Beleidskader Participatie (#samencreatief)

Een nieuwe stap

Brabantse Delta zet een nieuwe stap op het gebied van participatie. Participatie is een vast onderdeel van onze projecten en reguliere werkzaamheden. De komst van onder andere de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau vragen om een aangepaste werkwijze. Dit betekent vooraf duidelijkheid hebben over de gekozen vorm van participatie en spelregels. En na afloop het verantwoorden van de resultaten.

Betrokken overheden geven een participatieproces samen vorm en werken als één overheid. Dit anders samenwerken vraagt om afscheid nemen van oude routines. Én meer bestuur op hooflijnen met minder strakke beleidskaders voor de ontwikkeling van maatschappelijke meerwaarde met inwoners, instellingen en ondernemers. Hierbij zoeken we naar financiële bijdragen van anderen, waaronder subsidies.

Als waterschap willen we onze watertaken waar mogelijk verbinden met maatschappelijke initiatieven. Wat vinden we daar als waterschap belangrijk in? In het participatiebeleid geven we duidelijkheid over hoe wij omgaan met (water-gerelateerde) initiatieven van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties in Midden- en West-Brabant. Het beleidskader hoort bij de participatieverordening. Het beleidskader geeft aan wat we onder participatie verstaan, wat onze ambities en kernwaarden zijn, en welke uitgangspunten we hebben. Het omschrijft onze werkwijze. Het beleidskader is een uitleg van de juridische spelregels die in de participatieverordening staan.

Ambitie en kernwaarden

Brabantse Delta richt zich altijd eerst op de kerntaken. De uitvoering van deze taken moet gebeuren volgens de wettelijke norm. Aanvullende ambities voeren we samen met belanghebbenden uit. Hierbij kan het waterschap verschillende rollen vervullen (zie figuur). Samen met provincie en gemeenten zorgen we als één overheid voor open participatie, toegankelijk voor een brede groep belanghebbenden. Met participatie roepen we belanghebbenden op mee te denken over innovatieve en duurzame oplossingen. Zo maken we gebruik van creativiteit in de samenleving.

In participatieprocessen heeft waterschap Brabantse Delta de volgende kernwaarden:

•omgevingssensitief en samenwerkingsgericht;

•open, duidelijk en benaderbaar;

•leergraag en nieuwsgierig.

Werkwijze participatie

Waar letten we op bij participatie en wat vinden we belangrijk?

•Participatie is maatwerk, want elk gebied of opgave is anders.

•Participatie is geen doel op zich. Niet in elke situatie past (uitgebreide) participatie.

•Participatie vraagt om een toegankelijk proces, met vooraf afgesproken duidelijke, werkbare spelregels.

•Wij informeren en betrekken belanghebbenden bij onze activiteiten op een toegankelijke manier. Duidelijke communicatie en duidelijkheid geven over verwachtingen zijn vanzelfsprekend in alle fases van een participatieproces.

•We zetten (nieuwe) digitale middelen in voor een groter bereik en betrokkenheid van belanghebbenden.

•We geven wettelijke waterschapskerntaken voorrang. Verplichtingen op het gebied van resultaat gaan voor inspanning.

•We leren en evalueren om beter samen te werken in de toekomst.

Met ingang van 1 januari 2022 treedt dit beleidskader in werking. De bestaande participatieaanpak (#vanzelfsprekendsamen) uit 2018 wordt met ingang van 1 januari 2022 ingetrokken.

Leeswijzer

Voor u ligt het nieuwe beleidskader participatie van waterschap Brabantse Delta. Hoofstuk 1 schetst de aanleiding en het belang (§ 1.1) en de nieuwe wettelijke participatieverplichtingen (§ 1.2). Hoofdstuk 2 presenteert de participatievisie van Brabantse Delta met de ambitie (§ 2.1), de definitie en reikwijdte (§ 2.2), de kernwaarden en uitgangspunten (§ 2.3). In hoofdstuk 3 lichten we de participatiewerkwijze toe voor verschillende participatiesituaties en rollen van het waterschap. Het gaat om het waterschap als initiatiefnemer (§3.1), het waterschap als toetser van water-gerelateerde activiteiten van anderen of van het waterschap zelf (§ 3.2) en het inspelen op initiatieven van anderen (§ 3.3). Paragraaf 3.4 gaat over het uitdaagrecht. De rolverdeling tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur komt aan de orde in hoofdstuk 4. De bijlagen geven een nadere toelichting op een aantal participatie kernbegrippen en instrumenten.

