

•participatie regionale omgevingstafel;

Samenwerken op basis van de vergunningenstrategie

Met de toepassing van de vergunningenstrategie is het instrument vergunningverlening maximaal in te zetten voor het bereiken van bestuurlijke ambities en beleidsdoelen voor de omgeving. Uitgangspunt is dat met een efficiënte werkwijze een kwalitatief hoogwaardig product wordt geleverd. Aan de voorkant is dit klantgericht en waar mogelijk flexibel georganiseerd. Aan de achterkant zijn de processen duidelijk en uniform vormgegeven en worden aanvragen/meldingen behandeld op basis van het uitvoeringskader dat wordt toegelicht in de volgende paragraaf.

Bij de toedeling van taken is het uitgangspunt dat het frontoffice is ondergebracht bij de bevoegde gezagen. Het ‘gemeenteloket’ (of: ‘provincieloket’) is hiermee voor burgers en bedrijven dé ingang ten aanzien van het omgevingsrecht. Het bevoegde gezag verzorgt de registratie en de intake van de klantvraag. Dit laatste houdt in dat onderzocht wordt welke toestemmingen nodig zijn voor een bepaalde activiteit.

Organiseren/begeleiden van het overleg met de aanvrager (vooroverleg)

Om kwaliteit te leveren worden plannen en initiatieven integraal en zo vroeg mogelijk, integraal beoordeeld, mede op basis van de vergunningenstrategie. Daarbij worden ketenpartners, adviseurs en belanghebbende derden betrokken.

Behandelen vergunningaanvragen en meldingen

Voor een kwalitatief goede beoordeling wordt bij het behandelen van een aanvraag om een vergunning of een melding een lijn gevolgd op basis van 4 elementen: omgevingsgerichtheid, transparantie, differentiatie, professionaliteit en samenwerking (zie hierna).

Door ontwikkelen vergunningenstrategie

Deze vergunningenstrategie is algemeen van opzet en bevat geen inhoudelijke kwaliteitsnormen ten aanzien van verschillende vakinhoudelijke thema’s (milieu, bouw, r.o., brandveiligheid, APV, bijzondere wetten). Het beleidsinstrument van vergunningen en algemene regels wordt ingezet om een bepaalde, gunstige toestand van de fysieke leefomgeving te bereiken of te behouden.

Toelichting verschillende typeringen van vergunningen

1Vergunning eenvoudig

De vergunning is technisch-inhoudelijk en sociaal-maatschappelijk niet complex. De vergunning bestaat vooral uit standaardvoorschriften. De omgevingsvergunning kan zelfstandig door de interne organisatie worden voorbereid. Afstemming met ketenpartners is niet noodzakelijk.

De vergunning kan worden afgedaan met behulp van de snelserviceformule. De snelserviceformule zorgt ervoor dat inwoners bij eenvoudige verbouwingen in en om het huis binnen een kwartier weten of er gebouwd mag worden met of zonder vergunning. Als er een vergunning nodig is, gaat de aanvraag simpel en snel.

2Vergunning eenvoudig+

De situatie is technisch-inhoudelijk gezien niet complex. Een verzoek als deze kan worden afgedaan met behulp van de ontwerpformule. Hierbij gaat het om de ruimtelijke/maatschappelijke initiatieven zoals vooroverleggen of aanvragen voor (buitenplanse) Omgevingsplan activiteiten.

Het initiatief kan in afwijking zijn met de geldende regels van het omgevingsplan. De sociaal- maatschappelijke complexiteit vraagt dat de aanvraag wordt behandeld met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming tussen de omgevingsdienst, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), initiatiefnemer en belanghebbenden.

3Vergunning specifiek

De situatie is technisch-inhoudelijk complex, maar de sociaal-maatschappelijke complexiteit is klein. Een verzoek als deze kan worden afgedaan met behulp van de ontwerpformule. Het initiatief is meestal niet zozeer in strijd met de geldende regels van het omgevingsplan maar is de complexiteit het gevolg van de samenloop van meerdere activiteiten. Bijvoorbeeld is naast de vergunningsplichtig activiteit bouwen ook een aanvraag nodig voor gemeentelijk monument en/of milieu/melding brandveilig gebruik. Het initiatief kan ook bestuurlijk en maatschappelijk gevoelig liggen en/of in afwijking zijn met de omgevingsvisie. De vergunning zal door het bevoegd gezag worden voorbereid in nauwe samenwerking met de ketenpartners.

4Vergunning specifiek+

De situatie is zowel technisch-inhoudelijk als sociaal-maatschappelijk complex. Een verzoek als deze kan worden afgedaan met behulp van de ontwerpformule. Hierbij gaat het om complexere ruimtelijke/maatschappelijke/technische initiatieven zoals vooroverleggen of aanvragen voor (buitenplanse) Omgevingsplan activiteiten. Het initiatief is meestal in afwijking van de geldende regels van het omgevingsplan en er is sprake van meerdere activiteiten die het initiatief technisch complex maakt. Bijvoorbeeld naast de vergunningsplichtig activiteit bouwen en/of RO, ook een aanvraag nodig voor gemeentelijk monument en/of milieu/melding brandveilig gebruik. Het initiatief kan ook bestuurlijk en maatschappelijk gevoelig liggen en/of in afwijking zijn met de omgevingsvisie.

Zowel de technische complexiteit als de sociaal-maatschappelijke complexiteit vragen dat de aanvraag wordt behandeld met extra aandacht voor zorgvuldige afstemming tussen de omgevingsdienst, het bevoegd gezag (ambtelijk en bestuurlijk), de initiatiefnemer en belanghebbenden.

We zetten onze toezichtcapaciteit zo efficiënt en effectief mogelijk in. Zo vindt er gepland toezicht plaats op basis van vooraf gemaakte keuzes (risicoanalyse). De planning wordt jaarlijks vastgelegd in een uitvoeringsprogramma. Niet alles is echter vooraf in te plannen. Ongewone voorvallen of klachten kunnen toezicht noodzakelijk maken. Dit niet geplande toezicht is over het algemeen niet goed voor te bereiden en doet een aanslag op de beschikbare middelen die voor het geplande toezicht waren voorzien. In het uitvoeringsprogramma worden, op basis van (te ontwikkelen) kentallen, uren gereserveerd voor niet gepland toezicht. We zetten verschillende vormen van toezicht in.

Wat is toezicht?

Onder het houden van toezicht wordt hier verstaan alle werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften van verordeningen, vergunningen, ontheffingen en meldingen worden nageleefd. Deze werkzaamheden worden uitgevoerd door speciaal daarvoor aangewezen toezichthouders. Een toezichthouder is een persoon bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Van dit toezicht houden gaat een belangrijk preventief effect uit.

De werkzaamheden bestaan in de praktijk uit het uitvoeren van controles, zonder dat van een overtreding van een wettelijk voorschrift hoeft te zijn gebleken. Er kan worden gecontroleerd door (al dan niet met afspraak) een bezoek aan een activiteit, een bedrijf of een bouwwerk te brengen. Dit kan ook een “ongepland” bezoek zijn naar aanleiding van wat tijdens een algemene inspectieronde wordt geconstateerd of naar aanleiding van een klacht of een (melding van een) ongewoon voorval. Samengevat: onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Soms is het toezicht administratief van aard en soms kan dit zelfs op afstand.

De eventuele overtredingen van de regels en voorschriften worden tijdens het uitoefenen van toezicht gesignaleerd en daarop worden dan eventuele acties ondernomen. Er zijn twee hoofdvormen van toezicht te onderscheiden, namelijk preventief en repressief toezicht.

Preventief toezicht is het controleren van wettelijke bepalingen zonder dat daartoe een aanleiding bestaat in de vorm van concrete aanwijzingen voor niet-naleving van de wettelijke bepalingen. Preventief toezicht heeft dan het karakter van regulier toezicht.

Er wordt van repressief toezicht gesproken als het toezichtbezoek gebaseerd is op aanwijzingen van niet-naleving van gestelde regels, bijvoorbeeld bij een klacht, of een ongewoon voorval of na een hercontrole.

Doel van toezicht en deze strategie

Toezicht en handhaving staan regelmatig hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Naleving van regelgeving is in onze samenleving namelijk geen vanzelfsprekendheid. Gezien de risico’s van bepaalde maatschappelijke activiteiten in de fysieke omgeving, die in het verleden tot incidenten en rampen hebben geleid en die dat nu en in de toekomst nog steeds kunnen doen, is naleving van regels, die die risico’s trachten te beheersen, van cruciaal belang.

Het doel van toezicht is dat het naleven van de gestelde regels leidt tot een kleinere kans op het ontstaan van risico’s. Voorwaarde daarbij is wel dat de gestelde regels eenduidig, correct en duidelijk zijn gesteld en toepasbaar zijn op de betreffende situatie. De druk op de controles op activiteiten, van vergunningen, ontheffingen en meldingen, waarmee wordt toegezien op de naleving van de gestelde regels, is groot. Daarom worden er eisen gesteld aan de wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd. De mate waarin regels worden nageleefd is afhankelijk van de spontane naleving maar ook van controle en sancties. In deze strategie wordt aangegeven welke vormen van toezicht gehanteerd kunnen worden. In het jaarlijkse VTH- uitvoeringsprogramma wordt aangegeven waar welke vorm van toezicht wordt ingezet.

De toezichtstrategie is een beslissingsondersteunend systeem dat gericht is op het op eenzelfde wijze uitvoeren van toezichtwerkzaamheden in overeenkomstige gevallen. De doelen hiervan zijn het bereiken van transparantie, professionaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor diegenen waarop het toezicht zich richt en het voorzien in een hoge mate van effectiviteit en efficiency voor de uitvoerende diensten, zodanig dat de zo hoogst mogelijke maatschappelijke effecten tegen de zo laagst mogelijke inspanningen en kosten worden bereikt. De strategie heeft betrekking op de werkwijze die wordt gevolgd voor dat deel van het traject dat loopt van het toezichtsprogramma tot en met het al dan niet constateren van de overtreding en het waar nodig bepalen van de ernst van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd wordt overgegaan op een andere strategie. Dit zal over het algemeen de sanctiestrategie zijn. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten de gedoogstrategie te volgen.

Vormen van toezicht

Het toezicht, dat door en voor de gemeenten en de provincie wordt verricht wordt opgenomen in een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het vaak nodig om de verschillende vormen van toezicht naast elkaar te hanteren. Het bevoegd gezag kiest uiteindelijk voor de meest optimale vorm.

