Juridisch instrumentarium bij schade door beekherstel en andere waterdoelen

2.1 Afbakening

•De in deze nota beschreven werkwijze wordt van toepassing voor de waterdoelen van het waterschap in het algemeen (ook: herstel watersysteem) en de waterlichamen binnen de KRW, bijlage 1 op pagina 61 van het WBP5.

•De in deze nota beschreven instrumenten en werkwijze zijn enkel van toepassing voor projecten met (water)doelen voor Waterschap De Dommel, al dan niet door het waterschap vastgesteld. Ook projecten met (water)doelen voor Waterschap de Dommel, die worden vastgesteld door andere partijen en/of andere bevoegde gezagen (zoals gemeenten en/of provincie) dienen rekening te houden met deze beleidsregel.

•Deze beleidsregel geldt voor alle voornoemde projecten, in welke vorm dan ook: projectbesluiten Omgevingswet/ omgevingsvergunningen eigen dienst/ watervergunning voor andere partijen.

•Deze werkwijze gaat niet over de ingrepen binnen een al vastgesteld of uitgevoerd Projectplan Waterwet. Bij een deel van de waterlopen met de aanduiding ‘meandering’ heeft immers al beekherstel plaatsgevonden, of is het in uitvoering of verregaande voorbereiding. Daar zijn al maatregelen getroffen en/ of schades gecompenseerd. Hoewel niet uitgesloten is dat met het oog op doelrealisatie er ook in deze watergangen nog veranderingen in morfologie, beheer of onderhoud plaatsvinden, wordt verwacht dat de impact hiervan relatief beperkt is ten opzichte van de watergangen waar nog ‘beekherstel’ gepland is. Ook is er een aantal watergangen dat reeds als hydromorfologisch ‘op orde’ is aangemerkt. Hier worden in de toekomst geen grote ingrepen verwacht.

•Voor gestuurde waterbergingsgebieden ter bescherming van benedenstrooms bebouwd gebied gelden reeds separate compensatie-afspraken en schaderegelingen. Dit voorstel behandelt deze gebieden niet. Overigens zijn de meeste van deze gebieden reeds gerealiseerd of is er een projectplan voor vastgesteld, en wordt slechts een klein deel van de nog te realiseren beekherstelprojecten gecombineerd met gestuurde waterberging.

•In het geval van waterveiligheid

2In Nederland maken we nadrukkelijk onderscheid tussen waterveiligheid en wateroverlast, omdat de gevolgen van een overstroming door een dijkdoorbaak onvergelijkbaar veel groter kunnen zijn dan die van wateroverlast door zware neerslag.

geldt dat het bestaande beschermingsniveau dient te worden gehandhaafd of verbeterd (met aanleg/ verhoging/ verlenging waterkeringen of andere waterstaatswerken). Deze maatregelen kwalificeren niet als technische compensatie zoals bedoeld in deze beleidsregel. Want het instrumentarium bij beekherstelprojecten gaat niet over schade als gevolg van het niet voldoen aan de NBW-norm, maar over schades (of verslechtering) door ingrijpen van het waterschap, ondanks dat wordt voldaan aan de normen of dat normen niet van toepassing zijn.

2.2 Raakvlakken

Beleidsregels Ontwikkelen Waterlopen (I36027)

Op 16 februari 2016 heeft het Dagelijks Bestuur de beleidsregels voor het herinrichten van watergangen vastgesteld. Hierin staan de minimumeisen waaraan de verschillende typen beken moeten voldoen voor het behalen van de KRW doelen. Deze regels, of minimumeisen stellen kaders bij herinrichting en ondersteunen bij het maken en verantwoorden van een transparante afweging tussen de mate waarin doelrealisatie kan plaatsvinden en de effecten op de omgeving.

Het is daarmee de legitimatie van de inspanningen van het waterschap voor een flink aantal waterdoelen. Deze beleidsregels blijven van kracht en worden niet gewijzigd met onderhavig beleidsdocument. De Beleidsregels Ontwikkelen Waterlopen gaan niet over de manier waarop mogelijke negatieve ongewenste effecten worden gecompenseerd.

