Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening van de gemeente Heeze-Leende

1.1 Inleiding

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole op de jaarrekening moet de gemeenteraad een aantal zaken nader regelen, hetgeen op hoofdlijnen plaatsvindt in dit controleprotocol.

Object van controle in dit protocol zijn de jaarcijfers van de gemeente en daarmee tevens het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens de gemeenteraad.

1.2 Doelstelling

Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings-en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente.

1.3 Wettelijk kader

In artikel 213 lid 2 van de Gemeentewet wordt voorgeschreven dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeuringstoleranties en (afwijkende) rapporteringstoleranties. Tevens wordt in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole is. De voor de toetsing door de accountant relevante wet- en regelgeving is in dit controleprotocol opgenomen.

1.4 Procedure

Dit controleprotocol is in opdracht van het College van B&W opgesteld en is afgestemd met de controlerend accountant. Het controleprotocol wordt vervolgens vastgesteld door de raad, na advies van de auditcommissie.

In de controleverordening is de afstemming met de accountant geregeld door het instellen van een auditcommissie. De auditcommissie bestaat uit leden van de gemeenteraad en de leden worden door de gemeenteraad benoemd.

1.5 Rechtmatigheidsverantwoording

Vanaf de jaarrekening 2023 moet het bestuur zelf een rechtmatigheidsverantwoording opstellen. Deze verantwoording wordt opgenomen in de jaarrekening. Hiermee legt het bestuur zelfstandig verantwoording af over de naleving van onder andere geldende wet- en regelgeving bij de totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties in de jaarrekening. Deze verantwoording is onderdeel van de accountantscontrole naar het ‘getrouw beeld’.

De afwijkingen in deze verantwoording hebben betrekking op fouten en onduidelijkheden. Een onduidelijkheid heeft hierbij een andere strekking dan het begrip onzekerheid bij de accountantscontrole. Een fout in de rechtmatigheidsverantwoording kan ontstaan doordat bijvoorbeeld financiële wet- en regelgeving niet is nageleefd. Een onduidelijkheid in de verantwoording kan ontstaan doordat bijvoorbeeld financiële wet- en regelgeving voor meerdere uitleg vatbaar is.

2.1 Interne beheersing in de organisatie

De interne beheersing is een verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. Binnen deze organisatie is elke lijnmanager zelf verantwoordelijk voor de processen

1Zie bijlage 2

binnen de eigen afdeling. De coördinatie en uitvoering van de interne controle is binnen de GRSA2 belegd. Op basis van risicoanalyse zijn processen aangewezen die specifiek onder de aandacht zijn binnen de gemeente en de GRSA2. De accountant neemt de uitkomsten mee in de verdere controle.

3.1 Algemeen

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

3.2 Goedkeuringstoleranties

In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring.

De definitie van de goedkeuringstolerantie is:

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen zoals vast te stellen voor de te controleren jaren. Deze komen overeen met het wettelijk minimum.

Strekking controleverklaring

Goedkeuringstoleranties

Goedkeurend

Met beperking

Oordeel-onthouding

Afkeurend

Fouten in de jaarrekening (% van totale lasten)

≤ 1 %

> 1 % < 3 %

-

≥ 3%

Onzekerheden in de controle (% van totale lasten)

≤ 3 %

> 3 % < 10 %

≥ 10 %

-

De percentages worden steeds genomen van de totale begrote programmalasten na laatste begrotingswijziging.

Op basis van de begroting 2023 van de gemeente betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 375.000,- – zijnde het totaal aan begrote lasten en de mutaties aan lastenzijde op de reserves – en een totaal van onzekerheden van circa € 1.125.000,- de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten.

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de Samenwerking A2 gemeenten gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

3.3 Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een meer uitgebreide rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals bijvoorbeeld € 100.000,-. De rapporteringstoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de gemeenteraad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt.

De rapporteringstolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringstolerantie, om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Voor de rapporteringstolerantie geldt als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid boven € 37.500,- (10% van de goedkeuringstolerantie) rapporteert.