Omgevingswet

Op 1 juli 2022 treedt naar verwachting de Omgevingswet in werking. De Omgevingswet omschrijft participatie als ‘het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Volgens de Omgevingswet zorgt goede participatie ervoor dat verschillende perspectieven, belangen, kennis en creativiteit snel(ler) duidelijk zijn. Zo zorgt participatie voor meer draagvlak en betere besluiten. Dit kan tijdwinst opleveren.

Tabel 1: Participatiespelregels bij de kerninstrumenten voor een waterschap (Omgevingswet)

Programma

•Motiveringsplicht (Omgevingsbesluit (art. 10.8)): Bij het vaststellen van een programma geeft het waterschap aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken, wat de resultaten daarvan zijn en hoe invulling is gegeven aan het participatiebeleid. Voorbeeld is het verantwoordingsdocument over het participatietraject voor het opstellen van het ontwerp Waterbeheerprogramma 2022-2027.

Projectbesluit

•Kennisgeving (Omgevingswet (art. 5.47 lid 3 en 5.51): Het waterschap publiceert uiterlijk bij de start van de verkenning voor het projectbesluit een ‘kennisgeving participatie’. Deze kennisgeving geeft aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen zullen worden betrokken. Hierin beschrijven we wie worden betrokken, waarover zij worden betrokken, wanneer zij worden betrokken, wat de rollen zijn van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer, en waar aanvullende informatie beschikbaar is.

•Motiveringsplicht (Omgevingsbesluit (art. 5.3 en 5.5 lid 2): Zowel voor de voorkeursbeslissing (als het waterschap daartoe besluit) als voor het projectbesluit geldt een motiveringsplicht. Het waterschap geeft hierbij aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning. In ieder geval geven we aan wat we hebben gedaan met voorgedragen mogelijke oplossingsrichtingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.

Waterschapsverordening

•Motiveringsplicht (Omgevingsbesluit (art. 10.3a)): Bij het vaststellen van de waterschapsverordening wordt aangegeven hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn en op welke wijze invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid.

Omgevingsvergunning

Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten wordt aangegeven of inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Als dat het geval is, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (artikel 7.4 Omgevingsregeling).

Participatie is maatwerk. Daarom schrijft de wet niet voor hóe participatie moet plaatsvinden. De Omgevingswet bevat wel een aantal participatieverplichtingen, zoals motivering en verantwoording. Zo is het waterschap verplicht participatiebeleid vast te stellen voor toepassing van de instrumenten van de wet. Het gaat dan om het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening (= opvolger van de keur), het projectbesluit en de omgevingsvergunning (zie tabel 1 en bijlage 1).

Naast deze nieuwe spelregels blijven de regels van de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht) van toepassing op de voorbereiding van het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening, peilbesluiten en projectbesluiten. Het gaat dan om terinzagelegging met de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen.

Wet versterking participatie op decentraal niveau

In de loop van 2022 zal naar verwachting ook de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking treden. Deze wet verplicht het decentraal bestuur (provincie, gemeente en ook het waterschap) de inspraakverordening uit te breiden naar een participatieverordening. Volgens deze wet moet het waterschapsbestuur inwoners en belanghebbenden in staat stellen te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Daarnaast biedt de wet de mogelijkheid om het ‘uitdaagrecht’ op te nemen in de Participatieverordening. Dat is het recht van inwoners en maatschappelijke initiatieven om de uitvoering van een taak van het waterschap over te nemen. In paragraaf 3.4 beschrijven we hoe het waterschap hiermee omgaat.