Wij onderscheiden de volgende vormen van toezicht.

1Toezicht bij oplevering

2Periodiek toezicht

3Thematisch toezicht

4Gebiedsgericht toezicht

5Administratief toezicht

6Toezicht n.a.v. klachten en ongewone voorvallen

7Toezicht tijdens lopende handhavingsprocedures

1Toezicht bij oplevering

Deze vorm is gekoppeld aan het afgeven van een omgevingsvergunning of het accepteren van een melding voor nieuwe activiteiten of wijzigingen daarvan. Het gaat hier om een zogenaamde oplevercontrole, waarbij wordt nagegaan of aan de voorschriften en eisen wordt voldaan, zoals opgenomen in de vergunning en/of regelgeving. Omdat er sprake is van een nieuwe of andere situatie, is extra aandacht vereist voor de uitvoering of aanwezigheid van voorgeschreven voorzieningen en bekendheid met de vigerende regels. Deze oplevercontrole levert een goed beeld op hoe het gesteld is met de naleving van regelgeving en kan dan ook van invloed zijn op de frequentie waarin in de toekomst toezicht wordt uitgeoefend.

Wij streven naar integraal toezicht waarbij het doel is: het opheffen van de overtredingen. Overleg, uitleg, inzicht en uitleg voor een gewenste aanpak zijn daarvoor onontbeerlijk. Echter hier geldt wel: de gemeente is geen gratis adviesbureau en heeft niet de capaciteit om dagelijks toezicht te houden op de naleving van de gemaakte afspraken. Door bewoners en ondernemers, op hun eigen verantwoordelijkheid te wijzen en de contacten hen zo efficiënt mogelijk in te zetten proberen wij kostbare tijd te besparen.

Van elke verleende vergunning en/of melding wordt in IJVI een toezichtzaak aangemaakt. Hiermee vindt geautomatiseerd de overdracht van het dossier plaats van Vergunningverlening naar Toezicht & Handhaving.

Alle verleende omgevingsvergunningen en ingediende meldingen kunnen door de toezichthouders worden gecontroleerd. Gezien de aantallen moeten hier prioriteiten in worden gesteld.

Bouwactiviteiten die uitsluitend wegens hun ligging vergunning plichtig zijn worden in beginsel niet gecontroleerd. Het gaat hierbij bijvoorbeeld over dakkapellen aan de voorzijde van een huis. Het toezicht hierop vindt alleen steekproefsgewijs plaats.

Bouwfase

Bij het toezicht in de bouwfase wordt een op de werkwijze van de gemeente Raalte toegesneden versie van het toezichtprotocol van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland gehanteerd. De prioriteit ligt hier bij constructieve veiligheid en brandveiligheid. De bevindingen tijdens de controlebezoeken worden via de mobiele applicatie van IJVI middels bezoekrapporten vastgelegd.

Monumenten

De gemeente Raalte kent een beperkt aantal gemeentelijke- en rijksmonumenten. Aanvragen om een aangewezen monument te wijzigen is ten allen tijde een vergunning vereist. Dit geldt eveneens bij een verzoek om een monument te slopen. Bij dergelijke aanvragen wordt een deskundigenadvies gevraagd.

Evenementen

Wij kennen een groot aantal evenementen. In hoeverre er bij de evenementen controle plaatsvindt hangt samen met de prioritering van deze activiteit in de risicoanalyse. Het cluster VTH levert een bijdrage in de gesprekken met de organisatoren in de aanloop naar deze evenementen. Ook is er voorafgaand aan die evenementen een schouw. Hierbij is er vanuit de VTH-taak vooral aandacht voor bouwkundige, constructieve en brandveiligheids-aspecten.

Vellen houtopstand

Voor het kappen van een boom is meestal een omgevingsvergunning nodig. Wanneer is geregeld in de Algemene Plaatselijke Verordening of het Omgevingsplan. Als de locatie het toelaat wordt in de vergunning een herplantplicht meegenomen. Er wordt toezicht gehouden op het nakomen van deze herplantplicht (op een vast moment in het jaar, aangezien de vergunninghouder 1,5 jaar de tijd heeft om aan de herplantplicht te voldoen).

2Periodiek toezicht

Al bestaande inrichtingen, objecten of installaties worden op basis van een risicoanalyse volgens een bepaalde frequentie bezocht. Belangrijk hierbij is het risico van omgevingsveiligheid. Een voorbeeld hiervan vormt de 3-jaarlijkse controle bij de klasse III bedrijven.

3Thematisch toezicht

Themagericht toezicht houdt in het toezicht naar aanleiding van projecten die voortkomen uit actuele landelijke thema’s of uit bestuurlijke prioriteiten. Enkele voorbeelden hiervan zijn de controles: op breedplaatvloeren, op Roest Vast Staal (RVS) bevestigingsmiddelen in zwembaden en op doorgestorte betonvloeren bij galerijflats. Onze taak bestaat dan veelal uit het maken van een inventarisatie van de locaties die van toepassing zijn; het waarschuwen van eigenaren en zo nodig hen daarna aanschrijven om onderzoek te laten doen dan wel de maatregelen te laten treffen. Achteraf moet er dan een controle uitgevoerd worden om te bepalen of deze onderzoeken en de noodzakelijke maatregelen door de verantwoordelijke partijen zijn uitgevoerd.

Zo wordt in een korte tijd inzicht verkregen in het naleefgedrag voor dat thema. Aanleiding kan zijn het vermoeden dat op dit punt de regels niet in acht worden genomen. Vaak vallen dit soort controles binnen een project waarvoor een projectplan wordt geschreven. Een voorbeeld hiervan is de controle op het onderhoud van grote stookinstallaties in gebouwen in het kader van duurzaamheid.

4Gebiedsgericht toezicht

In dit geval spreken we van toezicht in het vrije veld of op basis van bijvoorbeeld een beheerplan of het bedrijvenbestand. Deze vorm van toezicht is meer gericht op het preventief aanwezig zijn in een stadsdeel, op een industrieterrein of in het buitengebied. Het is belangrijk dat bij het toezicht rekening wordt gehouden met de kans dat niet naleving van de regels zich zal voordoen en activiteiten niet bij ons bekend zijn terwijl men dit wel had moeten melden (zicht krijgen op illegale activiteiten).

5Administratief toezicht

Deze vorm wordt ook wel de controle ‘van achter het bureau’ genoemd. Een administratieve controle richt ziet op de juiste registratie van wettelijke verplichtingen Dus bijvoorbeeld een controle of aan keurings- en certificeringsverplichtingen is voldaan. Indien daartoe aanleiding bestaat zal er een controle ter plaatse worden gehouden.

6Toezicht n.a.v. klachten en ongewone voorvallen

Reden voor deze controle is een binnengekomen klacht of melding van een calamiteit of mogelijk illegale situatie. De meeste klachten komen binnen via een Melding Openbare Ruimte (MOB) of het Klant Contact Centrum van de gemeente. Het overgrote deel van de klachten heeft betrekking op bouwwerkzaamheden in de onmiddellijke omgeving van de melder. Veelal is de klacht/melding terug te brengen tot de vraag of er wel de juiste vergunning is afgegeven voor de activiteiten die daar plaatsvinden.

De toezichthouders nemen contact op met de melder en beoordelen de situatie ter plaatse. Indien er sprake is van een overtreding wordt hiertegen opgetreden. In sommige gevallen kan dit via overleg worden opgelost. Indien overleg niet toereikend blijkt te zijn, wordt er een handhavingstraject gestart. Dit kan tot intensieve trajecten leiden waarbij er juridische capaciteit moet worden ingezet. Indien er een verzoek om handhaving wordt ingediend wordt hier altijd juridische capaciteit op ingezet (beginselplicht tot handhaving).

In veel gevallen blijkt dat er, achter het indienen van een klacht, sprake is van andere conflicten tussen de omwonenden. Het weer met elkaar in gesprek brengen kost tijd, maar levert dan vaak wel een duurzamer oplossing.

7Toezicht tijdens lopende handhavingsprocedures

Als uitvloeisel van de onder punt 1 tot en met 6 uitgevoerde toezichtsvormen kan zijn dat een handhavingsprocedure wordt gestart om overtredingen op te heffen. Tijdens deze procedure is het nodig een vinger aan de pols te houden of de illegale situatie al dan niet is opgeheven en/of sancties nodig zijn. Het gaat hier dus om controles die worden gehouden na een vooraanschrijving, een opgelegde dwangsom- of bestuursdwangbeschikking of genomen beschikking tot gedogen of het intrekken van een vergunning. De controle richt zich alleen op de overtreding(en) waarop de brief of beschikking betrekking heeft. Van de controle wordt een verslag gemaakt dat moet voldoen aan de eisen die zijn vastgelegd in het protocol ‘bestuurlijke controle’.

Toezicht tijdens de verschillende fasen

Toezicht vindt op verschillende momenten plaats. De toezichtstrategie biedt hiervoor een aantal richtlijnen om een uniforme aanpak van controles van bedrijven, instellingen en objecten te bereiken. Dit mede omdat toezicht op de verschillende aspecten door verschillende toezichthouders plaatsvindt, eventueel al dan niet gezamenlijk in het kader van het integrale aspect. We kennen daarin verschillende fasen.

•De realisatiefase heeft voornamelijk te maken met de activiteiten slopen, inrichten, aanleggen en bouwen. Het toezicht kan plaatsvinden op onderdelen (op basis van prioriteitstelling), maar kan ook een controle van alle vigerende regelgeving en vergunde voorschriften betekenen.

•Bij de beheer- of gebruiksfase is allereerst sprake van planmatige (on)aangekondigde controles, de zogenaamde bedrijfs-, instellings- of objectcontrole. De controles kunnen wat betreft diepgang en reikwijdte verschillen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een deelcontrole en een volledige controle. Het betreft beiden visuele controles. De deelcontrole is gericht op een beperkt aantal thema’s of onderwerpen. Een volledige controle is juist gericht op meerdere of alle thema’s of onderwerpen. Controles in de beheer- of gebruiksfase kunnen op verschillende manieren worden georganiseerd. Per bedrijf of gebied, per thema of onderwerp, zoals:

° specifieke aspecten;

° branchegericht;

° ketencontrole;

° Geveltoezicht.

•Tot slot bestaat nog de sloopfase. Tijdens deze fase worden betreffende bouwwerken gesloopt en wordt een controle uitgevoerd van alle geldende wet- en regelgeving en vergunde voorschriften.

De Landelijke handhavingsstrategie Omgevingswet (hierna: LHSO) zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).

Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:

•Inzake herstel:

1aIs herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:

1bWelke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?

•Inzake bestraffing:

2aIs er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

2bWelke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?

Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.

Ad 1a en 1b (inzake herstel)

Centrale doelstelling van het omgevingsrecht is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit betekent dat bij de handhaving van het omgevingsrecht herstel van de rechtmatige toestand altijd het eerste doel moet zijn, indien herstel uiteraard mogelijk is. Herstel wordt hier ruim opgevat: het beëindigen van de overtreding, het wegnemen of beperken van de gevolgen van de overtreding en/of het voorkomen van herhaling van de overtreding. Het aansturen op herstel ligt primair op de weg van het bestuur, dat zo nodig namelijk een herstelsanctie (last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) kan opleggen en effectueren. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving. Welke bestuurlijke interventie het meest passend is, hangt af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, kenmerken van de overtreder en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd of ontstaan. De keuze vindt plaats aan de hand van het stappenplan en de interventiematrix verderop in de LHSO.

Ad 2a en 2b (inzake bestraffing)

In het kader van integrale handhaving moet steeds worden beoordeeld of er aanleiding is om de overtreder te bestraffen. Redenen voor bestraffing worden ontleend aan de feiten en omstandigheden rond de overtreding, de overtreder of een combinatie daarvan. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de overtreder al eerder in de fout is gegaan (recidive) of dat de overtreder de overtreding calculerend of welbewust heeft gepleegd. Ook de ernst van de overtreding, de wens om wederrechtelijk genoten economisch voordeel af te romen, het belang van ontmoediging, normbevestiging, individuele en algemene preventie etc. kunnen dergelijke redenen vormen.

Strafrechtelijke handhaving is vaak aangewezen bij overtreding van de regels door een bepaalde functionaris of onderneming die in ethisch opzicht of in verband met het bijzondere vertrouwen dat in haar of zijn nastreven van normconform gedrag wordt gesteld een voorbeeldrol heeft. Dit kan per geval en ook per domein verschillen en wordt beoordeeld aan de hand van het stappenplan en de toepasselijke interventiematrix alsmede aan de hand van tussen de betrokken handhavingspartners gemaakte (afgestemde) afspraken. Als herstel niet meer mogelijk is, kan geen herstelsanctie worden opgelegd. Dat kan een indicatie zijn om een bestraffende sanctie op te leggen. Zie verder hoofdstuk 4 van deze strategie. Indien in een concreet geval aanleiding bestaat voor bestraffing en het bestuursrecht voor de betrokken overtreding een bestraffende sanctie mogelijk maakt (bestuurlijke boete), moet worden bekeken welke weg in dat geval het meest passend is: de bestuursrechtelijke of de strafrechtelijke. Dit kan per geval en per domein verschillen. Het OM en het bestuur zullen hierover afspraken moeten maken. Bij deze afspraken zal in de eerste plaats rekening moeten worden gehouden met de wens van de wetgever in het betrokken domein over de verhouding tussen de bestuurlijke of strafrechtelijke bestraffing. Juist waar de wetgever bepaalde overtredingen niet uitsluitend beboetbaar heeft gesteld, maar zowel strafbaar als beboetbaar kan de wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteenlopen. Ook bij de inzet van het strafrecht is de effectiviteit in relatie tot de inzet van andere instrumenten leidend (optimum remedium in plaats van ultimum remedium). Doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid zijn eisen die aan zowel de bestuursrechtelijke als de strafrechtelijke handhaving worden gesteld. Echter, het accent van deze eisen ligt bij strafrechtelijke handhaving iets anders dan bij bestuursrechtelijke handhaving.

Zo zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dat betekent vaak dat bestuursrechtelijke handhaving sneller en breder effect kan hebben, terwijl strafrechtelijke handhaving dieper kan en moet gaan, en mede daardoor in voorkomend wat meer tijd kan vergen. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken een rol zullen (moeten) spelen. OM, politie en andere opsporingsdiensten evenals het bestuur werken in voorkomende gevallen loyaal samen om tot een passende bestraffing te komen.

Stappenplan om te komen tot passende interventie

Deze paragraaf geeft een stappenplan voor het toepassen van de visie zoals hiervoor beschreven. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.

Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:

•Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.

•Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.

•Stap 3: optreden aan de hand van de interventiematrix.

•Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

•Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris (toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist) die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.

Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix

De handhaver bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.

Figuur 7 Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder

Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving

De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:

1(vrijwel) nihil; of

2beperkt; of

3van belang; of

4aanzienlijk en/of onomkeerbaar.

Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.

Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.

De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.

Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder

De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:

A. Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of

B. Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of

C. Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of

D. Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).

Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan. En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.

De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (Hoofdvragen 1a en 1b)

De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, (indien wettelijk mogelijk) met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.

In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs- rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.

De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:

A. Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk:

De overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.

B. Recidive:

De normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen.

Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.

C. Verkregen financieel voordeel (winst of besparing):

De normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.

D. Combinatie met andere relevante strafbare feiten:

De normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.

E. Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”):

De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.

F. Waarheidsvinding:

Soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.

G. Normbevestiging:

Het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche.

In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.

Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix

De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen6. Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.

De handhaver gebruikt bij stap 3 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:

1De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.

2De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten).

3De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).

In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.

Figuur 8 Interventiematrix LHSO

Maatvoering (termijnen)

In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:

•Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.

Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

Als er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.

Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.

Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden.

De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.

Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/ of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.

Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

1Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping.

2De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.

Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT-systemen is ingebouwd.

Bij gedoogsituaties dient te worden aangesloten bij de huidige (constante) jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State.

“Slechts onder bijzondere omstandigheden kan worden gedoogd. Dat kan zich voordoen als sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien”. In dit hoofdstuk worden enkele handreikingen gegeven over gedogen van overtredingen 7.

Het landelijke beleidskader inzake gedogen 8 opgesteld door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de Minister van Verkeer en Waterstaat en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van dit hoofdstuk. Aan het landelijke beleidskader voor gedogen kunnen geen rechten worden ontleend.

Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer toezicht echter tot handhaven leidt is daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid kan het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is.

Karakter van de gedoogstrategie

Deze gedoogstrategie heeft het karakter van een beleidsregel (in de betekenis die de Algemene wet bestuursrecht daaraan toekent): “een algemene regel over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de handhavingsbevoegdheid van een bestuursorgaan.”

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt ook: “Het bevoegde gezag handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen9.

Wat is gedogen?

Definitie van gedogen: het bestuur dat bevoegd is tot handhaving ziet willens en wetens (tijdelijk) af van optreden tegen een overtreding.

Verschillende vormen:

•stilzwijgend (achteraf);

•uitdrukkelijk (vooraf of achteraf);

•al dan niet onder bepaalde voorwaarden;

•al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen)

De bevoegdheid om te gedogen kan worden afgeleid uit het discretionaire karakter van de handhavingsbevoegdheden. In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan het gedogen gesteld:

Eisen:

•uitdrukkelijk schriftelijk gedogen;

•tijdelijke karakter (bij voorkeur vooruitlopend op vergunningverlening);

•verbonden aan voorwaarden;

•betrokkenheid van belanghebbenden (hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb)

Grensvlak tussen handhaven en gedogen

De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Formeel gezegd: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. En juist hier schijnt enige differentiatie op zijn plaats. Is het de bedoeling een evenwichtig handhavingsbeleid te voeren (het optreden tegen overtredingen om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken) dan vraagt dat om een zekere prioriteitstelling.

Wordt daardoor voor bepaalde normovertredingen geen actief handhavingsbeleid gevoerd, dan is er geen sprake van gedogen. Als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt - al dan niet onder het stellen van voorwaarden - is er sprake van expliciet gedogen. Komt gedogen voort uit het onvermogen of uit onwil tot handhaven (regelgeving is slecht uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht geëquipeerd, weinig capaciteit etc.) dan is sprake van impliciet gedogen. Gedogen op laatstgenoemde gronden is onaanvaardbaar10.

Als voldaan wordt aan de vereisten voor gedogen maar de te gedogen overtreding is ontstaan als gevolg verwijtbaar gedrag van de zijde van de overtreder wordt door de politie proces-verbaal opgemaakt. Wanneer de gedoogtermijn is verstreken en de strijdigheid bestaat nog of voorwaarden van een gedoogbeschikking niet worden nageleefd kan alsnog handhavend worden opgetreden.

Wanneer is gedogen aanvaardbaar?

Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van een bepaald normencomplex noodzakelijk is 11. Het bestuur kan de gevolgen van het gedogen voor een groot deel zelf in de hand houden door:

•duidelijkheid te verschaffen over wat wordt gedoogd;

•hoelang zal worden gedoogd;

•wiens overtreding wordt gedoogd;

•en onder welke condities wordt gedoogd.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan

zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat of er sprake is van een overmacht- of overgangssituatie. Dit is een situatie waarbij het achterliggend belang beter gediend is met het tijdelijk afzien van handhavend optreden. Hieronder worden deze situaties kort toegelicht.

Overmacht situatie

Bij een dergelijke situatie heeft het handhaven van wettelijke regels ongewenste consequenties uit oogpunt van het door de overtreden rechtsregel beschermde belang. In dit soort situaties biedt de afweging van belangen weinig ruimte. De situatie dwingt tot het laten prevaleren van een bepaald belang boven de andere betrokken belangen. Het is een onvoorziene situatie waarin de overtreding in beginsel niet voor (tijdelijke) legalisatie in aanmerking komt en het ontstaan van de situatie het resultaat is van omstandigheden die buiten de beschikkingsmacht en schuld van de overtreder liggen. Een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf waardoor bij de toeleveranciers meer afval of afval gedurende een langere tijd moet worden opgeslagen dan is toegestaan is een voorbeeld van een overmachtssituatie.

Overgangssituatie

In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Bij een overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan om:

•de situatie waarin nieuwe regelgeving in voorbereiding is en redelijkerwijs mag worden verwacht dat daarmee de overtreding spoedig wordt gelegaliseerd;

•situaties waarin een overtreding voortvloeit uit een uitspraak van de bestuursrechter waarbij een verleende vergunning door de bestuursrechter is vernietigd op formele gronden, terwijl de activiteit redelijkerwijs alsnog (ten volle) vergunbaar moet worden geacht.

Gedogen kan aanvaardbaar zijn als het achterliggende belang, dat een norm primair beoogt te beschermen, in uitzonderingsgevallen, die de wetgever niet heeft voorzien, beter gediend is met (tijdelijk) al dan niet onder voorwaarden afzien van handhaving. Ook kan een zwaarder wegend belang gedogen soms rechtvaardigen. Rechtsbeginselen kunnen ertoe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging.

Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.

Gedogen beperken in omvang en/of tijd

Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn is verstreken, of er andere omstandigheden zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen, wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan de noodzaak om te gedogen weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen. De situatie mag slechts tijdelijk worden gedoogd. Dit betekent dat er een concrete eindtermijn moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd, moet zo kort mogelijk zijn.

Gedogen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging

Gedogen moet altijd in de vorm van een beschikking. Een gedoogbeschikking dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Ook moet de gedoogbeschikking uiteraard voldoen aan de overige eisen die de Algemene wet bestuursrecht aan besluiten stelt.

Alleen als gedoogbeschikkingen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk onderworpen aan de mogelijkheid van controle. Het besluit zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden. Ook moet in de beschikking een verwijzing staan dat derden alsnog tegen de toestemming bezwaar kunnen maken. Noodzakelijk is ook dat in de beschikking vermeld staat dat het de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie voor de strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat.

Gedogen aan controle onderwerpen

Wil de overheid geloofwaardig zijn dan is het van evident belang dat de gedogende instantie zelf de controle uitoefent. Een actieve houding en extra aandacht zijn dus vereist.

Dat gedoogbeschikkingen niet moeten worden verward met echte vergunningen blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is.

Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bestuur bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Indien de overtreder zich niet aan de condities houdt riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedoogvoorwaarden niet kan worden gezien als de overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van een sanctiebeschikking. Wel kan een dergelijke overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie ter zake van de oorspronkelijke overtreding.

Uitgangspunt is dat aan de inzet van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangafweging vooraf dient te gaan. Het feit dat het bestuur een bepaalde overtreding heeft gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt waarbij de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig dienen te worden afgewogen.

Dat kan ertoe leiden dat ondanks het eerdere gedogen toch kan worden opgetreden. Om te voldoen aan de evenredigheidseis van art. 3:4, tweede lid, Awb kan het echter nodig zijn de overtreder enigszins tegemoet te komen, door hem bijvoorbeeld een langere termijn te gunnen, feitelijke medewerking te verlenen bij het ongedaan maken van de overtreding en - in een uitzonderlijk geval - door financiële compensatie aan te bieden voor tenietgegane investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de overtreder onder invloed daarvan investeringen heeft verricht).

Afstemming met de handhavingspartners

•Interne afstemming: Binnen een handhavende organisatie dient een gedoogbeschikking goed afgestemd te worden. Zo zal er binnen een gemeente veelal overleg moeten plaatsvinden tussen milieu, brandweer, ruimtelijke ordening en bouwen, om te voorkomen dat een situatie uit het ene oogpunt zou worden gedoogd terwijl dit op de andere gebieden niet mogelijk is.

•Externe afstemming: Om een weloverwogen belangenafweging te kunnen maken is het van belang dat ook de handhavingspartners bij het nemen van gedoogbeschikkingen betrokken worden. Op grond van het landelijk beleidskader inzake gedogen wordt de VROM-Inspectie voorafgaand aan het besluit om te gedogen om een reactie op de concept-gedoogbeschikking gevraagd. Daarnaast wordt het Openbaar Ministerie op de hoogte gebracht van de ontstane gedoogsituatie. Aangezien gedoogbesluiten alleen in beperkte mate bestuurlijke handhaving toelaten is de rol van politie en Openbaar Ministerie heel belangrijk. Immers het gedoogbesluit laat de mogelijkheid voor strafrechtelijk handhaving onverlet. Het bestuur kan pas handhavend optreden wanneer de gedoogbeschikking is ingetrokken. Zouden zich overtredingen voordoen dan kan strafrechtelijk optreden snel en adequaat het nalevingsgedrag bevorderen. De dreiging van strafrechtelijk optreden kan tevens een drukmiddel vormen voor de naleving van de gedoogvoorwaarden. Hierover dient, zoals boven al vermeld, wel melding te worden gemaakt in de gedoogbeschikking.

Een afschrift van de gedoogbeschikking wordt gezonden aan: het Openbaar Ministerie; de Politie; de Inspectie Leefomgeving en Transport en zonodig andere betrokken instanties.

Procedurele eisen voor een gedoogbeschikking

Beslissing tot gedogen is beschikking

Uit de Algemene wet bestuursrecht en de door de bestuursrechter gevormde jurisprudentie volgt ondubbelzinnig dat de schriftelijke beslissing om te gedogen moet worden aangemerkt als een beschikking12. Een beslissing om te gedogen moet berusten op een verzoek van de inrichtinghouder.

In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk moet worden ingediend. De aanvraag moet ondertekend zijn en tenminste de volgende informatie bevatten (artikelen 4:1, 4:2 Awb):

•de naam en het adres van de aanvrager;

•de dagtekening;

•een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd;

•gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

Motivering

De aanvrager moet in zijn gedoogverzoek gemotiveerd ingaan op de bijzondere omstandigheden die naar diens oordeel gedogen in zijn geval rechtvaardigen. Daarbij kan aansluiting gezocht worden bij de bijzondere omstandigheden die in het algemeen aanleiding kunnen zijn voor een gedoogsituatie: concreet zich op legalisatie (ontvankelijke aanvraag is ingediend, en voorlopige inschatting is ‘vergunbaar’), onevenredigheid van handhaving in het licht van de daarmee te dienen belangen, andere verantwoorde bescherming van het belang dat de overtreden rechtsregel beoogt te beschermen.

Verlenging geldigheidsduur gedoogbeschikking

Voor een verlenging van de geldigheidsduur van een besluit om te gedogen moet opnieuw aan de inhoudelijke eisen worden getoetst. Een besluit tot verlenging van de geldigheidsduur moet ook gebaseerd zijn op een schriftelijk en gemotiveerd verzoek.

Voorbereiding besluit tot gedogen

De voorbereiding van een besluit om te gedogen dient plaats te vinden met in achtneming van de afdelingen 3.2 en 4.1.2 van de Awb. In afdeling 3.2 is vastgelegd dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid. Dit betekent dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige kennis over de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart (artikel 3:2 Awb) en een goede belangenafweging maakt (artikel 3:4 en 3:5 Awb). In afdeling 4.1.2 is geregeld dat de aanvrager en/of andere belanghebbende in principe in de gelegenheid moeten worden gesteld hun zienswijze naar voren te brengen voordat het besluit om te gedogen daadwerkelijk wordt genomen. De zienswijze kan naar keuze mondeling of schriftelijk naar voren worden gebracht (artikel 4:9 Awb). De ingediende zienswijze wordt betrokken bij de verdere besluitvorming. Overigens hoeft niet in alle gevallen gelegenheid te worden geboden voor het indienen van een zienswijze (zie de uitzonderingen in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb). Daarnaast kan het bestuursorgaan op grond van artikel 4:11 van de Awb de toepassing van de procedure achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet, de belanghebbenden al de gelegenheid hebben gehad hun zienswijze bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan of het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet al tevoren in kennis is gesteld.

In het voorgaande wordt gesproken over de voorbereidingen van een besluit om te gedogen. Maar wat als het bestuursorgaan het gedoogverzoek wil afwijzen? Over het algemeen wordt aangenomen dat het afwijzen van een gedoogverzoek geen besluit is. Slechts in bijzondere gevallen wordt het afwijzen van een gedoogverzoek door de bestuursrechter gezien als een besluit.

Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als aan het gedoogverzoek zeer klemmende, concrete gronden voor het aannemen van een rechtsplicht tot gedogen ten grondslag liggen. Hier moet de opmerking gemaakt worden dat de jurisprudentie over het zijn van een bijzonder geval zeer casuïstisch is en geen eenduidig beeld schetst.

Dat het afwijzen van een gedoogverzoek in de meeste gevallen niet als een besluit kan worden aangemerkt, betekent dat de Awb niet van toepassing is op dergelijke beslissingen. Tegen een dergelijke beslissing kan dus bijvoorbeeld geen bezwaar worden gemaakt.

Wel dient het bestuursorgaan bij een dergelijke beslissing de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur in acht te nemen. In de praktijk komt het dus wel voor dat het bestuursorgaan dat van plan is een gedoogverzoek af te wijzen van tevoren de aanvrager om zijn mening hierover vraagt.

In overeenstemming met het landelijk beleidskader inzake gedogen wordt, in het geval het bevoegd gezag voornemens is een gedoogbeschikking vast te stellen, de VROM-Inspectie voorafgaand aan het nemen van dat besluit in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op de concept-gedoogbeschikking.

Gedoogvoorwaarden

Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bevoegde gezag bereid is geen gebruik te maken van ter beschikking staande bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Daarbij moet vooral gedacht worden aan beschermende voorwaarden die ervoor zorgen dat het door de overtreden rechtsregel beschermde belang genoegzaam is gewaarborgd en voorkomen wordt dat in zoverre (materieel) gezien een verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie. Voor zover aan de orde en mogelijk sluiten de gedoogvoorwaarden aan bij de voorschriften die aan een nog te verlenen de vergunning zullen worden verbonden. Bij overmacht situaties worden aan het besluit om te gedogen zodanige voorwaarden verbonden dat de mogelijk nadelige gevolgen voor het door de rechtsregel beschermde belang zoveel mogelijk worden beperkt en geneutraliseerd. In de beschikking kan worden opgenomen dat de gedoogvoorwaarden gedurende de geldigheidsduur van de gedoogbeschikking kunnen worden aangevuld of gewijzigd. Als één of meerdere gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd zal het bevoegde gezag in de meeste gevallen eerst manen tot naleving van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie daarna niet verandert dan wordt het besluit tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden zal geschieden overeenkomstig de ‘Handhavingsstrategie’.

Beslistermijn en opschorting beslistermijn

Op een aanvraag om te gedogen wordt beslist overeenkomstig afdeling 4.1.3 van de Awb. Dit betekent dat op een aanvraag om te gedogen in principe binnen acht weken na ontvangst wordt beslist (artikel 4:13 Awb). De aanvraag moet dan wel voldoen aan de eisen: de aanvrager moet gemotiveerd aangeven welke bijzondere omstandigheden naar diens oordeel gedogen in dit geval rechtvaardigen. Is het verzoek niet of niet voldoende gemotiveerd en zijn er aanvullende gegevens nodig om te kunnen beslissen op de aanvraag dan kan de beslistermijn worden opgeschort (artikelen 4:5 en 4:15 Awb). De beslistermijn wordt in dat geval opgeschort met ingang van de dag waarop het betreffende bestuursorgaan de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Soms is het niet mogelijk om binnen acht weken te beslissen op een aanvraag om te gedogen bijvoorbeeld omdat de zaak heel complex is. In dat geval kan het betreffende bestuursorgaan een andere beslistermijn vaststellen. Deze termijn moet echter wel redelijk zijn en de aanvrager moet daarvan in kennis worden gesteld (artikel 4:15 Awb).

