Aanhef
Soepel waar het kan en gepaste actie daar waar nodig
Samenvatting
Het document voor u bevat een gezamenlijk beeld van de gevolgen van de Omgevingswet op de handhavingsstrategie opgemaakt binnen de Noord-Oost waterschappen. Door hierin samen op te trekken vindt afstemming van beleid en uniformiteit binnen het toezichts- en handhavingsdomein regionaal voor Oost-Noord Nederland plaats. Hiermee wordt beoogd een toenemende efficiëntie en uniformiteit tussen de waterschappen te behalen en bovenal een gelijk speelveld voor het bedrijfsleven en de ingelanden te creëren.
De opdracht van de waterschappen is te zorgen voor schoon en gezond water, voldoende water in elk seizoen en voor veilig leven met water, in een veranderende en steeds complexer wordende omgeving. Met vergunningverlening, toezicht en handhaving zorgen we ervoor dat activiteiten van derden geen nadelig effect hebben op de missie van het waterschap en dragen we bij aan de doelstellingen van het waterschap.
We houden rekening met de Omgevingswet waarbij initiatief en samenwerking centraal staat. Dit betekent een andere manier van denken. Wanneer we dan toch bij het toezicht zaken constateren die in strijd zijn met de regelgeving of de vergunningsvoorwaarden treden we vanuit deze gedachte handhavend op. Voor het bepalen van de uiteindelijke handhavingsactie gebruiken we de Landelijke Handhaving Strategie Omgevingswet (LHSO).
We realiseren ons dat wij onze doelen niet alleen op eigen kracht kunnen bereiken. Daarom zoeken we de verbinding en samenwerking met andere overheden, het bedrijfsleven, belangenorganisaties en gebruikers van ons beheersgebied. Door samen te werken kunnen we beter inspelen op ontwikkelingen in de maatschappij en daar zelf aan bijdragen.
Technologische ontwikkelingen zullen in de toekomst een steeds grotere rol spelen bij het toezicht houden. Doordat bijvoorbeeld stoffen in het water beter gedetecteerd kunnen worden en nieuwe generaties drones met warmtebeelden het mogelijke maakt lozingen te detecteren die met het blote oog niet te zien zijn. Komende vijf a tien jaar kan van kunstmatige intelligentie worden verwacht dat (ongewenste) veranderingen in het veld met behulp van luchtfoto’s en algoritmen eenvoudiger kunnen worden opgespoord. Naarmate de technologie vordert en effectief kan worden toegepast, verwachten wij dan ook meer ongewenste situaties op te kunnen sporen. Mogelijk verandert daarmee het karakter van het werk van de handhaver en kan er doelgerichter worden opgetreden. Dit houdt in dat naarmate toezicht en handhaving meer kan zien, er ook meer gehandeld kan worden.
Daarnaast zal er steeds meer nadruk komen op communicatie met de ingelanden en met ketenpartners. De Omgevingswet verlangt in verdergaande mate een adviserende rol van VTH waardoor veel meer de rol van teamspeler en voorlichter naar voren komt. Hoe dit zich verhoudt tot het aantal geraamde uren voor controles zal zich moeten uitwijzen. Indien nodig zal hierop worden bijgestuurd.
Kortom er staat een boeiende tijd voor de deur waarin vergunningverlening en handhaving moet en zal meebewegen. In de praktijk betekent dit: soepel waar het kan en een passende interventie waar nodig!
Leeswijzer
Dit beleidsstuk bestaat uit vier hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk geeft de aanleiding van het beleidsstuk, de wettelijke grondslag van de handhaving en het wettelijke kader weer. In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op de handhavingsbeleidscyclus, prioritering en programmering. Hoofdstuk drie gaat in op de wijze van toezicht en handhaving met daarin ook de nalevingstrategie. Hierin wordt aangegeven welke strategie gevolgd wordt bij het houden van toezicht en handhaving. De uitwerking bestaat uit een specificatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de samenwerking met handhavingspartners zoals bijvoorbeeld de omgevingsdiensten en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (verder NVWA).
1. Achtergrond en aanleiding
1.1 Aanleiding
1.1.1 Gebied waar de nota gaat gelden
De beheersgebieden van de waterschappen Zuiderzeeland, Rijn en IJssel, Vechtstromen, Drents Overijsselse Delta, Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s verbonden in dit beleidsstuk omvatten Groningen, Drenthe, Overijssel, Flevoland en de Liemers/Achterhoek In. Het gebied omvat het noordelijk- en het oostelijk deel van het deelstroomgebied Rijn-Oost en het stroomgebied Eems. Deze nota spits zich toe op het beheersgebied van waterschap Vechtstromen.