Verdrag van Aarhus

In april 2021 heeft de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'Afdeling') een belangrijke uitspraak gedaan over de toepassing van het Verdrag van Aarhus. Dat verdrag gaat over inspraak bij besluitvorming in het omgevingsrecht, waaronder waterschapszaken als legger, projectplan en watervergunning. De Afdeling kiest voor de volgende uitleg van dit Verdrag: ook belanghebbenden (mensen of organisaties) die géén zienswijze op een ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht kunnen zich voortaan alsnog succesvol tot de bestuursrechter richten. Het betekent verder dat een belanghebbende in beroep ook tegen andere onderdelen van het besluit mag procederen dan waar hij in de voorbereidingsprocedure een zienswijze voor heeft ingediend.

De uitspraak kan leiden tot langere doorlooptijden van procedures bij de bestuursrechter als meer (eerder nog niet bekende) belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter. Dit maakt de beroepszaken bewerkelijker voor zowel de bestuursrechter als het waterschap. Dat betekent dat een goed participatietraject in een vroegtijdig stadium nog belangrijker wordt. Precies zoals de Omgevingswet ook vraagt. Dat zorgt niet alleen voor maatschappelijk draagvlak en betere besluiten, maar draagt ook bij aan het vroegtijdig signaleren van bezwaren. Zodat kan worden gekeken of daar wat mee gedaan moet worden. Dit kan onnodige procedures voorkomen.

Projectbesluit

Voor projecten die gaan over de aanleg, verlegging of versterking van een primaire waterkering is het waterschap verplicht een projectbesluit te nemen. Voor andere projecten kan het waterschap een projectbesluit nemen. Een projectbesluit is niet nodig voor reguliere onderhouds- en herstelwerkzaamheden in watersystemen of aan waterstaatswerken. En ook niet voor eenvoudige activiteiten met een beperkt aantal belanghebbenden waarvoor het waterschap zichzelf een omgevingsvergunning mag verlenen (bijvoorbeeld verplaatsen of aanpassen van een duiker). In die situaties geeft het waterschap, als aanvrager van de vergunning, antwoord op de vraag of en hoe de omgeving betrokken is en zo ja, wat met de resultaten is gedaan.

In het projectbesluit staat wat het project inhoudt en hoe het uitgevoerd gaat worden. In geval van een projectbesluit gelden de volgende participatieverplichtingen:

•Kennisgeving: Het waterschap doet uiterlijk bij de start van de verkenning voor het projectbesluit een ‘kennisgeving participatie’. In de kennisgeving staat de manier waarop inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen worden betrokken, wordt in ieder geval aangegeven wie worden betrokken, waarover zij worden betrokken, wanneer zij worden betrokken, wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer (meestal het waterschap zelf) en waar aanvullende informatie beschikbaar is. Het bevoegd gezag stelt iedereen bij de start van de verkenning in de gelegenheid, binnen een door hem te stellen termijn, mogelijke oplossingen voor de opgave in te brengen. Het waterschap geeft daarbij uitgangspunten voor die oplossingen.

•Motiveringsplicht: Zowel voor de voorkeursbeslissing (als die er is), als voor het projectbesluit geldt een motiveringsplicht. De motiveringsplicht bestaat uit een participatieparagraaf in het projectbesluit. Het waterschap geeft hierbij als bevoegd gezag aan hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de verkenning. Hierbij wordt in ieder geval ingegaan op de door derden aangeleverde, mogelijke oplossingsrichtingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.

Met participatie tijdens de projectprocedure wil het waterschap:

•alle belangen al vroeg in beeld brengen,

•voor samenhang zorgen in uiteenlopende belangen,

•de effecten van het project op deze belangen in beeld brengen,

•en de belangen goed afwegen.

Door het organiseren van participatie in de verkenningsfase van de projectprocedure heeft iedereen de mogelijkheid zelf informatie, oplossingen of koppelkansen in te brengen. Dit met als doel het project beter te laten aansluiten bij maatschappelijke behoeften. Het waterschap voert hiervoor de volgende activiteiten uit:

•Het waterschap zoekt uit welke rapportages en onderzoeksrapporten belangrijk zijn en stelt deze beschikbaar om iedereen op gelijk niveau te laten participeren. Het gaat dan om de informatie die al bij de aanvang van de verkenning beschikbaar is, maar ook om informatie die tijdens de hele projectprocedure wordt verzameld. Denk bijvoorbeeld aan mogelijke oplossingen die zijn aangedragen door derden en mogelijk daarover uitgebrachte adviezen. Of aan het beschikbaar stellen van tussentijdse resultaten van de verkenning.