Bekendmaking en publicatie gedoogbesluiten

Het besluit om te gedogen wordt bekendgemaakt met inachtneming van afdeling 3.6 van de Awb. Dit betekent dat de bekendmaking van een besluit om te gedogen gebeurt door toezending of uitreiking van dit besluit aan de aanvrager en eventuele andere belanghebbenden. De bekendmaking is van belang omdat anders de gedoogbeschikking niet in werking treedt.

Naast de bekendmaking van het besluit wordt een kennisgeving van het besluit of de zakelijke inhoud van het besluit digitaal gepubliceerd. Dit om extra transparant te zijn. In de kennisgeving wordt aangegeven dat tegen het besluit om te gedogen door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en wel binnen 6 weken nadat het besluit om te gedogen bekend is gemaakt. Ook wordt aangegeven bij welke bestuursrechter daarnaast kan worden verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het besluit om te gedogen.

Het komt voor dat na het verlenen van de vergunning geen of pas na lange tijd van de vergunning gebruik wordt gemaakt. Wanneer ongebruikte vergunningen jaren geleden zijn verleend en niet zijn ingetrokken, blijft vaak het recht bestaan om hiervan gebruik te maken.

Om uiteenlopende redenen vinden wij het ongewenst om verleende vergunningen in stand te laten zonder dat daar binnen een bepaalde termijn gebruik van wordt gemaakt. Zo willen wij voorkomen dat er een stuwmeer ontstaat van latente (ongebruikte) vergunningen. Daarmee voorkomen wij ook dat (nieuwe) planologische, stedenbouwkundige of andere inzichten over de fysieke leefomgeving doorkruist worden door vergunde, nog te realiseren of te slopen bouwwerken en het gebruik ervan. Door oude vergunningen in stand te houden kunnen projecten worden gerealiseerd en in gebruik worden genomen volgens verouderde (bouw)technische inzichten, milieutechnische aspecten of zelfs in strijd met nieuwe (planologische) regels. Dit vinden wij ongewenst. Ook voor de rechtszekerheid van omwonenden en belanghebbenden is het ongewenst oude vergunningen in stand te houden. Doordat de bekendmaking van deze besluiten lang geleden kan hebben plaatsgevonden, kunnen zij alsnog verrast worden door de activiteiten. Daarnaast is het vanuit administratief oogpunt gewenst dat het gemeentelijke (bouw)archief zoveel mogelijk overeenstemt met de feitelijke situatie. Ook voor het beheer van de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) is een actuele administratie nodig. Wij willen daarom na verloop van een bepaalde periode omgevingsvergunningen geheel of gedeeltelijk intrekken.

Op grond van artikel 5.40 lid 2 Ow kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover;

a.in gevallen of op gronden die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald;

b.als gedurende een jaar of een in de vergunning bepaalde langere termijn geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;

c.op verzoek van de vergunninghouder;

d.voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.31, eerste lid: in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, waarbij artikel 5.31, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing is;

e.voor een milieubelastende activiteit of een wateractiviteit waarvoor met toepassing van artikel 16.7, eerste lid, aanhef en onder b, gecoördineerd omgevingsvergunningen zijn verleend: als de omgevingsvergunning voor de samenhangende wateractiviteit respectievelijk de milieubelastende activiteit is ingetrokken;

f.voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4: in gevallen of op gronden die in de waterschapsverordening respectievelijk de omgevingsverordening zijn bepaald.

Werkwijze

De procedure tot intrekking van een omgevingsvergunning vindt vanzelfsprekend plaats op grond van de geldende wettelijke voorschriften, waarbij in hoofdregel dezelfde procedure geldt als wanneer deze activiteit zou worden aangevraagd en vergund.

Voornemen intrekking/ zienswijze

Bij de reguliere procedure zenden wij eerst aan vergunninghouder een voornemen tot intrekking. Bij de uitgebreide procedure is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb (afdeling 3.4) van toepassing en leggen wij een ontwerp-beschikking ter inzage. In beide procedures, zij het op andere gronden, stellen wij de vergunninghouder in de gelegenheid zijn zienswijzen op de voorgenomen intrekking naar voren te brengen. Als de vergunninghouder daarop niet reageert, trekken wij de vergunning in beginsel in. Bij zienswijzen beoordelen wij of voldoende gronden aanwezig zijn om niet tot intrekking van de vergunning over te gaan. Hiertoe inventariseren wij alle in aanmerking te nemen belangen en wegen deze tegen elkaar af.

Nadere termijn

Als redelijke gronden aanwezig zijn om niet direct tot intrekking van de vergunning over te gaan, stellen wij een concrete nadere termijn (met einddatum) waarbinnen de vergunninghouder alsnog gebruik moet maken van de vergunning. Dit betekent feitelijk aanvangen van of hervatten van de uitvoering van de werkzaamheden en/of ingebruikname. De nadere termijn leggen wij schriftelijk vast.

Als na de nader gestelde termijn geen aanvang is gemaakt met de uitvoering of hervatting van de werkzaamheden of in gebruik name van het project trekken wij de vergunning alsnog in. Hiertoe zetten wij in beginsel de oude procedure voort.

Algemeen doel

Beleidsdoelen

Indicatoren

Streef- waarde

Toelichting

Uitvoeringskwaliteit

In geval van instellen van bezwaar en/of beroep is het bezwaar/beroep ongegrond of niet ontvankelijk

% procedures van vergunningen, intrekkingen, handhavingszaken/verzoek om handhaving, actualisering en maatwerkvoorschriften waarbij bezwaar-/beroepsschriften ongegrond dan wel niet ontvankelijk zijn of worden ingetrokken

80%

Rapportage bezwarencie.

Info jaarlijks 1 maart gereed

Verslagen loopt vaak een jaar achter.

Klachten / meldingen (IJVI) worden geregistreerd en geanalyseerd (trendanalyse.

•Aantal klachten

•Uitgevoerde klachten/melding-analyse

Jaarlijkse klachten/

Melding-

analyse

Dit gaat niet over klachten Awb.

De landelijk vastgestelde handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO) wordt gehanteerd

Aantal keren dat er is afgeweken van de LHSO

Jaarlijkse analyse op de afwijkingen van de LHSO

Vooralsnog alleen afwijkingen generiek registreren, nog niet per matrixdeel.

Registratie per matrixdeel opnemen in groeimodel voor 2026

Er is een hoog naleefgedrag

In max. % van de 1e controles is sprake van zware overtredingen van de wetgeving (als bedoeld in de LHSO A4, B3, B4, C2, C3, C4, D1, D2, D3, D4)

5%

In max. % van de 1e controles is sprake van overtreding van wetgeving (als bedoeld in de LHSO A1, A2, A3, B1, B2, C1)

40%

Opvolging van 1e controle is hoog

% hercontroles waarbij een eerder geconstateerde overtreding weer wordt geconstateerd

<5%

Aantal uitgevoerde controles die niet in orde zijn

In max. % van de 1e controles is sprake van overtredingen.

<20%

Dit halen wij uit ons Dashboard VTH en monitoren wij maandelijks

In max. % van de 1e controles is sprake van overtredingen waarbij vervolgacties nodig zijn.

<15%

Energiezuinigheid/ energiebesparing wordt meegenomen in VTH-proces

% vergunningen/ meldingen waarbij aspect energiezuinigheid/ besparing wordt meegenomen

100%

Actiepunt vanuit duurzaamheid. Dit aspect maakt deel uit van de toetsing en toezicht aan het Bbl.

Opgemerkt moet worden dat voor de bouwactiviteit melding (gevolgklasse 0 en 1 bouwwerken) dit niet meer door de gemeenten wordt uitgevoerd. Dit omvat 90% van het werk.

Aanbieden mediation/ buurtbemiddeling bij handhavingsverzoeken, voortdurende klachten en bezwaren.

100%

Dit wordt altijd aangeboden.

Oplossing door mediation/ buurtbenemiddeling in % van de ingezette trajecten

50%

Afgehandelde verzoeken om handhaving binnen 8 weken.

80%

Aantal malen bezwaar in % van het aantal besluiten op handhavingsverzoeken

20%

Waarvan ongegrond

80%

Aantal malen beroep in % van het aantal beslissingen op bezwaarschriften

10%

Waarvan ongegrond

80%

Aantal malen opleggen van LOD (alles in fysieke domein)

10

Na opleggen LOD, overtreding omgedaan gemaakt binnen de gestelde termijn.

80%

Aantal malen opleggen LOB

0-1

Dienst- verlening

(gedrag)

De organisatie is goed bereikbaar

24uurs bereikbaarheid ingesteld voor melding calamiteiten VTH-thuistaken

100%

Piketdienst via Beheer met mogelijkheid van doormelding aan toezichthouders

Verzender krijgt snel antwoord na schriftelijk verzoek via brief of mail

De tijd tussen de ontvangst van het verzoek en het verzenden van ontvangstbevestiging

1werkdag (bij brief), per omgaande (mail)

Bij toezending aan info@raalte.nl volgt er geautomatiseerd een ontvangstbevestiging

Informeel verzoek (informatie)

De tijd tussen de ontvangst van het verzoek en het verzenden van de reactie.

5werkdagen

Reactie kan ook procesvoorstel zijn.

Het gaat niet om informatie onder de WOO

De organisatie is goed bereikbaar

24uurs bereikbaarheid ingesteld voor melding calamiteiten VTH-thuistaken

100%

Dit maakt deel uit van het organisatie brede onderzoek naar klanttevredenheid

Dienstverlening (proces)

Beschikkingen en meldingen worden tijdig en correct (juridische en collegiale toets) afgehandeld

% buiten de termijn verleende meldingen en beschikkingen reguliere (8 weken) procedure

0%

% buiten de termijn verleende beschikkingen uitgebreide procedure (26 weken)

10%

Max. % gevallen waarin de beslistermijn wordt verlengd.

40%

Belanghebbenden hebben inzicht in VV of HH proces

% brieven inzake procedures waarin proces en voortgang zijn opgenomen

100%

Vanaf 2024 standaard onderdeel in ons werkproces.