4.1 Begrotingscriterium

Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. In de (programma)begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door het Bestuur zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen moeten passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. Het begrotingscriterium is uitgewerkt in de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV. Hierin is opgenomen dat bestedingen die uitstijgen boven de in de begroting opgenomen programmabudgetten niet als onrechtmatig worden aangemerkt, als voor de accountant bij de controle vaststaat dat de begrotingsoverschrijding binnen de beleidskaders van de gemeenteraad valt of compensatie mogelijk is door met de hogere lasten rechtstreeks samenhangende inkomsten. Het bepalen of respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de gemeenteraad.

Hierbij zullen de volgende richtlijnen gelden

a.Onjuist begrotingsjaar

Het doorschuiven van investeringen naar een volgend boekjaar wordt niet als onrechtmatig beschouwd.

b.Extra kosten gedekt door baten

Als de kostenoverschrijding wordt gedekt door direct gerelateerde inkomsten (zoals kostendekkende omzet, subsidies of inzet van een bestemmingsreserve) wordt de overschrijding als rechtmatig beschouwd.

c.Extra kosten tijdig gesignaleerd

Wanneer de kosten tijdig aan de raad zijn gemeld en deze heeft hiermee aantoonbaar en expliciet ingestemd, worden de kosten – zelfs in het geval dat deze niet tot een begrotingswijziging hebben geleid – niet als onrechtmatig beschouwd.

d.Extra kosten niet tijdig gesignaleerd

3Dit laat onverlet de informatieplicht aan de raad.

In het geval dat bepaalde extra kosten niet tijdig zijn gesignaleerd, beschouwt de raad deze als rechtmatig, als er sprake is van:

-open eind regelingen, zoals uitgaven als gevolg van de Wet, werk en bijstand (Wwb) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

-noodzakelijke afwaarderingen als gevolg van marktomstandigheden

-gemeenschappelijke regelingen

-hogere kosten, maar wel passend binnen het doel waarvoor het budget beschikbaar is gesteld.

e.Extra kosten door niet passende activiteiten

Als de activiteiten niet passen binnen het bestaande beleid worden deze beschouwd als een onrechtmatige overschrijding. Dit geldt ook als de kosten conform de begroting zijn, maar er sprake is van te lage passende activiteiten. In situaties waar normen nog grotendeels ontbreken, zal in de meeste gevallen de passendheid van de activiteiten niet zijn vast te stellen. In die gevallen is geen sprake van een onrechtmatige overschrijding.

f.Extra kosten achteraf onrechtmatig

Wanneer achteraf uit onderzoek (van bijvoorbeeld de belastingdienst of een subsidieverstrekker) blijkt dat uitgaven niet betrokken hadden mogen worden in de verantwoording, worden deze in beginsel beschouwd als een rechtmatige overschrijding. Het gaat hier bijvoorbeeld om interpretatieverschillen van wet- en regelgeving.

Uitsluitend in het geval dat er sprake is van bewust foutief handelen, wordt de overschrijding als onrechtmatig beschouwd. Deze onrechtmatigheden zullen echter niet vaak aan het licht komen tijdens het verantwoordingsjaar en dan dus ook niet in het accountantsoordeel kunnen worden betrokken.

g.Extra investeringen

Alleen in het jaar waarin de eerste euro van de investering wordt besteed wordt de overschrijding op het investeringsbudget als onrechtmatig beschouwd.

h.Minder kosten, maar te lage passende activiteiten

Indien de verhouding tussen de kosten en activiteiten niet in belangrijke mate is verstoord wordt dit niet als onrechtmatig beschouwd.

i.Afwijkingen in de urentoerekening aan producten worden niet als onrechtmatig beschouwd, mits het totaal aan toegerekende uren past binnen het totaal in de begroting opgenomen of na wijziging beschikbaar gestelde uren.

j.Een overschrijding van de toerekening van de kosten van belastingen en verzekeringen van de desbetreffende kostenplaatsen naar de producten wordt niet als onrechtmatig beschouwd.

k.Verplichtingen die worden opgelegd door het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en als gevolg daarvan leiden tot overschrijdingen, zijn niet onrechtmatig.

l.Onvoorzien

Het budget ‘onvoorzien’ is niet nader onderverdeeld in programma’s en kan worden gebruikt om alle soorten tegenvallers op te vangen. Hiermee zijn overschrijdingen op programmaniveau mogelijk tot het niveau van het budget onvoorzien, mits passend binnen de doelstelling van het betreffende programma.

