Aanhef
Vergunningverlening onder de Omgevingswet2024
Samenvatting
Voor u ligt het vergunningenbeleid van waterschap Vechtstromen voor vergunningverlening onder de Omgevingswet. Het beleidsdocument vervangt het document Kwaliteitsborging VTH taken, welke in 2018 door het dagelijks bestuur is vastgesteld. Dit beleid vormt het kader voor de vergunningverlening binnen team vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna VTH).
De waterschappen in Rijn Oost werken intensief samen. Vanuit deze samenwerking hebben de partijen in mei 2022 ambtelijk een gezamenlijk gedragen vergunningenstrategie opgeleverd. Onderliggend beleidsdocument vormt een doorvertaling van deze strategie waarin de proces- en kwaliteitscriteria voor vergunningverlening zijn uitgewerkt. En beschrijft op welke wijze waterschap Vechtstromen invulling geeft aan de wettelijke taken op gebied van vergunningverlening.
De opdracht van het waterschap is zorgen voor schoon en gezond water, voldoende water in elk seizoen en voor veilig leven met water in een veranderende en steeds complexer wordende omgeving. Met het instrument vergunningverlening zorgt het waterschap ervoor dat activiteiten van derden geen nadelig effect hebben op deze missie en wordt op die manier bijgedragen aan de doelstellingen van het waterschap.
Belangrijke pijlers onder de Omgevingswet zijn initiatief en samenwerking. Deze pijlers zijn doorvertaald in de manier waarop we werken. Er komt meer ruimte voor maatwerk en besluitvorming moet beter en sneller. In de werkzaamheden voor vergunningverlening wordt hier concreet invulling aan gegeven door te investeren in gesprekken met initiatiefnemers waar dit wenselijk/noodzakelijk is en daarbij mee te denken bij initiatieven en vergunningsaanvragen door deze te benaderen vanuit het ‘ja, mits’ principe in plaats van ‘nee, tenzij’.
Het waterschap realiseert zich dat de doelen niet alleen op eigen kracht bereikt kunnen worden. Daarom wordt gezocht naar de verbinding en samenwerking met andere overheden het bedrijfsleven, belangenorganisaties en gebruikers van ons beheersgebied. Door samen te werken kan beter worden ingespeeld op ontwikkelingen in de maatschappij. Ook technologische ontwikkelingen zullen in de toekomst een steeds grotere rol spelen bij vergunningverlening.
Kortom, er staat een boeiende tijd voor de deur waarin ook het werkveld van vergunningverlening volop in beweging zal zijn. Uitgangspunt hierbij is heldere en uitlegbare normstelling. In de praktijk betekent dit dat we heldere richtlijnen voor de uitvoering meegeven, passend bij onze kernwaarden (noaberschap, realistisch & transparant en robuust, volhoudbaar & betrouwbaar).
2. Kader
2.3 Beleids8
2.3.1 Vergunningverlening binnen de Beleids8
Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid voor de kwaliteitsborging. Dit gebeurt samen met een sluitende planning- en control cyclus. De cyclus begint bij het opstellen van het beleid en leidt via de uitvoering en monitoring uiteindelijk tot (als nodig) het bijstellen van het beleid van het waterschap. Door deze twee cycli te volgen wordt de gehele cyclus (Beleids8) gesloten
3Zie voor meer uitleg https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/procescriteria-beleidscyclus-vth-taken/.
. De vier fasen van beide cycli zijn ook terug te zien in de beleidscyclus van de Omgevingswet. De cyclus bestaat uit vier fasen: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling. Vergunningverlening zit in de uitvoerende fase en koppelt terug wanneer het beleid moet worden aangepast.
4. Werkwijze en borging
4.1 Werkwijze en borging
4.1.1 Procesbeschrijvingen
Om de kwaliteit te borgen en eenduidige vergunningverlening te kunnen verrichten wordt er gewerkt volgens procesbeschrijvingen. Hiernaast wordt er ook altijd gewerkt naar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
4Zie voor meer uitleg: https://iplo.nl/thema/water/handreiking-lozingen/procedure-rechtsbescherming/algemene-beginselen-behoorlijk-bestuur/?utm_source=website-helpdesks&utm_medium=link&utm_campaign=handreiking-lozingen-behoorlijk-bestuur
.
4.1.2 Actualisering vergunningen
Een omgevingsvergunning met betrekking tot een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk, moet regelmatig door het bevoegde gezag worden bezien en waar nodig geactualiseerd (actualiseringsplicht)
5Artikel 5.38 Omgevingswet. In afdeling 8.10 van het Bkl en in de ‘Bestuurlijke afspraken Delta-aanpak Waterkwaliteit’ zijn afspraken gemaakt over de invulling van de termijnen.
.