Leidraad herstel Natte natuurparels

In oktober 2010 hebben alle Brabantse waterschappen en de provincie Noord-Brabant deze leidraad opgesteld als juridisch handvat bij de aanpak van hydrologisch herstel van Natte natuurparels door de Brabantse waterschappen. In deze leidraad staat onder andere hoe het waterschap omgaat met schade die veroorzaakt wordt door maatregelen ten behoeve van Natte natuurparels. Opgenomen is dat het treffen van compenserende maatregelen (technisch compenseren) in het algemeen de voorkeur heeft boven een schadevergoeding. In bepaalde gevallen kan volgens de leidraad evenwel gekozen worden voor een schadevergoeding boven compenserende maatregelen, indien compenserende maatregelen substantieel duurder zijn dan een schadevergoeding.

Deze leidraad is op het punt van de mogelijkheid tot/ de voorkeur voor technisch compenseren niet in overeenstemming met onderhavige beleidsregel. De leidraad is echter geen beleidsregel. Onderhavige beleidsregel gaat juridisch vóór op de leidraad (de beleidsregel is hoger in rangorde). Deze beleidsregel moet bovendien gezien worden als een noodzakelijke actualisatie en lex specialis

3Een lex specialis is een wet die voorrang krijgt boven de algemene wetgeving.

op de leidraad van 2010. Dit wordt besproken met de andere Brabantse waterschappen en de provincie Noord-Brabant.

Waterschapsverordening

De Wsv reguleert handelingen in het watersysteem door derden (meestal met een vergunningplicht). De onderhavige beleidsregel ziet daarentegen op schade die we als waterschap zelf veroorzaken door de effecten van onze projecten voor onze (water)doelen. Beide hebben dus een andere reikwijdte. Het vergunningenbeleid bij de waterschapsverordening voorziet erin, dat compenserende maatregelen door derden, in de beschermde gebieden, slechts zeer terughoudend worden toegestaan. Bij een volgende herziening van de waterschapsverordening kan dat beleidsuitgangspunt tegen het licht worden gehouden en voor zover nodig worden aangescherpt. De aanscherping kan erin bestaan, dat beleidsuitgangspunt wordt dat een compenserende maatregel in beginsel niet wordt vergund, indien diezelfde maatregel ook niet door het waterschap zelf zou zijn uitgevoerd (en waarvoor nu dus financieel wordt gecompenseerd).

3.1 De wetgeving en schade

Het primaire kader voor deze beleidsregel wordt op dit moment gevormd door de Omgevingswet en de hierbij behorende besluiten.

Voor de uitvoering van onze projecten moet een projectbesluit worden vastgesteld, dan wel aan het Waterschap de Dommel een omgevingsvergunning eigen dienst worden verleend. Overal waar in deze beleidsregel wordt gesproken over projectbesluit dient ook omgevingsvergunning eigen dienst gelezen te worden.

Een projectbesluit moet op grond van de wet- en regelgeving (artikel 5.51 Omgevingswet en artikel 5.6 Omgevingsbesluit) onder andere een beschrijving van het project bevatten, de maatregelen en voorzieningen om het project te realiseren, alsook de maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project of van het in werking hebben of in stand houden daarvan voor de fysieke leefomgeving (voor zover nodig). Voor vergunningen eigen dienst ligt het voor de hand dat dit ook opgenomen moet worden in het kader van de zorgvuldigheid.

Omdat dit op dezelfde inhoudelijke eisen neerkomt als die aan een projectplan werden gesteld, is het aannemelijk dat ook de oude rechtspraak van toepassing zal blijven. Uit die jurisprudentie blijkt dat bekeken moet worden hoe schade die door een project zal worden veroorzaakt, ongedaan gemaakt kan worden door voorzieningen te treffen en als de schade niet kan worden voorkomen welke financiële mogelijkheden er zijn (ECLI:NL:RVS:2022:1909). Als schade feitelijk gezien wel technisch gecompenseerd zou kunnen worden (bijvoorbeeld door het aanleggen van drainage in landbouwgronden) maar gekozen wordt voor een andere compensatie van de schade, dan zal het waterschap deze keuze goed moeten motiveren en alle belangen hierbij moeten afwegen.

