Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland houdende regels omtrent vaststelling van de bijlage Omgang met Zeer Zorgwekkende Stoffen van de Nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2018-2021

Europees (zorg)stoffen regelgeving

In Europees verband is de Reach verordening

5Reach verordening staat voor de Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen.

het centrale instrument. De focus in Europees verband is vooral gericht op reguleren van gevaarlijke stoffen in producten en daarmee voorkomen van gezondheidsklachten als gevolg van “Substances of Very High Concern” (SVHC) bij gebruik als consument of bij productie.

Producenten hebben de verplichting om voor alle stoffen de data aan te leveren die het mogelijk maken om de eigenschappen van die stof en het te verwachten effect op mens en milieu te beoordelen. Wanneer de mogelijke risicovolle effecten van de stoffen groter lijken kan diepgaander onderzoek worden geëist door het European Chemicals Agency (Echa). Alleen in Europees verband worden besluiten genomen over het weren van nieuwe stoffen of uitfasering van erkende SVHC

6In bijlage 1 worden de verschillende definities en lijsten van stoffen toegelicht.

. Voor een verdergaande toelichting wordt verwezen naar de website van Echa.

Nationale (zorg)stoffen regelgeving

Een aantal (West-Europese) lidstaten, waaronder Nederland, richt zich op het verder beheersen en verminderen van emissies van Zeer Zorgwekkende stoffen. Vanouds gaf de Nederlandse emissie Richtlijn lucht (NeR lucht) hiervoor regels die voor veel stoffen die nu als ZZS worden aangemerkt ook een minimalisatieverplichting bevatte.

Sinds 1 januari 2016 kent het Activiteitenbesluit milieubeheer

7Deze verplichtingen zijn opgenomen in artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Abm) m.b.t. Lucht en het BBT-document Algemene Beoordelingsmethodiek (hierna: ABM) m.b.t. Water.

een specifieke minimalisatieverplichting voor de emissies naar de lucht en per 1 juli 2017 voor lozingen naar water van ZZS. De regelgever vraagt permanent aandacht voor deze minimalisatie. Elke vijf jaar moet een bedrijf rapporteren over de haalbaarheid van substitutie of verdere reductiemogelijkheden van de emissie. Deze rapportage wordt beoordeeld door het bevoegd gezag. Aandachtspunt is dat de nationale minimalisatieverplichting ondergeschikt is aan de Europese regelgeving m.b.t. uitfasering. Gemotiveerd gebruik van ZZS is op basis van (uitsluitend) algemene overwegingen door een lidstaat, laat staan een decentraal bevoegd gezag, niet te verbieden wanneer gebruik van deze stof in Europees verband is toegestaan.

De voorschriften van de verordening voor Persistente Organische verontreinigende stoffen (de POP-verordening) en REACH zijn rechtstreeks werkend. Voor afvalstoffen die ZZS bevatten die genoemd zijn in bijlage IV van de POP-verordening is gereguleerd welke verwerking is toegestaan.

Afvalstoffen beleid

Voor veel activiteiten met afvalstoffen vormt artikel 10.3 van de Wet Milieubeheer de basis. Dit artikel stelt dat ten minste eenmaal in de zes jaar een afvalbeheerplan wordt vastgesteld. In het Landelijk Afvalbeheersplan 3 (hierna: LAP 3) is dit beleidsmatig uitgewerkt

Het LAP 3 ziet beleidsmatig toe op de beheersing van de afvalketen. In dit plan wordt in geval van nuttige toepassing van afvalstromen een risicoanalyse voorgeschreven (zie hoofdstuk B14.4.3) om te kunnen bepalen of sprake is van risico’s op onaanvaardbare blootstelling van mens en milieu. Het Lap 3 stelt voorts dat wanneer het technisch en economisch mogelijk is de ZZS uit de stroom af te scheiden of te vernietigen, dit moet worden gedaan en dat nuttige toepassing van de afvalstroom met ZZS zonder deze stap niet is toegestaan

8Zie Handreiking risicoanalyse.

. In het LAP 3 wordt voorts onderkend dat bij afvalinzameling en – verwerking sprake kan zijn van mono stromen en mengstromen. Voor afvalbewerking wordt onderscheid gemaakt tussen mengen ten behoeve van nuttige toepassing en mengen ten behoeve van verwijdering. Naast het algemeen mengbeleid geldt specifiek voor ZZS-houdende stromen dat mengen niet is toegestaan indien dit leidt tot blootstelling aan ZZS.

Op 19 juli 2019 is een eerste wijziging van LAP 3 uitgebracht. Op onderdelen wordt in deze wijziging ook ingegaan op pZZS. In deze wijziging wordt expliciet gesteld dat het specifieke afvalstoffenbeleid alleen betrekking heeft op ZZS en niet op pZZS. Het afvalbeheersplan is een belangrijk richtinggevend document voor de verwerking van afval. Het LAP 3 spreekt zich niet – rechtstreeks - uit over emissies en lozingen. Artikel 10.1 van de Wet Milieubeheer is voor ook deze bedrijven onverminderd van kracht. In dit artikel is opgenomen dat “een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, ten einde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken". Op grond van dit zorgplichtartikel behandelen wij ook bij deze bedrijven pZZS als ZZS bij het beperken van emissies en indirecte lozingen.

