Controleprotocol voor de accountantscontrole op de jaarrekening van de gemeente Cranendonck

1.1 Inleiding

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole op de jaarrekening moet de gemeenteraad een aantal zaken nader regelen, hetgeen op hoofdlijnen plaatsvindt in dit controleprotocol.

Object van controle in dit protocol zijn de jaarcijfers van de gemeente en daarmee ook het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens de gemeenteraad.

1.2 Doelstelling

Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over

de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings-en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente.

1.3 Wettelijk kader

In artikel 213 lid 2 van de Gemeentewet wordt voorgeschreven dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening en het daarbij

verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeuringstoleranties en (afwijkende) rapporteringstoleranties. Ook wordt in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole is. De voor de toetsing door de accountant relevante wet- en regelgeving is in dit controleprotocol opgenomen.

1.4 Procedure

Dit controleprotocol is in opdracht van het College van B&W opgesteld en is afgestemd met de controlerend accountant.

1.5 Rechtmatigheidsverantwoording

Vanaf de jaarrekening 2023 moet het bestuur zelf een rechtmatigheidsverantwoording

opstellen. Deze verantwoording wordt opgenomen in de jaarrekening. Hiermee legt het college zelfstandig verantwoording af over de naleving van onder andere geldende wet- en regelgeving bij de totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties in de jaarrekening. Deze verantwoording is onderdeel van de accountantscontrole naar het ‘getrouw beeld’.

De afwijkingen in deze verantwoording hebben betrekking op fouten en onduidelijkheden. Een onduidelijkheid heeft hierbij een andere strekking dan het begrip onzekerheid bij de accountantscontrole. Een fout in de rechtmatigheidsverantwoording kan ontstaan

doordat bijvoorbeeld financiële wet- en regelgeving niet is nageleefd. Een onduidelijkheid in de verantwoording kan ontstaan doordat bijvoorbeeld financiële wet- en regelgeving voor meerdere uitleg vatbaar is.

2.1 Interne beheersing in de organisatie

De interne beheersing is een verantwoordelijkheid van de organisatie zelf. Binnen deze organisatie is elke lijnmanager zelf verantwoordelijk voor de processen binnen de eigen afdeling. De coördinatie en uitvoering van de interne controle is binnen de GRSA2 belegd. Op basis van risicoanalyse zijn processen1 aangewezen die specifiek onder de aandacht zijn binnen de gemeente en de GRSA2. De accountant neemt de uitkomsten mee in de verdere controle.

3.1 Algemeen

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

3.2 Goedkeuringstoleranties

In het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring. Het gaat daarbij om fouten en onzekerheden. In tegenstelling tot voorheen moeten deze nu bij elkaar worden opgeteld en niet meer afzonderlijk.

De definitie van de goedkeuringstolerantie is:

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed.

Vanaf boekjaar 2025 hanteert de controlerend accountant een materialiteit voor de jaarrekeningcontrole, van 2% van de totale lasten, exclusief dotaties aan de reserves.

Het percentages wordt genomen van de totale begrote programmalasten na laatste begrotingswijziging, exclusief dotaties aan de reserves. Een overschrijding van het percentage zal de goedkeurende strekking van de controleverklaring aantasten.

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten en onzekerheden die de rapporteringstolerantie (2%) van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de Samenwerking A2 gemeenten gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

3.3 Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een meer uitgebreide rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals bijvoorbeeld € 100.000,-. De rapporteringstoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de gemeenteraad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt.

De rapporteringstolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringstolerantie, om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Voor de rapporteringstolerantie geldt als maatstaf dat de accountant elke fout en of onzekerheid >10% van de goedkeuringstolerantie rapporteert.

4.1 Begrotingscriterium

Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, en ook de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. In de (programma)begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door het Bestuur zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen moeten passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. Het begrotingscriterium is uitgewerkt in de Kadernota rechtmatigheid van de commissie BBV.

Aangescherpte definitie van “afwijking”

De door de wetgever gehanteerde definitie van begrotingsonrechtmatigheden bepaalde dat een afwijking door het college van door de raad vastgestelde budgetten, onrechtmatig kan zijn. Deze definitie van “afwijking” is tot en met 2022 steeds uitgelegd als “overschrijding” van het door de raad beschikbaar gestelde budget. Het eind 2023 is er in de commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) discussie ontstaan over die definitie van begrotingsrechtmatigheid omdat “afwijken” ook betrekking kan hebben op onder- en overschrijdingen van baten of onderschrijdingen van lasten.