Klachten worden behandeld

In % de klachten die in behandeling worden genomen (anonieme klachten worden alleen behandeld bij dreiging, gezondheid en/of veiligheid).

80%

Het in behandeling nemen van klachten is risicogestuurd.

De tijd tussen het indienen van de klacht en

in behandeling nemen.

5werkdagen

Reactie kan ook procesvoorstel zijn.

Financiën

We heffen indien mogelijk kostendekkende leges

Volgens vastgestelde legesverordening

Maximaal 100%

Dit volgt uit het periodieke kostendekkendheidsonderzoek

Landelijke tendens is dat er steeds meer vergunningsvrij mag worden gebouwd. De overheid treedt hierbij terug en de aanvrager/bedrijfsleven wordt hierbij zelf verantwoordelijk om aan het Besluit bouwwerken leefomgeving te voldoen.

Vergunningsvrije activiteiten onder de Omgevingswet De wetgever heeft bij vergunningsvrije activiteiten bepaald dat de risico’s bij deze activiteiten beperkt zijn. Onder de Omgevingswet is de systematiek gewijzigd: de activiteit bouwen is opgesplitst in twee onderdelen:

•Technische bouwactiviteit (constructieve en brandveiligheidseisen)

•Omgevingsplanactiviteit bouwen (ruimtelijke inpassing)

Voor beide onderdelen zijn uitzonderingen op de vergunningplicht vastgelegd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl):

•Voor de technische bouwactiviteit: artikelen 2.25 en 2.26 Bbl benoemen vergunningsplichtig gevallen; artikel 2.27 Bbl geeft de uitzonderingen (vergunningvrij).

•Voor de omgevingsplanactiviteit: artikel 2.29 Bbl bevat de landelijke lijst van vergunningvrije activiteiten.

Daarnaast bevat het tijdelijke deel van het omgevingsplan (bruidsschat) aanvullende regels over vergunningvrij bouwen.

Door deze nieuwe systematiek is de beoordeling complexer geworden. Dit leidt tot meer informatieverzoeken van burgers voorafgaand aan het indienen van een omgevingsvergunning. Tegenover deze extra informatieverstrekking staan geen legesinkomsten, omdat vergunningsvrije activiteiten geen vergunning vereisen.

Deel toetsing Besluit bouwwerken leefomgeving door externe adviseurs In de gemeente wordt een deel van het Bbl getoetst door externe adviseurs. Het betreft in dit geval de brandveiligheidsvoorschriften door de Veiligheidsregio IJsselland (VRIJ) en slopen (met asbest), en, voor zover noodzakelijk, geluid door de Omgevingsdienst IJsselland.

Veiligheidsregio

De gemeente hecht veel belang aan brandveiligheid. De VRIJ toetst de meer complexe aanvragen (zorginstellingen, kinderdagverblijven en of gebouwen waar minder zelfredzame mensen aanwezig zijn etc) en aanvragen waar een niet standaard gelijkwaardige oplossing wordt toegepast. Verder behandelt de VRIJ ook de aanvragen waar het gaat om grote brandcompartimenten betreft, een verblijfsvloer hoger dan 20 m is gelegen, er ondergronds gebouwd wordt, er specifieke brandveiligheidsinstallaties worden geïnstalleerd, als er voor het bouwwerk een gebruiksvergunning nodig is, of combinaties van deze toepassingen. De overige aanvragen worden door de gemeente zelf op het thema brandveiligheid getoetst.

Omgevingsdienst

De eerste behandeling van sloopmeldingen ligt bij de Omgevingsdienst. Zij filteren de meldingen op “sloop met asbest” en sloop zonder asbest. Meldingen van sloop zonder asbest vallen vervolgens ter afdoening terug naar de gemeente. Dit gebeurt digitaal via IJVI. Het afdoen van de sloopmeldingen waarin asbest aan de orde is af, inclusief het toezicht op slopen met asbestverwijdering ligt bij Omgevingsdienst. Het overige toezicht en handhaving op het onderwerp bouwen (inclusief sloop zonder asbest) wordt uitgevoerd door de gemeente zelf. Met dit beleid voldoen we aan de kwaliteitscriteria en werken we de doelen van de Verordening kwaliteit VTH uit.

Bouwplantoetsing op basis van criteria De bouwplantoetsing wordt afgehandeld binnen het domein Ruimte. De vergunningverleners van dit domein streven naar een goede en vlotte afhandeling van de vergunningsaanvraag. Voor elke in behandeling zijnde aanvraag is een plantoetser verantwoordelijk voor de bouwplantoetsing.

De plantoetsers voeren het ruimtelijke deel van een bouwactiviteit uit en voor het technische deel wordt voor de activiteiten verbouw en gevolgklasse 2 en 3 de activiteiten getoetst. Deze toetsing bestaat in de praktijk uit verschillende onderdelen: de algemene beoordeling, de ruimtelijke beoordeling, de constructieve beoordeling, de brandveiligheid en de toetsing van overige aspecten, zoals b.v. de energiewaarden of technische eisen voor installaties.

Enkele van deze onderdelen worden geheel of gedeeltelijk extern getoetst, een gedeelte van de brandveiligheid (de complexe zaken) van de brandveiligheid door de Veiligheidsregio en het totale milieugedeelte en de sloopmeldingen door de Omgevingsdienst.

De overige onderdelen nemen de specialisten binnen het domein voor hun rekening. Onder andere is er in deeltijd een constructeur binnen de gemeente aanwezig, hij toetst de constructieve veiligheidsaspecten. Het toezicht op de naleving van wetten en regels geschiedt door cluster Toezicht en Handhaving van hetzelfde domein Ruimte.

Veiligheidsaspecten krijgen, vrijwel altijd, aandacht. Aspecten die vooral liggen op het vlak van consumentengemak minder. Bij bouwwerken met een publieke functie, of publieke toegankelijkheid, worden de belangrijke onderdelen extra gecontroleerd.

Voor de bouwplantoetsing zijn de volgende punten van belang:

•Vaststellen en vastleggen van toetsingscriteria waarop een vergunning wordt getoetst. Dat gebeurt onder andere door middel van dit beleidsplan.

•Vaststellen van algemene normen voor goede dienstverlening door de organisatie

•Werken en streven naar een kortere doorlooptijd tijdens de behandeling van de aanvraag.

•Verbetering van de digitale werkomgeving.

Bouwplantoetsing onder de Wkb

Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024, valt een deel van de bouwplantoetsing onder de Wkb en wordt de uitgevoerde bouwtechnische toets voor gevolgklasse 1 uitgevoerd door de private kwaliteitsborger. In bijlage 9 is het beleid opgenomen voor de Wkb.

1Inleiding

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) is gelijktijdig inwerking getreden met de Omgevingswet. Met deze wet kiest de overheid voor een terugtredende overheid, waarbij er meer verantwoordelijkheid komt te liggen bij private partijen. De gemeente toetst bouwplannen vooraf niet meer preventief aan de bouwtechnische voorschriften. In plaats daarvan schakelen initiatiefnemers en bouwers een onafhankelijke kwaliteitsborger in. Deze kwaliteitsborger toetst het bouwplan en is verantwoordelijk voor het toezicht tijdens de bouwfase. Dit betekent een nieuwe manier van werken voor de gemeente.

1.1 Stimulans voor goede bouwkwaliteit

De Wkb heeft als doelstelling om de bouwkwaliteit en de positie van de consument te verbeteren en de kwaliteitsverbetering te stimuleren en faalkosten te verminderen. De Wkb beoogt dit te bereiken door de inschakeling van onafhankelijke kwaliteitsborgers. Daarnaast vergroot de wet de aansprakelijkheid van aannemers richting particuliere en professionele opdrachtgevers. De privaatrechtelijke regeling valt buiten de scope van dit beleid.

1.2 Gefaseerde inwerkingtreding

De wetgever voert de Wkb gefaseerd in. De wet geldt eerst alleen voor nieuwe bouwwerken in gevolgklasse 1. Dit is de laagste risicoklasse, waar bijvoorbeeld eengezinswoningen en kleine bedrijfspanden onder vallen. Bouwwerken in gevolgklasse 2 en 3, monumenten en verbouwing binnen gevolgklasse 1 vallen voorlopig niet onder kwaliteitsborging. Ook valt het verbouwen van bouwwerken in gevolgklasse 1 niet onder de Wkb.

Eén van de grote wijzigingen van de inwerkintreding is de zogenoemde ‘knip'. De knip zorgt voor een ruimtelijke en technische deel van de bouwactiviteit.

Het ruimtelijke deel regelt de toets aan het omgevingsplan, dit kan door een vergunningvrije activiteit, een omgevingsplanactiviteit of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Voor het technische deel is het eveneens mogelijk dat het om een vergunningvrije activiteit gaat, dat een bouwmelding op grond van de Wkb moet worden ingediend of een technische vergunning voor een bouwactiviteit moet worden aangevraagd.

1.3 Veranderende rollen en taken gemeente

Het nieuwe stelsel van kwaliteitsboring verandert de rol van de gemeente. Voor de gemeente komt de preventieve toetsing van bouwplannen te vervallen. Ook verschuift de toezichthoudende rol. De gemeente houdt geen toezicht meer, in plaats daarvan schakelen initiatiefnemers en bouwers een onafhankelijke kwaliteitsborger in, die de toetsing en het toezicht tijdens de bouw op zich neemt. Omdat een kwaliteitsborger geen handhavingsbevoegdheid heeft, blijft handhaving een gemeentelijke taak.

Gemeenten ontvangen de benodigde gegevens pas na afloop van het bouwproces. Deze werkwijze zorgt voor een informatieachterstand ten opzichte van de eerdere werkwijze.

1.4 Het wettelijk kader

De Wet kwaliteitsborging op het bouwen (hierna: Wkb) is een integraal onderdeel van de Omgevingswet. Het wettelijk kader van de Wkb is opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In afdeling 2.2a van het Bbl zijn de regels opgenomen voor de bouwactiviteiten die onder de Wkb vallen. Op dit moment vallen verbouwactiviteiten niet onder de Wkb. Als de verbouwactiviteiten wel onderdeel worden van de Wkb, geldt dit beleid van rechtswege ook voor die bouwactiviteiten.