Uitvoeringsprogramma Opkomende Stoffen

In het Uitvoeringsprogramma Opkomende Stoffen wordt het begrip “Opkomende stoffen” geïntroduceerd. . Voor deze stoffen geldt dat zij nog niet zijn genormeerd en/of afleiding van de waterbezwaarlijkheid conform de ABM nog niet mogelijk is door ontbreken van bepalingsmethodieken. Op grond van het project Bezien concludeert de minister in haar brief van 4 juli 2019 dat er een heel beperkt aantal stoffen is gevonden die in aanmerking komen voor nader onderzoek. Het IPO heeft er eerder op gewezen dat het van belang is dat de meest relevante opkomende stoffen op korte termijn worden gematcht met de lijst van pZZS.

Voorts heeft het IPO het ministerie van IenW in de versnellingstafel Opkomende stoffen gevraagd de bezwaarlijkheid van (p)ZZS voor mens en milieu in de verschillende compartimenten nader in te kaderen. Sommige stoffen zijn in het compartiment lucht niet bezwaarlijk voor het milieu en de mens (bij inademing), maar kunnen wel bezwaarlijk worden voor mens en milieu bij depositie in het water of de bodem als gevolg van regen. Voor de stof PFAS is dit – situationeel - relevant voor zowel de drinkwaterbereiding als het eten van groenten uit eigen moestuin.

Aanvullende nationale kaders

Aanvullend op wet- en regelgeving zijn ook ministeriële brieven en handreikingen ( via website van Infomil) van belang. Ministeriële brieven hebben een aanvullende en versnellende functie t.o.v. wet- en regelgeving. Voor het nieuwe veld van ZZS regelgeving is dit voor zowel bedrijven als uitvoerende overheden van belang. Een goed voorbeeld is de brief van 15 mei 2018 met een tijdelijke norm voor waterkwaliteit voor PFAS. De norm in deze brief is door ons binnen 3 maanden verwerkt in een ontwerpbeschikking voor Chemours. Nadeel van dit middel kan zijn dat het toesnijdt op één casus.

Infomil en het RIVM zijn nuttige bronnen van technische informatie en handreikingen. De door het RIVM in 2018 in de notitie “Identificatie van potentiële Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)” geïntroduceerde lijst met pZZS is een bekend voorbeeld. Een ander voorbeeld is de recente handreiking voor mengsels die op Infomil is geplaatst. In deze handreiking zijn de uitgangspunten en aandachtspunten uiteengezet voor mengsels en stoffen met een of meer (p)ZZS-bestanddelen. Ook in deze handreiking wordt geaccentueerd dat concentratiegrenzen niet meer dan een hulpmiddel zijn bij het onderkennen van de relevante emissies aan pZZS. Deze informatie en handreikingen zijn behulpzaam bij het geven van invulling aan de wettelijke indieningsvereisten. Deze handreikingen en de pZZS lijst van RIVM hebben echter zelfstandig geen juridische status.

WABO bevoegd gezag

De provincie ziet in haar rol van vergunningverlener, toezichthouder en handhaver van de Wabo toe op een verantwoorde omgang met ZZS door inrichtingen en activiteiten waarvoor de provincie bevoegd gezag is. Het betreft op dit moment circa 360 bedrijven. De Wabo heeft betrekking op emissies naar de lucht en indirecte lozingen naar het water en ziet toe op afval- en recyclestromen en voorkomen van bodemverontreiniging buiten de inrichting als gevolg van verontreiniging via de lucht of het water.

In figuur 1 zijn het basissysteem en de provinciale Wabo verantwoordelijkheden weergegeven.

Uitvraag naar (p)ZZS

Op verzoek van het Rijk

9Eveneens gemaakt in het Bestuurlijk Omgevingsberaad van 25 april 2018.

zullen wij ,net als alle provincies, in het kader van de landelijke aanpak (potentiële) ZZS voor 2021 uitvraag doen naar zowel ZZS als potentiële ZZS. Vanaf 2017 volgen wij daartoe een aanpak die een voorbeeldfunctie vervult binnen de landelijke aanpak. In een aantal gevallen zijn de (p)ZZS emissies, immissies en lozingen nog niet genormeerd. Als Wabo bevoegd gezag nemen wij het voortouw in het doen vaststellen van nieuwe immissienormen voor (p)ZZS. In lijn met de afspraak met de minister van IenW

10Gemaakt in het Bestuurlijk Omgevingsberaad van 25 april 2018 en conform Infomil handreiking.

kunnen wij hiervoor waar nodig gebruik maken van de expertise van RIVM.

Het uitvoeringskader voor onze Wabo taken is verder uitgewerkt in paragraaf 4.