Extra baten welke niet waren voorzien mogen niet zonder goedkeuring van de raad worden aangewend om overschrijdingen op programmaniveau te dekken.

4.2 Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving.

De gestelde voorwaarden hebben over het algemeen betrekking op:

•De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

•De heffing- en/of declaratiegrondslag;

•Normbedragen;

•De bevoegdheden;

•Het voeren van een administratie;

•Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

•Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet, regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met de raad. De raad is op gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het college moet worden getoetst. Een raad dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat de raad limitatief moet bepalen aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeente relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen.

4.3 Het Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Overigens zijn in veel gevallen in de verordeningen bepalingen en procedures opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik, zoals in de subsidieverordening en de verordeningen die voortvloeien uit de Wet werk en bijstand, het leerlingenvervoer, e.d.

6.1 Bevindingen

Na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant de bevindingen in het kort weergegeven als volgt:

Interimcontrole en managementletter

Door de accountant wordt een zogenaamde interim controle uitgevoerd. Doel van de interim controle van de accountant is een beeld te krijgen van de mate waarin de organisatie de bedrijfsvoering intern beheerst. De uitkomsten van de interim controle wordt middels een managementletter uitgebracht aan het college van Burgemeester en Wethouders. In het beginsel is de management letter nl. niet gericht op de auditcommissie of de raad. (Als de bevindingen aanleiding geven dan zal het college, de concern controller, dan wel de accountant daar melding van maken aan de auditcommissie, dit alles in het kader van de actieve informatieplicht).

Controle jaarrekening en accountantsverslag

Overeenkomstig de gemeentewet wordt na afronding van de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen (het accountantsverslag) uitgebracht aan de gemeenteraad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. Er wordt door de accountant:

•een oordeel gegeven over de getrouwheid van de jaarrekening en de daarin opgenomen rechtmatigheidsverantwoording, rekening houdend met de in dit protocol bij onderdeel 3.2 goedkeuringstoleranties en

•inzicht gegeven in de voor het onderdeel geconstateerde fouten en onzekerheden, rekening houdend met de in dit protocol bij onderdeel 3.3 opgenomen rapporteringstoleranties.

6.2 Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard en het financiële gevolg of risico. Fouten en onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3.3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de geautomatiseerde informatieverzorging en dataverwerking, indien en voor zover relevant voor de accountantscontrole en van bestuurlijke betekenis.

6.3 Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

7.1 Bevindingen

Het College van Burgemeester en Wethouders geeft middels de door de commissie BBV voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de door het College van Burgemeester en Wethouders vastgestelde kaders zoals de begroting en verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. In de paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft het College van Burgemeester en Wethouders welke acties zij ondernemen om de afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

7.2 SiSa

Met ingang van 2007 is het principe van Single information Single audit (SiSa) ingevoerd voor bijna alle specifieke uitkeringen van het rijk. De SiSa verantwoordingen maken onderdeel uit van de door de accountant te controleren jaarrekening.

Fouten en onduidelijkheden die voortvloeien uit de verantwoording van de specifieke uitkeringen dienen ook opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Voor de accountant geldt voorts dat op basis van artikel 213, lid 3b van de Gemeentewet in de controleverklaring aandacht geschonken moet worden aan de rechtmatige totstandkoming van de specifieke uitkeringen. Voor deze verantwoordingen gelden veelal specifieke toetsingsvoorwaarden. De accountant stelt vast dat de besteding van specifieke uitkeringen conform deze voorwaarden plaatsvindt. Dit betekent dat naast het getrouwheidsoordeel bij de jaarrekening als geheel nog een uitspraak van de accountant wordt gevraagd bij de rechtmatigheid van de specifieke uitkeringen in de SiSa-bijlage.

9.1 Inwerkingtreding

Dit controleprotocol treedt in werking op de eerste dag na vaststelling door de raad. Het controleprotocol is van toepassing op de accountantscontrole van de jaarrekening van het verslagjaar 2023.

9.2 Citeertitel

Dit besluit wordt aangehaald als: “Controleprotocol Gemeente Heeze-Leende”.