Waterkwantiteit
Vergunningen in relatie tot waterkwantiteit worden afgegeven voor een bepaalde tijd of voor onbepaalde tijd en zijn vaak voor eenmalige activiteiten. Op deze vergunningen is de actualiseringsplicht niet van toepassing.
Waterkwaliteit
Vergunningen op gebied van waterkwaliteit worden normaliter afgegeven voor onbepaalde tijd. In het document ‘Bestuurlijke afspraken Delta-aanpak Waterkwaliteit’ zijn afspraken gemaakt over de actualisering van de waterkwaliteitsvergunningen. Er wordt ingezet op het bezien en waar relevant actualiseren van de vergunning voor minimaal 1 keer in de 10 jaar. Daarbij kan rekening worden gehouden met de risicobenadering (zie bijlage 2 probleemanalyse doorlichten vergunningen).
Verdere invulling en termijnen (bijvoorbeeld bij nieuwe BBT-conclusies) aan de actualiseringsverplichting zijn gegeven in afdeling 8.10 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
De ‘Bestuurlijke afspraken Delta-aanpak Waterkwaliteit’ zijn niet specifiek gericht op realisatie van de KRW-doelstellingen. Vergunningen voor lozingen die de impact hebben op een aangewezen KRW-waterlichaam moeten naast de reguliere doorlichting ook worden bezien in relatie tot de KRW-doelen. Waterschap Vechtstromen streeft ernaar deze doorlichting op de KRW ultimo 2027 te hebben afgerond. Actualisatie op basis van deze doorlichting wordt in de periode daarna uitgevoerd. Over planning en tempo hiervan worden afspraken gemaakt in het jaarlijkse uitvoeringsplan VTH.
4.1.3 Zaaksysteem
Het gehele proces van vergunningverlening (zoals omschreven in de procesbeschrijvingen) wordt ondersteund door een zaaksysteem. Dit zorgt ervoor dat de afhandeling van zaken goed geborgd en reproduceerbaar is. Het zaaksysteem waarborgt ook de wettelijke bewaartermijnen (archiefwet).
4.1.4 Financiële middelen
Het waterschap stelt voldoende middelen ter beschikking om het werk voor vergunningverlening naar behoren uit te voeren. Vanuit de strategische personeelsplanning is de benodigde formatie vastgesteld. Dit document is bekrachtigd door het bestuur en daarmee is de personele bezetting en financiële zekerheid geborgd.
Jaarlijks worden in het uitvoeringsplan VTH, de tussentijdse rapportage en het jaarverslag de financiën gepresenteerd.
4.1.5 Personele capaciteit en opleiding
Naast het beschikbaar hebben van de middelen moet de kritische massa (personele capaciteit en opleiding) toereikend zijn om de werkzaamheden uit te voeren. Op medewerker niveau betekent dit dat voldoende kennis, ervaring en vlieguren gevraagd worden om de taken per deskundigheidsgebied adequaat uit te kunnen voeren.
Er is zowel een organisatiebudget als een persoonlijk budget gereserveerd voor het opleiden van medewerkers. Op deze manier is het beschikbaar hebben van financiële middelen voor het op peil houden van de scholing geborgd.
Binnen het verband van Waterkracht wisselen de medewerkers van de waterschappen onderling kennis en expertise uit en worden gezamenlijke trainingen gefaciliteerd.
4.1.6 Audits en visitaties
Het waterschap staat open voor audits en visitaties om als organisatie te leren en waar mogelijk de taakuitvoering te verbeteren. Het gaat hier niet alleen om interne audits, maar juist ook bezoeken van derden. Denk aan interbestuurlijk toezicht door de provincie en reviews door andere waterschappen in Waterkracht-verband.
Bijlage 1: Overzicht taken waterschap vergunningverlening
Inleiding
De taak vergunningverlening is een ruim begrip. Hieronder vallen de volgende instrumenten waar het waterschap bevoegd gezag voor is:
-Vergunningen
-Meldingen
-Maatwerkvoorschriften
-Informatieplichten
-Advies
-Advies met instemming
Vergunningen
Met een omgevingsvergunning kunnen burgers, bedrijven en overheden toestemming vragen om activiteiten in de leefomgeving uit te voeren. De vergunningplicht moet terug te vinden zijn in een wettelijke regelging, die wordt vastgesteld door een decentrale overheid (zoals het waterschap) of door het Rijk (in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)).
Activiteiten met impact op het watersysteem waar een specifieke belangenafweging noodzakelijk is kan het waterschap vergunningplichtig maken. Het waterschapsbestuur kan vergunningplichtige activiteiten aanwijzen in de Waterschapsverordening (art. 5.3 Omgevingswet) over:
-Onttrekken van grondwater en de daarmee samenhangende infiltraties, die niet onder de provinciale bevoegdheid vallen;
-Brengen van water in en onttrekken van water uit regionale wateren;
-Beperkingengebied activiteiten met betrekking tot waterstaatswerken in beheer bij het waterschap; en
-Lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk, waarover het Rijk geen regels heeft gesteld in het Bal.