Het Activiteitenbesluit milieubeheer (het “Abm”) bevat regels over de emissie en immissie van ZZS naar de lucht. Artikel 2.3b lid 1 van het Arm bepaalt dat een stof als ZZS kwalificeert als “die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden” bedoeld in artikel 57 van de Europese verordening REACH. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat hierover nadere regels zijn gesteld bij ministeriele regeling, te weten de Activiteitenregeling milieubeheer (de “Arm”), meer in bijzonder artikel 1.3c van die regeling.

In laatstgenoemd artikel wordt – kort gezegd – verwezen naar enkele Europese/internationale bronnen. Indien een stof als zodanig in die bronnen wordt genoemd, is deze op grond van artikel 1.3c Arm in ieder geval te identificeren als ZZS. De opsomming van artikel 1.3c Arm is in die zin niet limitatief. Ook andere stoffen die niet uitdrukkelijk in één of meer van de in artikel 1.3c Arm genoemde bronnen worden genoemd, kunnen als ZZS worden aangemerkt, mits zij voldoen aan een of meer criteria uit artikel 57 van REACH.

Dit laatste veronderstelt een kwalificatiemogelijkheid van ZZS op nationaal niveau, welke is verankerd in artikel 2.3b lid 1 Abm. Voor zover op dit punt al gesproken zou kunnen worden van een zogeheten ‘nationale kop’ − het Abm geeft de ruimte om meer stoffen als ZZS te kwalificeren dan die als zodanig zijn aangemerkt in de Europese/internationale bronnen − bestaat hiervoor een objectieve rechtvaardiging, op basis van het bepaalde in artikel 57 van REACH.

Of aan één of meer criteria uit artikel 57 van REACH wordt voldaan, vergt een nadere beoordeling. Dit impliceert dat het bevoegd gezag binnen de grenzen van artikel 2.3b Abm een zekere (milieutechnische) beoordelingsruimte toekomt. Temeer omdat de bevoegdheid om die beoordeling te ma¬ken niet wettelijk aan een bepaalde instantie is toegekend. Ook niet aan het Rijksinstituut van Volksgezondheid en Milieu (het “RIVM”); die onderhoudt een lijst met ZZS die slechts als hulpmiddel geldt bij voornoemde (milieutechnische) beoordeling. Het bevoegd gezag kan die lijst naar eigen keuze en inzicht raadplegen om na te gaan of een stof al dan niet een ZZS is.

In dit verband wordt op de website Infomil ook gesproken over “zelfclassificatie”. Daaruit “kan volgen dat een stof voldoet aan de criteria van ZZS. De vergunningverlener neemt deze informatie mee in zijn beoordeling van de vergunningaanvraag”

11https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/lucht/zeer-zorgwekkende/stof-zzs/.

. Hoewel “zelfclassificatie” op de website Infomil wordt gerelateerd aan de situatie dat een bedrijf een stof conform de criteria uit artikel 57 van REACH indeelt, is het echter aan de vergunningverlener om die indeling daarna te beoordelen. In die zin doet ook het bevoegd gezag aan “zelfclassificatie”; zij dient betreffende indeling bij vergunningverlening acceptabel te achten. Dit sluit aan bij het hiervoor besproken juridische kader uit het Abm en de Arm.

Voor sommige stoffen zal het eenvoudiger zijn om deze zelf aan te merken c.q. in te delen als ZZS dan voor andere stoffen. Gelet hierop zal het bedrijf, en daarmee het bevoegd gezag, een keuze moeten maken, hetgeen ook (weer) een zekere (milieutechnische) beoordelingsruimte impliceert. Hierbij is relevant dat het RIVM ook een lijst met pZZS heeft opgesteld, echter evenzeer slechts als hulpmiddel, zo blijkt uit de website van het RIVM

12https://rvs.rivm.nl/stoffenlijsten/Zeer-Zorgwekkende-Stoffen/Potentiele-ZZS.

. Voor stoffen opgenomen in deze lijst bestaat er op Europees niveau het vermoeden dat ze voldoen aan de criteria van artikel 57 van REACH.

In het kader van voornoemde milieutechnische) beoordelingsruimte zou een pZZS, zolang deze niet door het RIVM van de pZZS lijst is afgehaald (omdat ze geen ZZS blijkt te zijn), als ZZS kunnen worden behandeld. De omstandigheid dat een gerede kans c.q. het vermoeden bestaat dat een stof op basis van haar ei¬genschappen geen pZZS maar ZZS blijkt te zijn, rechtvaardigt zo’n anticipatie op een kwalificatie als ZZS, uit oogpunt van voorzorg. Voor de toepassing van het voorzorgbeginsel en de daarbij horende wetenschappelijk verantwoorde beoordeling gelden drie noodzakelijke voorwaarden: de potentieel schadelijke gevolgen van het niet-handelen zijn duidelijk, de beschikbare wetenschappelijke gegevens zijn geëvalueerd en de mate van wetenschappelijke onzekerheid is zo volledig mogelijk beoordeeld. Bij pZZS is het verdedigbaar dat het RIVM in de kern aan vergelijkbare voorwaarden toetst voordat stoffen (kunnen) worden opgenomen in de pZZS-lijst. Het voorzorgbeginsel sluit aan bij de kwalificatie van pZZS als ZZS en een dito behandeling daarvan.