Figuur 1: Gebied deelnemende waterschappen.
2. Prioriteiten en programmering
2.2 Handhavingsdoel en indicatoren
2.2.1 Handhavingsdoel
De inzet van toezicht en van andere instrumenten is gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, het waarborgen van intrinsieke waarde van de natuur en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving. Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsinstanties zijn onderling afgestemd), risico gestuurd (prioritering op basis van regelmatige risico-inventarisatie om met beperkte capaciteit een zo groot mogelijke beperking van risico’s te bereiken) en effectgericht (het doel is om een zo groot mogelijke naleving om bij te dragen aan de doelen van de Omgevingswet en de KRW).
Het stellen van de juiste indicatoren is essentieel voor het monitoren van de voortgang. Wanneer de set van indicatoren onvolledig of onjuist is, kan de realisatie van de doelen en daarmee het effect op het beleid niet inzichtelijk worden gemaakt. Het naleefgedrag is een indicator in hoeverre de wet- en regelgeving spontaan wordt nageleefd en kan indicatief aangeven waar meer of minder aandacht is gewenst. Het naleefgedrag wordt in een percentage uitgedrukt.
2.2.2 De doelen voor het thema “schoon water” zijn:
1In 2027 voldoen alle KRW waterlichamen aan een goede ecologische en een chemische toestand die de gewenste gebruiksfunctie van het oppervlaktewater niet belemmerd;
2In 2027 hebben alle KRW-waterlichamen een goede biologische toestand en voldoen daarmee aan de doelen voor fytoplankton, macrofyten, macrofauna en vis.
3Een goede, specifiek benoemde kwaliteit voor een aantal categorieën wateren, waaronder grondwater, stedelijk water, zwemwater en waardevolle wateren.
Dit betekent:
–Monitoring op een aantal vaste punten die relevant zijn voor één of meerdere parameters uit de KRW;
–Voor verschillende parameters kunnen verschillende plekken worden gekozen om de relatie met een parameter aan te tonen. Als emissie van bepaalde parameters lokaal plaatsvindt dan wordt ook lokaal gemeten.
De uitkomsten van deze metingen kunnen worden meegenomen in de prioritering van de handhaving. Waarbij de nadruk ligt op het terugbrengen van structurele overschrijdingen van de norm naar een incidentele overschrijding. In de praktijk kan het over en weer communiceren tussen teams gezien worden als verbeterpunt waaraan nog gewerkt moet worden. In de gebieden waar de terugkoppeling goed loopt kan VTH aan de hand van die gegevens doelgericht optreden zoals omschreven in paragraaf 2.1
Hieronder is een tabel opgenomen met verschillende typen lozingen in combinatie met de doelstellingen van VTH.
Type
Doelstelling
(In)directe lozingen
Voor directe lozingen zijn wij het bevoegde gezag. Op indirecte lozingen hebben wij geen formele toezichthoudende rol en zijn onze ketenpartners de kartrekkers. Ter bescherming van onze rwzi’s hanteren wij een adviserende rol en ondersteunen wij onze ketenpartners.
Rioolwaterzuiveringsinstallaties
Door middel van controles nagaan of er geloosd wordt conform het Omgevingsbesluit of maatwerkvoorschriften zodat de kwaliteit van het ontvangende water niet nadelig wordt beïnvloed.
Agrarische lozingen (waaronder bollenteelt, akkerbouw, (melk)veehouderij en boomteelten).
Het verbeteren van de oppervlaktewaterkwaliteit door het voorkomen van lozingen met gewasbeschermingsmiddelen en eutrofiërende stoffen (o.a. fosfaten en nitraten)en daarnaast het onjuiste gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op de landbouwpercelen of in de kassen.
Individuele behandelingen Afvalwater (IBA)
Te voorkomen dat onvoldoende gezuiverd huishoudelijk afvalwater op het oppervlaktewater wordt geloosd.
Grondwater onttrekkingen/lozingen
Verder in kaart brengen waar en hoeveel grondwater er wordt onttrokken. Daarnaast gaat het waterschap een grotere rol krijgen op grondwaterkwaliteit met de invoering van de omgevingswet.
Lozingen vanuit de glastuinbouw
Het terugbrengen van het aantal nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen dat wordt aangetroffen rondom onze glastuinbouw en met name in Erica. Dit draagt tevens bij aan realisatie van de KRW doelstellingen.