Op basis van vaste rechtspraak is het niet zo dat er geen nadelige gevolgen mogen optreden als gevolg van een project. Evenmin is vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over het treffen van compenserende maatregelen (ECLI:NL:RVS:2016:3310). In het project moet op grond van vaste rechtspraak wel worden omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen kunnen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er zijn om een financiële vergoeding te krijgen voor schade die niet kan worden voorkomen. Indien het waterschap er ondanks de technische mogelijkheden hiertoe, niet voor kiest om de negatieve ongewenste effecten te voorkomen, dan moet dit zorgvuldig worden afgewogen en gemotiveerd. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder artikel 3:2 Awb, zijn hierin bepalend. Deze beleidsregel dient om deze belangenafweging (gaandeweg) vorm te geven.

Technisch compenseren is in beginsel niet meer passend binnen de huidige uitgangspunten en visie van het waterschap gelet op het WBP5 en het Handelingsperspectief, en de grote urgentie gelet op het zo dicht mogelijk uitkomen bij de aan het waterschap wettelijke doelen die aan het waterschap zijn gesteld, zoals de KRW doelen in 2027 en de watertransitiedoelen in het Handelingsperspectief.

Doorgaans draagt technisch compenseren niet bij of doet afbreuk aan aan het behalen van deze doelen. Maar oordeelt het dagelijks bestuur na een belangenafweging dat er in een bepaald geval specifieke zwaarwegende belangen zijn die zwaarder wegen dan de belangen en doelen om niet technisch te compenseren? Dan kan het DB op basis van een zorgvuldige motivering besluiten af te wijken van de hoofdregel om technisch compenseren niet primair toe te passen. Op projectniveau wordt dit nader onderbouwd. Punt 4 van stap 7 (op pag. 14) gaat dieper in op mogelijke wegingsfactoren.

6.1 Inhoud onderliggende bestuurlijke documenten met beleidskeuzes

De afgelopen jaren zijn we geconfronteerd met weersextremen: grote regenbuien, hagel, overstromingen en extreme droogte. Dit heeft tot het inzicht geleid dat de huidige omgang met water onhoudbaar is. Bij Waterschap De Dommel is dit in 2020 aanleiding geweest het visiedocument ‘Watertransitie’ op te stellen.

De doorvertaling van de Watertransitie heeft plaatsgevonden op 24 november 2021 met de vaststelling van het Waterbeheerprogramma 5 ‘Water als basis voor een toekomstbestendige leefomgeving’. Met dit Waterbeheerprogramma (WBP5) wordt een nieuwe weg ingeslagen. WBP5 beschrijft concreet voor de periode 2022-2027 de maatregelen van het waterschap en stelt tegelijkertijd de ambitie dat uiterlijk in 2050 ‘de waterhuishouding in ons hele beheergebied toekomstbestendig is’: de Watertransitie.

In het Handelingsperspectief is door het algemeen bestuur op 15 februari 2023 scherper behandeld wat de watertransitie precies betekent, voor onze omgeving en voor onszelf. Terug redenerend vanuit 2050 komen we tot de conclusie dat nu structurerende keuzes nodig zijn om ons watersysteem anders in te richten en daarmee toekomstbestendig te maken. Het Handelingsperspectief geeft aan dat, om dit vóór 2050 te kunnen bereiken, meer duidelijkheid en actie op korte termijn nodig is. Onder meer omdat het grondwatersysteem langzaam herstelt. Om onze gebiedsgerichte aanpak, maar ook andere ontwikkelingen vanuit ons watersysteem goed uit te kunnen voeren, moeten bovendien partners en omgeving duidelijk weten 'wat kan er wel en wat kan niet meer'. In dat kader wordt deze beleidsregel vastgesteld.