Het waterschap is bevoegd gezag voor een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam (regionaal water) of een zuiveringtechnisch werk waarover het Rijk regels heeft gesteld in het Bal
6De vergunningverlening aan Brzo-bedrijven is op basis van het convenant Brzo (november 2021) belegd bij een gespecialiseerd waterschap. Meer informatie over het convenant Brzo: https://www.uvw.nl/ledenbrieven/publicatie-brzo-convenant/.
. Dit zijn dan rijksregels voor:
-Lozingsactiviteiten afkomstig van een milieubelastende activiteit waarop hoofdstuk 2, 3, 4 en 5 van het Bal van toepassing zijn op regionaal water; en
-Lozingsactiviteiten vanaf schepen in binnenwateren op regionaal water (hoofdstuk 17 Bal).
Als het waterschap bevoegd gezag is op grond van de algemene rijksregels voor lozingsactiviteiten liggen alle instrumenten die daarbij horen in één hand, namelijk bij het waterschap: vergunning, melding, maatwerkvoorschrift, gelijkwaardige maatregel en toezicht en handhaving. Dit staat onder andere in artikel 2.4 en 17.4 van het Bal.
Dit principe geldt ook voor de regels op grond van de Waterschapsverordening. Het is aan het waterschap om te bepalen in de regels van de Waterschapsverordening welke verplichtingen gelden voor activiteiten die impact kunnen hebben op het regionale watersysteem (vergunningplicht, meldplicht, informatieplicht, etc.).
Het bevoegd gezag beslist over een vergunningaanvraag. Soms is het bevoegd gezag daarbij verplicht om advies of instemming te vragen (zie uitleg hieronder). Er is altijd maar één bevoegd gezag voor een omgevingsvergunning. Een vergunningaanvraag voor wateractiviteiten wordt altijd apart aangevraagd, naast een vergunningaanvraag voor andere dan wateractiviteiten. Wie bevoegd gezag is staat in afdeling 4.1 van het Omgevingsbesluit.
Meldingen
In de Waterschapsverordening kan het waterschap een algemene regel opnemen om zonder voorafgaande melding een activiteit te verrichten. Met een meldingsplicht is het verboden om de activiteit of bepaalde onderdelen daarvan te starten zonder de melding te doen.
Maatwerkvoorschriften
Een maatwerkvoorschrift is een beschikking waarmee het waterschap in een individueel geval aan een burger of bedrijf de verplichting oplegt om te voldoen aan bepaalde voorschriften in aanvulling op of afwijking van een geldende algemene regel.
Het waterschap kan in de Waterschapsverordening onderwerpen aanwijzen waarvoor het bevoegd gezag (het dagelijks bestuur) maatwerkvoorschriften kan stellen.
Informatieplichten
Een informatieplicht is een verplichting om informatie te verstrekken gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit. Hier geldt géén verbod om te starten als de gegevens nog niet zijn aangeleverd. Handhaving vindt plaats op het feit dat de gegevens er niet zijn, niet op het onrechtmatig starten van de activiteit.
Advies en advies met instemming
In de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit staat wanneer overheden advies en advies met instemming moeten vragen bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning of een maatwerkvoorschrift. Er zijn situaties aangewezen waarin advies en instemming verplicht zijn. Eén daarvan is de wateractiviteit. Voor het waterschap gaat het om (artikel 4.24 Omgevingsbesluit):
-Lozing op regionaal oppervlaktewater;
-Lozing op zuiveringtechnisch werk; en
-Activiteit met een vergunningplicht in de Waterschapsverordening.
Het waterschap kan in de Waterschapsverordening voor bepaalde omgevingsvergunningen een adviseur aanwijzen. Een instemmingsplicht hoort niet tot de mogelijkheden (zie artikel 16.15 van de Omgevingswet).
Bijlage 2: Probleemanalyse doorlichten vergunningen
Voor het actueel houden van het vergunningenbestand is het nodig het bestand door te lichten. Als eerste is het van belang welke producten worden doorgelicht. Aan de hand van het onderstaande schema wordt bepaald welke producten relevant zijn voor een periodieke toets.
Tabel 1: Schema op vergunningenbestand te bepalen
Vergunning producten:
•Vergunningen
•Meldingen
•Maatwerkvoorschriften
•Informatieplichten
•Advies
•Advies met instemming
1Gaat het om een eenmalige handeling en/of kortdurende activiteit?
Periodieke toets
Nee
2Is het een omgevingsvergunning met een actualisatieplicht?
Ja
Nee
3Is het een omgevingsvergunning voor een directe lozing?