In de geactualiseerde Kadernota rechtmatigheid van eind 2023 heeft de wetgever die definitie daarom aangepast. Over- en onderschrijdingen van baten of onderschrijdingen van lasten/investeringen betreffen op zichzelf geen begrotingsonrechtmatigheden, maar kunnen wel onrechtmatig zijn als deze afwijkingen niet tijdig in de (bijgestelde) begroting zijn verwerkt. Met andere woorden, niet tijdig aan de raad zijn gemeld. Wat tijdig is, wordt bepaald door de interne afspraken tussen de gemeenteraad en het college over het rapporteren van afwijkingen en het aanpassen van de begroting.

Met de aanpassing van de definitie luidt deze in de kadernota rechtmatigheid 2023 nu als volgt:

Begrotingsonrechtmatigheden: Hiervan is sprake als het college bij de realisatie van doelen en het realiseren van activiteiten de door de gemeenteraad vastgestelde budgetten voor wat betreft de lasten of investeringsbudgetten overschrijdt (1), toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves die niet door de gemeenteraad zijn vastgesteld (2) en als bij onderschrijdingen van lasten of investeringsbudgetten en/of lagere of hogere baten dan begroot de begroting niet tijdig met begrotingswijzigingen is aangepast (3).

Het bepalen of respectievelijk welke begrotingsover- en onderschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de gemeenteraad.

Hierbij gelden de volgende richtlijnen

a.Onjuist begrotingsjaar

Het doorschuiven van investeringen naar een volgend boekjaar wordt niet als onrechtmatig beschouwd.

b.Afwijkingen van lasten gedekt door baten

Als de lastenoverschrijding wordt gedekt door direct gerelateerde inkomsten (zoals kostendekkende omzet, subsidies of inzet van een bestemmingsreserve) wordt de overschrijding als rechtmatig beschouwd wanneer de raad over deze afwijkingen tijdig is geïnformeerd (zie C.)

c.Afwijkingen van baten en lasten tijdig gesignaleerd

Wanneer afwijkingen van baten en lasten tijdig aan de raad zijn gemeld worden de lasten, ook in het geval dat deze niet tot een begrotingswijziging hebben geleid, niet als onrechtmatig beschouwd.

d.Afwijkingen van baten en lasten niet tijdig gesignaleerd

In het geval dat bepaalde extra baten of lasten niet tijdig zijn gesignaleerd, beschouwt de raad deze als rechtmatig, als er sprake is van:

–Open eind regelingen, zoals uitgaven en inkomsten als gevolg van de Wet, werk en bijstand (Wwb) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

–Noodzakelijke herwaarderingen als gevolg van marktomstandigheden

–Baten en lasten van gemeenschappelijke regelingen

–Hogere baten of lasten, maar wel passend binnen het doel waarvoor het budget beschikbaar is gesteld.

–Circulaires vanuit het Rijk

e.Afwijkingen van baten en latendoor niet passende activiteiten

Als de activiteiten niet passen binnen het bestaande beleid worden deze beschouwd als een onrechtmatige afwijking. Dit geldt ook als de lasten volgens de begroting zijn, maar er sprake is van te lage passende activiteiten. In situaties waar normen nog grotendeels ontbreken, is in de meeste gevallen de passendheid van de activiteiten niet vast te stellen. In die gevallen is geen sprake van een onrechtmatige over- of onderschrijding.

f.Afwijkingen van baten en lasten achteraf onrechtmatig

Wanneer achteraf uit onderzoek (van bijvoorbeeld de belastingdienst of een subsidieverstrekker) blijkt dat uitgaven niet betrokken hadden mogen worden in de verantwoording, worden deze in beginsel beschouwd als een rechtmatige overschrijding. Het gaat hier bijvoorbeeld om interpretatieverschillen van wet- en regelgeving.

Uitsluitend in het geval dat er sprake is van bewust foutief handelen, wordt de afwijking als onrechtmatig beschouwd.

g.Extra investeringen

Alleen in het jaar waarin de eerste Euro van de investering wordt besteed wordt de afwijking op het investeringsbudget als onrechtmatig beschouwd indien dit niet tijdig is gemeld.

h.Afwijkingen van baten en lasten, maar te lage passende activiteiten

Als de verhouding tussen de kosten en activiteiten niet in belangrijke mate is verstoord wordt dit niet als onrechtmatig beschouwd.

i.Afwijkingen in de urentoerekening

Afwijking in urentoerekening aan producten worden niet als onrechtmatig beschouwd, mits het totaal aan toegerekende uren past binnen het totaal in de begroting opgenomen of na wijziging beschikbaar gestelde uren.

j.Toerekening kostenplaatsen

Een afwijking van de toerekening van de lasten van de kostenplaatsen naar de producten wordt niet als onrechtmatig beschouwd.

k.Verplichtingen BBV

Verplichtingen die worden opgelegd door het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en als gevolg daarvan leiden totaalafwijkingen, zijn niet onrechtmatig.

l.Onvoorzien

Het budget ‘onvoorzien’ is niet nader onderverdeeld in programma’s en kan worden gebruikt om alle soorten tegenvallers op te vangen. Hiermee zijn afwijkingen op programmaniveau mogelijk tot het niveau van het budget onvoorzien, mits passend binnen de doelstelling van het betreffende programma.