•Een eventuele voorkeursbeslissing vormt de afsluiting van de verkenning tijdens de projectprocedure. Ook voor een voorkeursbeslissing geldt de motiveringsplicht participatie.

•Het waterschap maakt gebruik van informatie uit het MER en van participanten om iedereen inzicht te geven in effecten van het project, alternatieve manieren van uitvoering en de te maken afwegingen bij keuze voor uitvoering en gebruik.

De handreiking projectbesluit Omgevingswet van de Unie van waterschappen (Handreiking Projectbesluit Omgevingswet (uvw.nl)) adviseert een uitgewerkt participatieplan te maken en dat per projectfase (van voorverkenning tot uitvoering en nazorg) actueel te houden. Bij een complex project met veel verschillende belangen kan er ook voor gekozen worden om een apart ‘verantwoordingsdocument (maatschappelijke) participatie’ op te stellen. In de participatieparagraaf van het projectbesluit is een korte samenvatting met verwijzing naar dat document dan voldoende.

Kaderstelling en uitvoering

Het algemeen bestuur heeft een kaderstellende, controlerende en vertegenwoordigende rol. Met dit beleidskader participatie stelt het algemeen bestuur de uitgangspunten en werkwijze op hoofdlijnen vast. Het algemeen bestuur geeft daarmee het dagelijks bestuur de opdracht om participatie samen met de organisatie verder vorm te geven. Hierbij is maatwerk de basis, passend bij het type beleidsproces, initiatief, programma, project of beheeractiviteit, de mate van maatschappelijke betrokkenheid in een gebied en de opgaven en rol(len) van het waterschap. Met dit beleidskader participatie en de participatieverordening maakt het algemeen bestuur duidelijk wat het van het dagelijks bestuur en de organisatie verwacht.

In participatieprocessen vertegenwoordigt het dagelijks bestuur het waterschap richting belanghebbenden of initiatiefnemers. Andere leden van het algemeen bestuur kunnen in deze processen als toehoorder aanwezig zijn om geluiden uit de samenleving op te vangen. Zij kunnen deze signalen gebruiken in de belangenafweging die bij besluitvorming door het algemeen bestuur plaatsvindt. Voor rolzuiverheid en eenduidig optrekken richting de omgeving is het steeds hanteren van deze rolverdeling wenselijk.

Controleren en evalueren

De controlerende rol van het algemeen bestuur bestaat uit het bewaken dat Brabantse Delta participatie volgens het beleidskader vormgeeft. Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor een passende informatievoorziening aan het algemeen bestuur en legt eventuele keuzes bij lastige dilemma’s en grote beleidsprocessen of projecten op tijd aan het algemeen bestuur voor. In adviesnota’s en projectstartdocumenten wordt in geval van de keuze voor een participatieproces een participatie- en communicatieparagraaf opgenomen. Waar nodig wordt een apart participatieplan met afwegingen en spelregels voor het participatieproces opgesteld.

Het dagelijks bestuur informeert het algemeen bestuur periodiek over de voortgang van participatieprocessen als onderdeel van de reguliere voortgangs- en verantwoordingsrapportages (Kadernota en managementletters). De organisatie houdt een overzicht bij van initiatieven van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties, de besluiten over wel/geen bijdragen van/deelname door het waterschap en de uiteindelijke resultaten. Lessen uit evaluaties van participatieprocessen worden met het algemeen bestuur gedeeld. Op verzoek van het algemeen bestuur kunnen specifieke processen worden geëvalueerd.

Het beleidskader wordt eenmaal per 6 jaar geëvalueerd, als onderdeel van de cyclus van opstellen, uitvoeren en evalueren van het waterbeheerprogramma. Waar nodig kan het algemeen bestuur vragen om tussentijdse evaluatie of bijstelling van het beleidskader en de participatieverordening.