Ja
Nee
4Heeft de activiteit nadelig invloed op de kwaliteit of kwantiteit van het oppervlaktewater?
Ja
Nee
Geen periodieke toets
Ad 1
Een periodieke toets is alleen relevant voor activiteiten en handelingen die een langere periode of voor onbepaalde tijd duren. Vergunningen op grond van de Waterschapsverordening voor handelingen in/op/bij een waterstaatswerk zijn veelal eenmalig en zijn daarmee minder relevant voor een periodieke toets. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor tijdelijke grondwateronttrekkingen en lozingen bij bouwputbemalingen.
Ad 2
Bijvoorbeeld bedrijven met IPPC-installaties die daarmee onder de RIE richtlijn vallen, moeten een herziene BBT-conclusie binnen 4 jaar implementeren. Dit betekent dat de omgevingsvergunningen voor de lozing bij deze bedrijven ook binnen die periode moet zijn geactualiseerd. Ze zijn daarmee relevant voor een periodieke toets.
Ad 3
Omgevingsvergunningen die een directe lozing reguleren zijn relevant voor een periodieke toets. Bij dergelijke lozingen bestaat er een vergunningplicht om het risico op een nadelig effect op de waterkwaliteit of -kwantiteit te minimaliseren. In een enkel geval geldt een maatwerkvoorschrift in plaats van een omgevingsvergunning, als wordt afgeweken van de in het Bal voorgeschreven lozingsroute. Bijvoorbeeld een lozing vanaf een bodembeschermende voorziening, waarbij nagenoeg schoon hemelwater wordt geloosd. In deze gevallen is het aan de vergunningverlener om een inschatting te maken of een maatwerkvoorschrift nadelig effect heeft op de waterkwaliteit of -kwantiteit en daarmee periodiek moet worden getoetst.
Ad 4
De verwachting is dat lozingen die onder algemene regels vallen weinig relevant zijn voor een periodieke toets. In een enkel geval kan het voorkomen dat de gevolgen van een lozing op de waterkwaliteit/kwantiteit onvoldoende worden geborgd door de algemene regels. Denk hierbij aan een lozing met zeer zorgwekkende stoffen. In aanvulling op de algemene regels kan veelal een maatwerkvoorschrift worden gesteld. Het is aan de vergunningverlener om een inschatting te maken of een maatwerkvoorschrift nadelig effect heeft op de waterkwaliteit of -kwantiteit en daarmee periodiek moet worden getoetst.
Doorlichten vergunningen directe lozing
Uit het schema uit de vorige paragraaf komt het vergunningenbestand dat doorgelicht moet worden. Voor de directe lozingen worden vergunningen geprioriteerd op:
Is er sprake van een Seveso-inrichting
7Zie voor meer uitleg: https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/milieubelastende-activiteiten-hoofdstuk-3-bal/complexe-bedrijven/seveso-inrichting/.
;
Is er sprake van een RIE installatie, lozing door IPPC-installatie
8Richtlijn Industriële emissies voor bedrijven boven de capaciteitsdrempelwaarde met een IPPC-installatie.
;
Is er sprake van een lozing van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS)?
Als één van deze criteria met ja beantwoord moet worden, worden deze bedrijven vanuit vergunningverlening 1 keer per vijf jaar doorgelicht. De resterende bedrijven worden 1 keer per 10 jaar doorgelicht (leeftijdscriterium). Hierbij wordt onder andere aandacht geschonken aan de actualiteit van de omgevingsvergunning of eventueel maatwerkbesluiten.
Doorlichten vergunningen lozing op het riool
De gemeente (of provincie) is bevoegd gezag voor lozen van afvalwater op het riool (milieubelastende activiteiten). In sommige gevallen mag het waterschap adviseren met instemming over de lozing op het riool of zuiveringtechnisch werk
9Dit is geregeld in het Omgevingsbesluit.
.
Voor lozingen op het riool is eenzelfde systematiek gehanteerd met één klein verschil. Het waterschap heeft niet voldoende zicht of bij deze bedrijven sprake is van een lozing met ZZS. Daarom is ervoor gekozen om een inschatting te maken op basis van de bedrijfscategorieën. We hebben voor de volgende bedrijfscategorieën aangenomen dat er mogelijke sprake kan zijn van lozingen van ZZS:
•Specifieke afvalstofinrichtingen;
•Oppervlaktebehandeling materialen;
•Vatenwassen/ tank(auto)cleaning;
•(Petro) chemische industrie;
•Verf-, lak en drukinktfabrieken;
•Glastuinbouw (bestrijdingsmiddelen);
•Houtreinigingsbedrijven;
•Pot- en containerteelt;
•Textielveredeling;
•Laboratoria;
•Ziekenhuizen;
•Papier- en kartonindustrie.