Afwijkingen welke niet waren voorzien mogen niet zonder goedkeuring van de raad worden aangewend om onder- of overschrijdingen op programmaniveau te dekken.

4.2 Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving.

De gestelde voorwaarden hebben over het algemeen betrekking op:

•De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

•De heffing- en/of declaratiegrondslag;

•Normbedragen;

•De bevoegdheden;

•Het voeren van een administratie;

•Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

•Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet, regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met de raad. De raad is op gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het college moet worden getoetst. Een raad dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat de raad limitatief moet bepalen aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeente relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen.

4.3 Het Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is.

Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking

tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij

de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. Overigens zijn in veel gevallen in de verordeningen bepalingen en procedures opgenomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik, zoals in de subsidieverordening en de verordeningen die voortvloeien uit de Wet werk en bijstand, het leerlingenvervoer, e.d.

6.1 Bevindingen

Na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant de bevindingen in het kort weergegeven als volgt:

Interimcontrole en managementletter

Door de accountant wordt een zogenaamde interim controle uitgevoerd. Doel van de interim controle van de accountant is een beeld te krijgen van de mate waarin de organisatie de bedrijfsvoering intern beheerst. De uitkomsten van de interim controle wordt met een managementletter uitgebracht aan het college van Burgemeester en Wethouders.

Controle jaarrekening en accountantsverslag

Overeenkomstig de gemeentewet wordt na afronding van de controle van de jaarrekening een verslag van bevindingen (het accountantsverslag) uitgebracht aan de gemeenteraad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. Er wordt door de accountant:

•een oordeel gegeven over de getrouwheid van de jaarrekening en de daarin opgenomen rechtmatigheidsverantwoording, rekening houdend met de in dit protocol bij onderdeel 3.2 goedkeuringstoleranties en

•inzicht gegeven in de voor het onderdeel geconstateerde fouten en onzekerheden, rekening houdend met de in dit protocol bij onderdeel 3.3 opgenomen rapporteringstoleranties.

6.2 Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard en het financiële gevolg of risico. Fouten en onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3.3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de geautomatiseerde informatieverzorging en dataverwerking, indien en voor zover relevant voor de accountantscontrole en van bestuurlijke betekenis.

6.3 Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

7.1 Bevindingen

Het College van Burgemeester en Wethouders geeft middels de door de commissie BBV voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording aan in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de door het College van Burgemeester en Wethouders vastgestelde kaders zoals de begroting en verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. In de paragraaf Bedrijfsvoering beschrijft het College van Burgemeester en Wethouders welke acties zij ondernemen om de afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

7.2 SiSa

De Single information Single audit (SiSa) is een verantwoordingssystematiek voor bijna alle specifieke uitkeringen van het rijk. De SiSa verantwoordingen maken onderdeel uit van de door de accountant te controleren jaarrekening.

Fouten en onduidelijkheden die voortvloeien uit de verantwoording van de specifieke uitkeringen dienen ook opgenomen te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Voor de accountant geldt voorts dat op basis van artikel 213, lid 3b van de Gemeentewet in de controleverklaring aandacht geschonken moet worden aan de rechtmatige totstandkoming van de specifieke uitkeringen. Voor deze verantwoordingen gelden veelal specifieke toetsingsvoorwaarden. De accountant stelt vast dat de besteding van specifieke uitkeringen conform deze voorwaarden plaatsvindt. Dit betekent dat naast het getrouwheidsoordeel bij de jaarrekening als geheel nog een uitspraak van de accountant wordt gevraagd bij de rechtmatigheid van de specifieke uitkeringen in de SiSa-bijlage.

9.1 Inwerkingtreding

Dit controleprotocol treedt in werking op de eerste dag na de datum van bekendmaking. Het controleprotocol is van toepassing op de accountantscontrole van de jaarrekening van het verslagjaar 2025 en later.

9.2 Citeertitel

Dit besluit wordt aangehaald als: “Controleprotocol 2025 Cranendonck”.