1.5 Bijzondere lokale omstandigheden

Van een bijzondere lokale omstandigheid is sprake wanneer door een specifiek lokaal risico of een unieke situatie het eindresultaat van een bouwactiviteit mogelijk niet voldoet aan de bouwtechnische regels zoals vastgelegd in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). In artikel 2.19, tweede lid, van het Bbl staat dat bij een risicobeoordeling in ieder geval rekening moet worden gehouden met deze bijzondere lokale omstandigheden.

Daarnaast is in het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaald dat in een borgingsplan moet worden beschreven op welke specifieke bouwwerkzaamheden de borging betrekking heeft. Ook hierbij moet rekening worden gehouden met de bijzondere lokale omstandigheden.

Op dit moment zijn er binnen de gemeente vier van deze omstandigheden vastgesteld. Indien de situatie daarom vraagt, kan de gemeente bijzondere lokale omstandigheden toevoegen of verwijderen. De actuele lijst wordt gepubliceerd op de gemeentelijke website. In Tabel 1 staan de omstandigheden die momenteel van kracht zijn.

Tabel 1 Bijzondere lokale omstandigheden gemeente Raalte

Bouw met bodemenergie

Op grond van artikel 3.43 van de Omgevingsverordening van de provincie Overijssel is het verboden om in de boringvrije zone Salland diep, die gehele gemeente Raalte beslaat, dieper dan 50 meter onder het maaiveld een bodemenergiesysteem aan te leggen. Bodemenergiesystemen die vlak bij elkaar (+/-150 m) worden geplaatst, kunnen invloed hebben op de temperatuur van de ondergrond. Deze bodemenergiesystemen kunnen elkaar positief of negatief beïnvloeden.

Bouwen in een Grondwaterbeschermingsgebied of intrekgebied

In grondwaterbeschermingsgebieden of intrekgebieden mag niet worden geboord of geheid en mogen geen zinken daken of bodemwarmtepompen (open of gesloten systeem) worden toegepast. Dit komt door de uitloging of aantasting van de kwaliteit van het grondwater.

Bouwen in serie bouw of casco

Als je een gebouw in delen bouwt of alleen de basis (casco) maakt, en het voldoet nog niet aan de eisen van het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (BBL), dan moet in het borgingsplan worden aangegeven hoe de kwaliteitsborger kan bevestigen dat het gebouw volgens deze regels is gebouwd.

Geluid en geluidwerende gevel

Bij het bouwen van nieuwe huizen of het vervangen van oude, mag het geluid dat tegen de muren van huizen komt niet te hard zijn. Er zijn regels voor hoe hard dit mag zijn.

2De fases van de bouwactiviteit

In dit beleid richten wij ons op de bouwmelding die wordt gedaan op basis van de Wkb. Het proces van een bouwmelding bestaat uit vijf fasen: de bouwmelding, de bouwfase en de gereed melding en ingebruikname.

Het gehele proces van een bouwactiviteit heeft diverse stappen waar de gemeente verantwoordelijk is voor het leveren van haar diensten. In Figuur 9, afkomstig van de VNG, is het proces overzichtelijk weergegeven.

Figuur 9 Proces van een bouwactiviteit

Fase 1: de voorbereiding: Vergunning- of meldingsplicht

In deze fase wordt bepaald of voor een technische bouwactiviteit een omgevingsvergunning nodig is of dat een bouwmelding op grond van de Wkb moet worden gedaan. Om dit te toetsen kan de initiatiefnemer gebruikmaken van de vergunningscheck in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (hierna: DSO). Daarnaast kan hij contact opnemen met het Omgevingsloket van de gemeente Raalte voor nadere informatie. Wanneer een initiatiefnemer een aanvraag indient voor een ruimtelijke vergunning of een vooroverleg, informeren wij hem dat voor de technische bouwactiviteit een bouwmelding moet worden ingediend.

Fase 2: de bouwmelding

Voorafgaand aan de bouwmelding moet de initiatiefnemer een onafhankelijke kwaliteitsborger inschakelen. Deze borgt de bouwkwaliteit en naleving van het Bbl en stelt een borgingsplan op waarin de werkwijze wordt vastgelegd.

Na afronding van het borgingsplan dient de initiatiefnemer minimaal vier weken vóór de start van de bouw een bouwmelding in bij de gemeente. De gemeente controleert de stukken op volledigheid volgens de indieningsvereisten. Er vindt geen preventieve inhoudelijke toets plaats, maar op basis van beleidskeuzes kan een risicobeoordeling worden uitgevoerd. Ontvangt de initiatiefnemer binnen vier weken geen reactie, dan mag de bouw starten.

Fase 3: Start bouw melding en de bouwfase

In de bouwfase is de kwaliteitsborger aan zet om het borgingsplan uit te voeren. Gedurende deze fase voert de kwaliteitsborger ook controles uit of de bouwactiviteit voldoet aan de regels van het Bbl. Voorafgaande aan de start bouw, is er een informatieplicht start bouw.

Fase 4: de gereed melding

Uiterlijk twee weken vóór ingebruikname moet een gereedmelding bij de gemeente worden gedaan. Deze bevat: het volledige dossier bevoegd gezag en een verklaring van de kwaliteitsborger dat hij gerechtvaardigd vertrouwen heeft dat het bouwwerk voldoet aan het Bbl. De gemeente controleert de volledigheid van de melding en de verklaring.

Fase 5: ingebruikname

Als alles in orde is, mag het bouwwerk in gebruik worden genomen. Het bouwwerk hoeft niet volledig af te zijn, maar moet wel voldoen aan de bouwregels.

3De werkwijze en uitgangspunten

De Wkb is een nieuwe manier van werken en dit vraagt om beleidskeuzes van de organisatie. Hoe wij werken onder de Wkb is in dit hoofdstuk beschreven.

3.1 Inleiding

De Wkb biedt gemeenten ruimte om beleidskeuzes te maken. Wij hebben een afweging gemaakt tussen het uitvoeren van taken en de verantwoordelijkheid die de gemeente behoudt.

3.2 Bouwmelding

Als de gemeente de bouwmelding heeft ontvangen, verstuurt de administratie een ontvangstbevestiging. Vervolgens zal de bouwmelding worden behandeld door de verantwoordelijke medewerker. De bouwmelding wordt beoordeeld volgens de indieningsvereisten van artikel 2.19 van het Bbl.

Beoordeling bouwmelding

Het uitgangspunt is dat de behandelend medewerker13 de bouwmelding niet inhoudelijk controleert. De verantwoordelijkheid voor de toetsing van het bouwplan aan de technische voorschriften uit het Bbl ligt bij de kwaliteitsborger. De gemeente controleert daarom enkel op volledigheid. Bij de beoordeling controleren we of:

•alle vereiste stukken aanwezig zijn;

•de bouwactiviteit onder gevolgklasse 1 valt;

•de kwaliteitsborger geregistreerd is en werkt met een toegestaan gecertificeerd instrument, zoals opgenomen in het register van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB);

•de risico’s zijn beoordeeld en geborgd;

•rekening is gehouden met eventuele bijzondere lokale omstandigheden;

•de voor de bouw vereiste toestemmingingen, zoals een aanvraag omgevingsplanactiviteit (ruimtelijk), zijn afgegeven/aangevraagd;

•eventueel aanvullende punten zoals beschreven in artikel 2.19 Bbl.

Geldigheid bouwmelding

Begint de bouwactiviteit niet binnen een jaar na de melding, dan is het verboden de bouwactiviteit te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin ervan opnieuw te melden bij de gemeente, zoals is opgenomen in artikel 2.18 Bbl.

Onvolledige bouwmelding

Als de bouwmelding onvolledig is, dan is er juridisch gezien geen sprake van een melding. Dit is ook het geval als bijzondere lokale omstandigheden niet zijn meegenomen. De behandelend medewerker stuurt dan een brief dat de melding niet is geaccepteerd, welke gegevens ontbreken en wordt er verzocht om een nieuwe volledige bouwmelding te doen.

Ontbrekende stukken nasturen staat de wet niet toe. Consequentie is dat niet gestart kan worden met bouwen totdat de melding volledig is ingediend en is geaccepteerd.

Termijn behandelen bouwmelding

De bouwmelding moet ten minste vier weken voordat initiatiefnemer wil bouwen volledig zijn ingediend bij de gemeente. De gemeente heeft vier weken de tijd om de bouwmelding te beoordelen. Als er geen geaccepteerde bouwmelding is, mag de initiatiefnemer niet starten met bouwen.

3.3 Informatie opvragen

De inhoudelijke beoordeling van de bouwactiviteit, inclusief het in kaart brengen van bijzondere lokale omstandigheden, is een wettelijke taak van de opdrachtgever en de kwaliteitsborger. De kwaliteitsborger ziet ook toe op de uitvoering van de bouwactiviteit(en).

Mogelijkheid opleggen informatie- en controlemomenten

De Wkb biedt de gemeente de mogelijkheid om bij de behandeling van de bouwmelding en tijdens de uitvoering informatie- en controlemomenten op te leggen. Hiermee kan aanvullende informatie worden opgevraagd of een controle ter plaatse worden afgedwongen als dit noodzakelijk wordt geacht. Deze momenten mogen alleen worden opgelegd wanneer de informatie redelijkerwijs beschikbaar is of wanneer er een sterk vermoeden bestaat dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan bouwrisico’s, waardoor ernstige afwijkingen van de bouwregelgeving kunnen ontstaan. Zo kan worden voorkomen dat bouwwerken uiteindelijk niet aan de regelgeving voldoen.

3.4 Gemeentelijk toezicht

Hoewel de wetgever heeft bepaald dat het toezicht op de bouwtechnische voorschriften bij de kwaliteitsborger ligt, blijft de gemeente bevoegd om toezicht te houden en handhavend op te treden binnen het stelsel van kwaliteitsboring.

Risico gestuurd- en steekproefsgewijs toezicht

We zetten risicogestuurd toezicht in wanneer de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld bij signalen of verhoogde risico’s.

Daarnaast voeren we steekproefsgewijs controles uitvoeren om toezicht te houden op de uitvoering. In het uitvoeringsprogramma nemen we hiervoor de beoogde uren per kalenderjaar op.

Twijfels over kwaliteitsborger

Tijdens de uitvoering van het proces onder de Wet Kwaliteitsborging kan blijken, bijvoorbeeld door meldingen van derden of de opdrachtgever, dat de kwaliteitsborger zijn/haar rol niet op een juiste wijze uitvoert. In eerste instantie is de initiatiefnemer dan zelf aan zet om de kwaliteitsborger hierop aan te spreken en dit aan te passen. Er wordt alleen dan handhavend opgetreden als de Toezichthouder bouw van oordeel is dat sprake is van een groot risico.