2.2.3 De doelen voor het thema “voldoende water” zijn:
–In droge tijden, droogteschade zoveel en zo lang mogelijk te voorkomen;
–In natte tijden, wateroverlast en schade zoveel mogelijk voorkomen;
Voor het thema voldoende water zijn er een aantal meer specifieke factoren voor VTH.
Type
Doelstelling
Watersysteem
Door adequaat beheer en toezicht een goed werkend water aan- en afvoersysteem in stand houden.
Grondwateronttrekking
Het voorkomen van nadelige gevolgen voor de omgeving door toezicht te houden op onttrekkingen zoals de capaciteit en de tijdsduur van bronnering.
Oppervlaktewateronttrekking
Het tegengaan van verdroging en het eerlijk verdelen van het water in tijden van schaarste. Door hierop toezicht te houden.
2.2.4 De doelen voor het thema “veiligheid” zijn uitgewerkt in drie lagen:
1Waterkeringen:
–Voorkomen van overstromingen door instandhouding en verbetering van primaire en regionale keringen en kunstwerken (dijken, sluizen, etc.) overeenkomstig het vereiste beschermingsniveau;
–Voorkomen van wateroverlast vanuit het regionale systeem door middel van verbetering en instandhouding van overige keringen. De overige keringen zijn onderdeel van het regionale watersysteem. Het beleid voor dit onderdeel valt onder thema voldoende water.
2Ruimtelijke inrichting:
–Het beperken van de gevolgen van overstromingen en wateroverlast;
–Het vergroten van het bewustzijn en de eigen verantwoordelijkheid van inwoners, overheid en bedrijven bij wateroverlast en overstromingen.
3Crisisbeheersing:
–Een effectieve crisisorganisatie voor beheersing van crisissituaties. Dit vraagt in de prioritering een groot aandeel van de uren
2.2.5 Meetbare doelen in indicatoren
Naast de algemeen geldende doelstellingen voor kwaliteit, kwantiteit en veiligheid zijn er nog specifieke indicatoren voortgekomen uit de kwaliteitseisen uit het Omgevingsbesluit waarover het bevoegd gezag verantwoording aflegt. Deze specifieke indicatoren zijn er voor projecten, het uitvoeringsplan, de naleefdoelstelling, de toezicht en sanctiestrategie en klachten en meldingen.
Toepassing toezicht- en sanctiestrategie
Het Omgevingsbesluit omschrijft dat voor de volgende indicatoren de aantallen moeten worden gemonitord:
•het aantal geplande en uitgevoerde controles;
•de geconstateerde overtredingen;
•bestuursrechtelijk optreden;
•strafrechtelijk optreden;
•het aantal klachten en calamiteiten;
Klachten en meldingen
Naar aanleiding van een klacht of melding wordt contact met de klager of melder opgenomen en aangegeven welke acties worden/zijn ondernomen met, indien mogelijk, daaraan een termijn/einddatum gekoppeld. Nadat de melding/klacht is afgehandeld wordt, indien dit de wens is van melder, een beknopte terugkoppeling gegeven indien dit mogelijk is (geen anonieme melding). Dit is conform de procesbeschrijvingen van VTH. Ook zullen hierbij geen gegevens worden vrijgegeven over de eventuele overtreder.
Bijlage 1: Kwaliteitscriteria
De wet VTH wordt met de invoering van de Omgevingswet ook van toepassing voor de waterschappen en is opgenomen in paragraaf 18.3.2 (strategische en programmatische uitvoering en handhaving ) van de Omgevingswet en afdeling 13.2 van het Omgevingsbesluit. Deze wet regelt de randvoorwaarden om tot een hogere kwaliteit van handhaving te komen. Hiervoor zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld die inzichtelijk maken welke kwaliteit verwacht wordt bij de uitvoering of de invulling van de VTH-taken. Dit geldt voor burgers, bedrijven en instellingen. Maar ook voor overheden onderling en opdrachtgevers.
De set kwaliteitscriteria is beschikbaar voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken). De set is opgesteld door een brede groep praktijkdeskundigen uit gemeenten, provincies en het rijk. Provincies en gemeenten zorgden zelf voor een brede toepassing van de kwaliteitscriteria. Voor de waterschappen waren de kwaliteitscriteria alleen van toepassing voor indirecte lozingen.