Voor de legitimatie van deze beleidsregel is onder meer van belang dat het bestuur in het Handelingsperspectief het volgende heeft vastgesteld

11Zie pagina 11 van het Handelingsperspectief.

:

“Waar moeten we naar toe in 2050?

•voldoende ruimte om pieken op te vangen

•een beekdal dat niet verdrogend werkt voor de omgeving

Wat betekent dit?

•het wordt natter (hogere GWS), water krijgt meer ruimte (inundatie) en beken blijven stromen

Het klimaat verandert snel en we moeten pieken meer in het systeem kunnen opvangen zonder dat dat tot grote overlast leidt (robuust). Water heeft daarvoor ruimte nodig, in het beekdal moet die gevonden worden. Daarnaast zorgt systeemherstel op termijn voor meer kwel en hogere grondwaterstanden in de beekdalen

Wat gaan we anders doen?

•We vergoeden geen schade meer: overstromen hoort erbij

De beekdalen hebben een waterbergingsfunctie, overstromen is dus geen calamiteit maar een natuurlijk verschijnsel. Omdat inundatie te voorzien is vergoeden we geen schade meer. Omdat de waterfunctie leidend is, zal een herwaardering van gronden gaan plaatsvinden. Dat heeft niet alleen consequenties voor de landbouw maar ook voor de natuur.

•Geen technische bescherming meer voor nieuwe ontwikkelingen

Geen nieuw bebouwd gebied in huidig en toekomstig (klimaatscenario’s) overstromingsgebied.”

12Zie pagina 11 van het Handelingsperspectief

“Voorbeelden van een invulling die past bij een toekomstbestendig leefomgeving (…)

Landbouw

•nieuw (innovatief) agrarisch gebruik: natte teelten & extensieve begrazing

•landbouw die om kan gaan met de dynamische eigenschappen van het watersysteem

•landbouw die bijdraagt aan het vasthouden van water en een hoge waterkwaliteit ten behoeve van natuur in de beekdalen.

(…)

Natuur

•hoge voorjaarsgrondwaterstand en grote kans op overstroming vanuit het oppervlaktewater

•benutten van versterkte schone kwel vanuit de hoger gelegen gebieden

•natuurlijke inrichting van de beek met ruimte voor natuurlijke processen

•verder bouwen aan een aaneengesloten netwerk van natte natuurgebieden rond de beek

(…)

Stedelijk gebied

•Door de hogere grondwaterstanden is de grondwaterbuffer die er nu is, sneller gevuld.

•Grote kans op overstroming vanuit het oppervlaktewater.

•Geen uitbreiding in huidig en toekomstig (klimaatscenario’s) overstromingsgebied.

(…)”

13Zie pagina 12 van het Handelingsperspectief

Technisch compenseren past niet binnen deze basis uitgangspunten van vernatting, nattere en dynamische landbouw en meer ruimte voor water. Hieronder wordt dit nader uitgewerkt.

6.2 Acceptatie nattere omstandigheden

-Redenerend vanuit de toekomstbestendige waterhuishouding, wordt het natter in de beekdalen. We pakken hierin onze verantwoordelijkheid en passen onze werkwijze toe. We vervullen de rol van een activerende overheid en stellen duidelijke kaders aan het klimaatrobuuste beekdal.

14Zie pagina 34 van het WBP5.

-We accepteren zoveel als het kan de nattere omstandigheden.

15Zie pagina 16 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

-Het wordt natter (hogere GWS), water krijgt meer ruimte (inundatie) en beken blijven stromen. Het klimaat verandert snel en we moeten pieken meer in het systeem kunnen opvangen zonder dat dat tot grote overlast leidt (robuust). Water heeft daarvoor ruimte nodig, in het beekdal moet die gevonden worden. Daarnaast zorgt systeemherstel op termijn voor meer kwel en hogere grondwaterstanden in de beekdalen.