Bij concrete twijfels over de prestatie van de kwaliteitsborger doen wij een melding bij de instrumentaanbieder (de eerstelijns toezichthouder op de kwaliteitsborger). Als daar onvoldoende respons uit volgt doen wij een melding bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.

3.5 Signalen en meldingen door kwaliteitsborger

Een kwaliteitsborger ziet tijdens het bouwproces toe op het voldoen aan de bouwtechnische regels zoals beschreven in het Bbl. Als de kwaliteitsborger een strijdigheid constateert, dan spreekt hij in eerste instantie de bouwer hierop aan en verzoekt hem deze strijdigheid te herstellen. Tegelijkertijd informeert hij de initiatiefnemer over de constatering en de mogelijke gevolgen. Daarbij moet hij aangeven dat hij geen verklaring kan afgeven als de strijdigheid bij gereedkomen van het bouwwerk niet is hersteld. Zonder verklaring kan geen gereedmelding plaatsvinden, wat kan leiden tot een verbod op ingebruikname van het bouwwerk (art. 2.22 Bbl).

Informatieverstrekking strijdigheid Bbl

Indien de bouwer geen gehoor geeft aan het verzoek tot herstel, of als de kwaliteitsborger van mening is dat herstel niet proportioneel is ten opzichte van de ernst van de afwijking, informeert hij de gemeente. Dit gebeurt via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) met het formulier ‘Informatieverstrekking strijdigheid Bbl’. In dit formulier licht de kwaliteitsborger de strijdigheid toe aan de hand van:

-De aard en omvang van de strijdigheid, inclusief foto’s en de exacte locatie;

-Het voorschrift uit het Bbl waarvan wordt afgeweken, met een beschrijving van de uitvoering die nodig is om wél aan het voorschrift te voldoen (bijvoorbeeld tekening of berekening);

-De beheersmaatregelen die zijn genomen om de afwijking te voorkomen of te herstellen, inclusief de reden waarom herstel niet meer mogelijk of wenselijk is.

Op basis van deze toelichting heeft de gemeente twee handelingsopties: gedogen of handhaven. De keuze hangt af van de ernst van de strijdigheid, de risico’s die daaruit voortvloeien en de prioriteit die de overtreding heeft binnen de risicoanalyse. Deze afweging vindt plaats volgens de handhavingsstrategie en risicoanalyse, waarbij overtredingen met een hoge prioriteit altijd aanleiding geven tot handhaving. Bij overtredingen met een gemiddelde of lage prioriteit beoordelen we per casus of handhaving proportioneel en noodzakelijk is.

In het algemeen kan worden gesteld dat een verbod op ingebruikname aan de orde is als het gaat om tekortkomingen die betrekking hebben op o.a. de volgende bouwtechnische aspecten:

-Veiligheid (constructieve veiligheid en brandveiligheid)

-Gezondheid (o.a. ventilatie)

-Duurzaamheid (isolatiewaarden, zonnepanelen, etc.)

-Overige exceptioneel grote gebreken

3.6 Gereedmelding

Na voltooiing van het bouwwerk geeft de kwaliteitsborger een aannemelijkheidsverklaring af aan de opdrachtgever, waarin hij aangeeft gerechtvaardigd vertrouwen te hebben dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.

Bij de gereedmelding controleert de toezichthouder of aan de wettelijke eisen voor gereedmelding en bijbehorende stukken is voldaan. De markt is primair verantwoordelijk voor de bouwkwaliteit en ons uitgangspunt is dan ook dat afwijkingen door de marktpartijen moeten worden opgelost.

Beoordeling door toezichthouders

Onze toezichthouders beoordelen de gereedmelding. Ook hier is het uitgangspunt dat de gemeente niet inhoudelijk toetst, maar controleert of de melding volledig is, volgens artikel 2.21 Bbl. Daarbij controleren we:

–Of er een verklaring is afgegeven door de kwaliteitsborger dat er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het resultaat van de bouwactiviteit voldoet aan de regels uit het Bbl;

–De volledigheid van het dossier bevoegd gezag.

Dossier bevoegd gezag

Het indienen van het ‘dossier bevoegd gezag’, ook wel ‘as-built’ dossier genoemd, bevat informatie over het gerealiseerde bouwwerk. Dit dossier stelt ons in staat om toezicht te houden bij calamiteiten, toekomstige verbouwingen of handhavingssituaties. Het dossier moet voldoen aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 2.21 van het Bbl. Dit bevat o.a. de volgende vereisten;

•Gegevens en bescheiden waaruit de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie blijkt;

•Gegevens en bescheiden waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de gestelde eisen in relatie tot:

° de belasting en belastingcombinaties van de constructieve delen;

° de uiterste grenstoestand van de bouwconstructie en onderdelen ervan;

° de luchtverversing,

° de energiezuinigheid;

° de milieuprestatie;

•Gegevens en bescheiden over de brandveiligheid als bedoeld in artikel 6.8 Bbl;

•Gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige maatregelen.

Onvolledige gereedmelding

Ontbreken er documenten dan is de gereedmelding onvolledig. Bij het ontbreken van gegevens betekent dat er formeel géén gereedmelding is gedaan. In dat geval informeren we de melder binnen 2 weken schriftelijk dat de melding niet is geaccepteerd, en geven we aan welke gegevens ontbreken. Pas na het indienen van een volledige gereedmelding mag het bouwwerk in gebruik worden genomen. Vindt ingebruikname toch plaats, dan treedt de gemeente in beginsel handhavend op.

Casco oplevering

In sommige gevallen worden bouwwerken casco opgeleverd, bijvoorbeeld zonder badkamer en keuken of stuc- en schilderwerk. Deze onderdelen worden door de initiatiefnemer later in eigen beheer uitgevoerd. Hierdoor voldoet het casco bouwwerk bij de technische oplevering vaak (nog) niet volledig aan de eisen uit het Bbl.

In deze situatie kan een kwaliteitsborger geen verklaring afgeven en dus ook geen volledige gereedmelding doen. Dit betekent dat de initiatiefnemer het bouwwerk nog niet in gebruik mag nemen.

Gefaseerde oplevering

Bij seriematige woningbouw is het gebruikelijk dat woningen gefaseerd worden opgeleverd. De ingebruikname van de eerste woningen vindt meestal plaats ruim voor de formele afronding van het gehele project. Vanuit praktische overwegingen is het gewenst gefaseerde opleveringen mogelijk te maken.

Artikel 2.21 van het Bbl stelt dat ingebruikname van een bouwwerk pas is toegestaan twee weken na gereedmelding. In de praktijk betekent dit dat bij projecten met meerdere woningen, ingebruikname pas mag plaatsvinden nadat ook de laatste woning gereed is. Omdat de Omgevingswet en Wkb geen gereedmelding per woning of per fase toestaan, is eerdere ingebruikname formeel in strijd met de regelgeving.

Als gemeente willen we wel de mogelijkheid bieden om gefaseerde oplevering mogelijk te maken. Om die reden zijn er afspraken gemaakt om deelverklaringen per fase aan te leveren. Concreet betekent dit:

1Aan het eind, als alle woningen klaar zijn, wordt één gereedmelding ingediend.

2Als er geen signalen van de kwaliteitsborger of derden zijn en geen eigen waarnemingen zijn dat er mogelijk iets niet klopt, de formele gereed melding afwachten. Dit is mogelijk aangezien het stelsel van kwaliteitsborging het bewijsvermoeden geeft dat aan de regels wordt voldaan.

3Uitgaan van de onder punt 2 genoemde optie en als daar reden toe is op basis van artikel 2.20 van het Bbl aanvullende informatie opvragen over specifieke onderdeel bij de oplevering van iedere fase (deelleveringen). Eén en ander in overleg met de toezichthouder.

3.7 Ingebruiknamebesluit

Op dit moment bieden wij nog niet de mogelijkheid om een ingebruiknamebesluit af te geven. De reden hiervoor is dat er momenteel onvoldoende praktijkervaring is met dit type besluit en dat de behoefte om het aan te bieden nog niet aanwezig is. Wij evalueren het UHS jaarlijks en zullen het ingebruiknamebesluit meenemen in deze evaluatie.

4Het handhaven op de Wkb

De kwaliteitsborger voert het toezicht uit gedurende de realisatie van bouwwerken die onder gevolgklasse I van de Wkb vallen. De kwaliteitsborger heeft geen handhavende bevoegdheid. De gemeente is dan aan zet om handhavend op te treden.

4.1 Handhaving

De gemeente blijft het bevoegde gezag voor de handhaving, omdat de kwaliteitsborger geen handhavingsbevoegdheid heeft. In elke fase kunnen zich situaties voordoen die aanleiding geven tot handhaving. De gemeente beoordeelt per situatie of er sprake is van een overtreding of tekortkoming. Op basis daarvan bepalen we een passende handelingsperspectief, zoals het opvragen van aanvullende informatie, het uitvoeren van gerichte controles of het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen.

In specifieke situaties kan worden afgezien van de beginselplicht tot handhaving. Het al dan niet handhaven hangt mede af van het proportionaliteitsbeginsel en onze handhavingsstrategie.

Landelijke handhavingsstrategie Omgevingsrecht

Voor de uitvoering van haar handhavingstaken maakt de gemeente gebruikt van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (hierna: LHSO), vastgesteld in april 2024.

De LHSO maakt inzichtelijk hoe verschillende handhavingsinstrumenten kunnen worden ingezet bij bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving bij overtredingen van de regels die voortvloeien uit de Omgevingswet of andere wetgeving. De LHSO dient als hulpmiddel (instrument) voor een effectieve en rechtmatige handhaving.

4.2 Handelingskader

Het kan voorkomen dat er overtredingen of tekortkomingen worden geconstateerd. Een handelingskader van de handhavingsstrategie helpt de toezichthouder uniform te handelen bij geconstateerde overtreding. Het handelingskader is opgenomen als onderdeel van dit beleid.

4.3 Twijfels over de kwaliteit

Bij concrete twijfels over de prestatie van de kwaliteitsborger doen we een melding bij de instrumentaanbieder (dit is de eerstelijns toezichthouder op de kwaliteitsborger). Als daar onvoldoende respons uit volgt, doen we een melding bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw. Als er concrete twijfels bestaan over de kwaliteit van de bouw, dan vragen we in eerste instantie per brief extra informatie op bij de initiatiefnemer. Dit mag de gemeente doen op basis van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.20 van het Bbl.

Bijlage 1 Handelingskader