Enkele jaren geleden hebben de waterbeheerders vooruitlopend op een landelijke verplichting zelf criteria opgesteld op basis van de procescriteria van de Wet VTH en een zelfevaluatietool ontwikkeld. In het kader van een implementatietraject werd de zelfevaluatietool landelijk ingevuld door alle waterschappen en RWS. Op basis van de uitkomsten wist men op welke punten organisaties voldeden aan de kwaliteitscriteria en waar nog een verbeterslag nodig was.
De kwaliteitscriteria VTH bestaan uit criteria voor de kritieke massa en procescriteria.
Beschrijving kritieke massa
Per medewerker moet in beeld gebracht zijn in hoeverre deskundigheid en continuïteit geborgd is binnen de organisatie. Functiescheiding en vervangbaarheid zijn hierbij belangrijk bij de opbouw van de personele invulling van de medewerkers in het VTH werkveld.
De nieuwe competenties van de handhaver.
Nog meer dan nu het geval is, zal de handhaver met inwerkingtreding van de Omgevingswet een “vergunningverlener in het veld” worden. De handhaver 2.0 moet onafhankelijk kunnen opereren maar vooral ook een teamplayer zijn. Bij onduidelijke situaties in het veld (bv. m.b.t. de invulling van de zorgplicht) zal de handhaver contact moeten zoeken met de vergunningverlener en/of de jurist. Verder moet hij/zij analytisch zijn en communicatief vaardig zijn. Hij/zij moet een voorlichtende rol kunnen invullen maar moeten kunnen voorkomen dat het onderhandelen wordt met een bedrijf. Voor de leidinggevende is het van belang om een gemêleerd team samen te stellen, waarin alle bovengenoemd competenties aanwezig zijn en elkaar kunnen aanvullen.
Beschrijving procescriteria
De procescriteria zijn opgebouwd conform de processtappen van de beleidscyclus ‘big eight’. Dit is door vertaald naar hoofdstuk 2 (beschrijving doelen, strategieën en vertaling naar jaarcyclus).
In de procescriteria behorende bij de kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer is opgenomen dat het bevoegd gezag handelt op grond van protocollen voor de voorbereiding en uitvoering van haar taken. De werkwijze en uitvoering van de controles uit het uitvoeringsprogramma zijn vastgelegd in een procesbeschrijving. Hierbij wordt rekening gehouden met de in hoofdstuk 3 beschreven strategieën en de Landelijke Handhavingsstrategie. Het werkproces toezicht en handhaving is aan de hand van ‘lean principes’ zaakgericht ingericht (zaakgericht werken), waarbij het werkproces digitaal gevolgd kan worden en alle betrokken informatie op één plaats beschikbaar is. Het uitvoeren van de controles is zo veel mogelijk digitaal ondersteund.
Ook zijn in de procescriteria organisatorische condities gesteld aan de organisatorische opbouw en regelingen om de gestelde doelen te kunnen bereiken. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van vergunningverleners en toezichthouders liggen vast in mandateringsbesluiten, het functieboek met de functieprofielen en competentieprofielen. Er is een functiescheiding vergunning en handhaving op persoonsniveau. Daarnaast wordt geprobeerd om werkzaamheden voor elke toezichtstaak te verdelen over minimaal twee toezichthouders om ‘bedrijfszekerheid’ te kunnen garanderen. Bij de planning van de werkzaamheden wordt rekening gehouden met een roulatiesysteem bij objecten, partijen en inrichtingen en geografische gebieden om een onafhankelijke relatie te waarborgen.
Personele en financiële borging
Voor een goede uitvoering van de VTH-taken is het belangrijk dat de financiële middelen zijn geborgd en dat de capaciteit, kennis en kunde van het personeelsbestand voldoende op peil is en blijft.
Financiële middelen
Vanuit de organisatie moet het team VTH voldoende middelen ter beschikking worden gesteld om het werk naar behoren uit te voeren. Vanuit de strategische personeelsplanning is het benodigde personeelsbestand opgesteld. In de Meerjarenverkenning 2025-2034 is een vraagstuk opgenomen om te kunnen voldoen aan de volledige opgave van vergunningverlening, toezicht en handhaving en heffingen.
Wachtdienst VTH
Voor de bereikbaarheid buiten kantoortijden is er een storingsdienst. Daar kunnen klachten, incidenten, calamiteiten en overtredingen worden gemeld. Daarmee is de 24-uurs bereikbaarheid van de handhavers geregeld. Ook buiten kantoortijden kunnen burgers melding doen van incidenten of acute klachten. Hiervoor zijn de waterschappen 24 uur per dag bereikbaar via een speciaal telefoonnummer en is een 24-uurs beschikbaarheidsdienst ingericht.