16Zie pagina 11 van het Handelingsperspectief

-De normloze beekdalen

17De KRW-projecten en NNP’s, en daarmee de schaderegeling spelen zich voornamelijk af in de beekdalen, de (van oorsprong) nattere gebieden.

zijn vanaf 2027 bij provinciale Verordening en gemeentelijke bestemmingsplannen beschermd als een natuurlijk overstromingsgebied. Het zijn ‘uiterwaarden’, met een waterbestemming, met daaraan aangepaste teelten. Voor de grondgebruikers is het duidelijk welke bescherming wordt geboden en waarvoor men zelf aan de lat staat. Zij maken in hun bedrijfsvoering keuzes om ondanks extremere weersomstandigheden een duurzame toekomst te hebben.

18Zie pagina 16 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

-Droge en natte perioden horen bij de natuurlijke dynamiek van het water- en bodemsysteem. Waterafhankelijke functies komen steeds meer in overeenkomst met de mogelijkheden en natuurlijke condities van dat systeem. Door de voorzienbaarheid leidt het daarbij passende gebruik niet meer tot onverwachte en onoverkomelijke schade.

19Zie pagina 10 van het WBP5.

-Agrarische bedrijven bijvoorbeeld, passen hun grondgebruik op termijn aan op de lokale bodem- en watercondities. Zij maken in hun bedrijfsvoering keuzes inclusief de risico’s om in extremere weersomstandigheden een duurzame toekomst te hebben. Het waterschap ondersteunt hen in dit veranderingsproces met kennis en stimuleringsmaatregelen, waar mogelijk met partners (Rijk, provincie).

20Zie pagina 11 van het WBP5.

Conclusie

Wanneer we de beweging maken richting een natuurlijker watersysteem mbv de trits verleiden – stimuleren – afdwingen, is sprake van een herwaardering van gronden en krijgen de lager gelegen, nattere percelen andere bestemmingen en gebruiksmogelijkheden. Dat wetende, ligt het niet voor de hand vanwege doelmatigheid, op die betreffende gronden nog technische aanpassingen te doen ter compensatie van schade.

6.3 Acceptatie toename grondwaterstanden

-In de toekomst wordt in landbouw, natuur en stedelijk gebied al het water dat valt, geïnfiltreerd in de bodem. Waar infiltratie niet mogelijk is (kwelgebieden) is ruimte gemaakt om het water maximaal vast te houden en vertraagd af te voeren. Daarmee wordt toename van kwel/grondwaterstanden in de beekdalen geaccepteerd.

21Zie pagina 9 van het WBP5.

-De beken moeten als laagste punt in het landschap ook in extreme situaties door grondwater (kwel) gevoed blijven en niet droogvallen. Daarmee behouden de beken ook hun ecologische waarden.

22Zie pagina 12 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

Als gevolg van een verhoging van het grondwaterpeil in hoger gelegen gebied, moet in 2027 door herstel van kwelstromen een 10 cm hogere grondwaterstand zijn bereikt in de lager gelegen gebieden en moeten KRW beken jaarrond watervoerend zijn door natuurlijk kwelwater.

23Zie pagina 10 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

-We pakken onze rol op gebied van grondwaterbeheer: met hulp van deelstroomgebiedsanalyses en aan de hand van beleid, plantoetsing en lobby sturen we steviger op meer water vasthouden, infiltreren, de gewenste grondwaterstand en het terugdringen van het grondwatergebruik in de gebieden.

24Zie pagina 12 van het WBP5.

-Om verdroging tegen te gaan wordt gestreefd naar een verhoging van de grondwaterstand in de beekdalen. Meer infiltratie op de hoge gronden en het vasthouden van water op de flanken moet hieraan bijdragen en brengt ook de kwel in de beekdalen weer op gang. In de beekdalen zelf gaat het om vasthouden van water. Hierbij kan gedacht worden aan maatregelen in het beekprofiel zoals versmalling, bodemverhoging en hermeandering van de hoofdwatergang en natuurlijke opstuwing (geen nieuwe stuwen in de hoofdlopen i.v.m. ecologische continuïteit/ KRW). Voor de omliggende gronden gaat het onder andere om verwijderen van drainage en greppels. Een gevolg van de grondwaterstandsverhoging is dat een deel van de gronden te nat wordt voor het huidige (landbouwkundige) gebruik.

25Zie pagina 10 van het Handelingsperspectief

Conclusie

Het is de bedoeling hogere grondwaterstanden te realiseren door ‘elke druppel vast te houden’. Dat verenigt zich niet met het graven van detailontwatering (slootjes) en het aanleggen van drainage (technisch compenseren) wat juist bedoeld is om de grondwaterstand te verlagen en water versneld af te voeren.

6.4 Acceptatie inundaties

-Functies passen zich aan het veranderende water en bodemsysteem aan; in 2050 hebben we een toekomstbestendig, klimaatrobuust watersysteem met de functies op de juiste plaats. Door meer inundatie moet de benodigde ruimte ontstaan voor water en natuurlijke processen conform KRW doelstellingen.

26Zie pagina 16 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

-Het wordt (bewust) natter in de beekdalen. We houden onder andere de stuwen langere tijd kunstmatig hoog. Daarmee wijzigen ook de mogelijkheden voor het gebruik van de gronden.

27Zie pagina 18 van het WBP5.

-Daar waar vasthouden op hogere delen niet meer lukt, wordt het water opgevangen in het klimaatrobuuste beekdal. Er is meer ruimte nodig voor water(berging) zodat piekafvoeren worden gedempt. Dat overstromingen geaccepteerd dienen te worden conform de Voorjaarsnota 2023 - 2027 heeft consequenties voor het grondgebruik. Omdat inundaties toegestaan worden, wordt het grondgebruik hierop aangepast.

28Zie pagina 16 van de Voorjaarsnota 2023 – 2027.

-In de beekdalen moet ook voldoende ruimte zijn om water te kunnen bergen en vertraagd af te voeren in natte tijden. Op dit moment zijn veel beekdalen al aangewezen als bergingsgebied. Omdat met steeds grotere weersextremen rekening gehouden moet worden, ligt uitbreiding van deze gebieden voor de hand. Overstroming wordt hier beschouwd als vanzelfsprekend onderdeel van het dynamische waterlandschap. Afwenteling benedenstrooms wordt voorkomen en elk deel van het systeem (boven-, midden- en benedenloop) levert hieraan zijn bijdrage. In de beekdalen wordt gestreefd naar een klimaatrobuuste inrichting. Hierbij hoort landgebruik dat om kan gaan met natte omstandigheden en een grote waterdynamiek zoals grasland, natte teelten of natuur. De hoofdkoers is een inrichting die bijdraagt aan versterking van de kwaliteit van de bestaande natuurgebieden. Hierbij past natuurherstel, natuurlijke dynamiek en vertraagde afvoer van de beken in combinatie met het benutten van de natuurlijke bergingsruimte van het landschap. Kansrijk, vooral bovenstrooms in het systeem, is ook de aanleg van moerassen en moerasbossen met een zuiverende werking.

29Zie pagina 10 van het Handelingsperspectief

Conclusie

Het ruimte geven aan water en het toestaan van inundaties verenigt zich niet met technisch compenseren in de vorm van het ophogen van gronden en het maken van keringen om inundatie tegen te gaan. Want dan passen we – andersom dan bedoeld - het water- en bodemsysteem aan de (landbouw)functie aan, wat er juist voor zorgt dat water minder ruimte krijgt en er bovenstrooms of benedenstrooms problemen ontstaan als bv stedelijk gebied onderloopt. Het is de bedoeling conform het WBP5 dat functies zich aanpassen aan het veranderende water- en bodemsysteem; technisch compenseren werkt juist andersom, dan passen we het water- en bodemsysteem aan de functie aan. Dat is evident niet op één lijn met elkaar.