Buitengewoon opsporingsambtenaar.
De BOA legt voor de strafrechtelijke vervolging aan het Openbaar Ministerie verantwoording af. De BOA laat de opgemaakte processen-verbaal (p.v.) controleren door de politie en stuurt het p.v. naar het parket van het OM. De afhandeling van het p.v. wordt door het OM gemeld aan de BOA. Binnen Waterschap Vechtstromen wordt nagestreefd dat elke toezichthouder ook BOA bevoegdheden heeft. Op deze manier zijn onze toezichthouders breder inzetbaar en kunnen zij in bepaalde situaties direct overschakelen op strafrecht zonder dat er gewacht hoeft te worden op een collega.
Bijlage 2: Toelichting risico-inventarisatie en risicomatrix
Risico
In het analyseren van risico’s wordt gewerkt met de volgende formule:
Risico (R) is het negatieve effect (Ne) maal de kans (K) dat het effect zich zal voordoen.
R = Ne * K
Tijdens de risico-inventarisatie is gewerkt met de volgende lijst thema’s en doelgroepen:
Oppervlaktewateronttrekkingen
Grondwateronttrekkingen
Agrarische lozingen/activiteiten
Bodemkwaliteit (Bbk)
Keur / watersystemen (zonder waterkeringen en grondwater)
Baggeren van waterbodems
(In)directe lozingen bedrijven (industrie)
Glastuinbouw
Primaire waterkeringen
Secundaire waterkeringen
IBA's
Vaste objecten (onderhoud/werkzaamheden aan objecten)
Vaarwegen.
In de risicomatrix zijn zes soorten negatieve effecten onderscheiden die het waterschap met haar uitvoering tracht te beschermen of voorkomen:
1Veilig water;
2Voldoende water;
3Schoon water;
4Financieel-economische schade;
5Maatschappelijke onrust;
6Bestuurlijk imago.
Omdat niet ieder aspect hetzelfde belang vertegenwoordigt is uitgegaan van de volgende wegingsfactoren:
1Veilig water telt 3 keer;
2Voldoende water telt 2 keer;
3Schoon water telt 2 keer
4Financieel-economische schade telt één keer;
5Maatschappelijke onrust telt ½ keer;
6Bestuurlijk imago telt ½ keer.
Bij het bepalen van de kans is uitgegaan van de kans op het optreden van het ongewenste effect als er geen toezicht wordt gehouden en er niet zou worden gehandhaafd.
Bij het invullen van de tabel is gebruik gemaakt van een vijfpuntschaal.
0= n.v.t.
1= heel klein
2= klein
3= groot
4= heel groot
Prioritering
De omvang van het risico uitgedrukt in een cijfer zegt nog niet alles over de prioritering van het thema of de doelgroepen. Het is mogelijk dat er thema's zijn waar de beschermde belangen oftewel mogelijke negatieve effecten bij regelovertreding groot zijn (3 of 4 scoren), terwijl de kans op overtreding klein is (2 of minder). Deze thema's scoren hooguit met een gemiddeld risico. Maar voor de handhaving kunnen deze hoge prioriteit hebben, juist omdat de belangen die op het spel staan groot zijn.
De thema's zijn derhalve geprioriteerd, behalve op grond van de risico's, ook op grond van het beschermde belang enerzijds en de kans anderzijds. Wij kunnen vier verschillende clusters onderscheiden:
◼︎ Prioriteit 1: heel hoog (groot belang/grote kans op optreden effect);
◼︎ Prioriteit 2: hoog (groot belang/kleine kans op optreden effect);
◼︎ Prioriteit 3: gemiddeld (klein belang/grote kans op optreden effect);
◼︎ Prioriteit 4: laag (klein belang/kleine kans op optreden effect);
Op deze verdeling in prioriteit is de volgende klassenindeling van toepassing:
Aan de berekende handhavingprioriteiten ‘zeer groot risico’ naar prioriteitsklasse ‘klein risico’ worden bezoekfrequenties toegekend. De hoogste klasse wordt met een hogere bezoekfrequentie bezocht dan de lagere klassen. Aan alle klassen en toezichtstaken wordt aandacht besteedt. Door alle toezichtstaken in een meerjarenprogramma op te nemen wordt gewaarborgd dat alle toezichtstaken met de toegekende bezoekfrequentie worden bezocht.
Voorbeeld van een ingevulde matrix industrie: