Besluit van gedeputeerde staten van Zeeland houdende vaststelling van de beleidsnotitie Ruimte voor woonkwaliteit

6.1 Plan van Aanpak

De situatie is in elke gemeente anders, een uniforme aanpak is daarom niet wenselijk. Per gemeente zal dus een Plan van aanpak op maat worden gemaakt. De acties kunnen bestaan uit de volgende onderdelen:

A. Voorkomen overcapaciteit: Grip op de omvang en kwaliteit van de plancapaciteit kan ontstaan door te voorkomen dat plancapaciteit ongewenst ontstaat of blijft bestaan, bijvoorbeeld door:

a.Termijnen te stellen aan de geldigheid principeverzoeken (bijv. maximaal 1 jaar)

b.Termijnen vast te leggen wanneer aan het intrekken van omgevingsvergunningen wordt voldaan (bijv. 26 weken tot een jaar)

c.In het bestemmingsplan een regeling op te nemen met een termijn waarbinnen de nieuwe bestemming geëffectueerd moet worden. Bij het niet voldoen een wijzigingsbevoegdheid opnemen voor alternatieve bestemming, bijvoorbeeld agrarisch.

d.In een afwegingskader duidelijk maken waaraan nieuwe woningbouwinitiatieven moeten voldoen (locatie, woningtypes etc.)

e.Standaarden voor privaatrechtelijke overeenkomsten aan te passen, waarin onder meer het kostenverhaal vastgelegd wordt, einddatum wordt vastgelegd, voorzienbaarheid wordt gecreëerd en terughoudend wordt omgegaan met inspanningsverplichtingen.

f.Bestaande rechten binnen bestemmingen te beperken, om te voorkomen dat meer dan 1 woning per perceel bebouwd kan worden.

g.Bij nieuwe woningbouwplannen te werken met globale bestemmingsplannen met toepassing van wijzigingsbevoegdheden onder voorwaarden dat de ontwikkeling past binnen de regionale woningmarktafspraken. De gemeente kan telkens voor een deel van het totale plan gebruik maken van een wijzigingsbevoegdheid als de tijd daar rijp voor is. Het voordeel hiervan is dat niet het totale bestemmingsplan tot de harde plancapaciteit wordt gerekend, maar slechts dat deel waar gebruik is gemaakt van een wijzigingsbevoegdheid. Dit vraagt om een doordacht stedenbouwkundig plan, waarbij na elk deelplan een goede stedenbouwkundige afronding mogelijk is.

B. Overzicht aanbod en vraag: In beeld brengen van de omvang van het overschot aan plancapaciteit: om het probleem aan te pakken is het nodig een compleet en actueel overzicht te krijgen van het aanbod aan plannen in de Planmonitor Wonen en de privaatrechtelijke overeenkomsten die er aan ten grondslag liggen. Doordat de kwalitatieve behoefte steeds belangrijker wordt en beter in beeld is, is het goed om dit aspect ook bij de plancapaciteit mee te nemen, omdat dit een deel van de oplossing kan vormen. Het gaat dus om huur, koop, prijzen, levensloopbestendigheid etc. Daarnaast is het ook belangrijk om de sloopopgave zo goed mogelijk in beeld te hebben. Dit geldt ook voor het scannen van bestaande plannen die wellicht woningtypes bevatten die eigenlijk niet ten laste zouden moeten vallen van de ladderruimte voor reguliere woningbouw, zoals woningen gericht op flexwonen of zware zorg.

C. Confrontatie aanbod en vraag: In beeld brengen hoe de kwalitatieve vraag zich verhoudt tot de bestaande woningbouwplannen van een gemeente door middel van een woonlocatieonderzoek. Hierdoor wordt duidelijk welke plannen nog uitgevoerd zouden moeten worden, welke plannen aangepast zouden moeten worden en van welke plannen afscheid genomen zou moeten worden. De basis hiervoor wordt gevormd door het Kwalitatief Woononderzoek Zeeland (KWOZ) en de ruimtelijke uitgangspunten van de Rijksoverheid (ladder), de Provincie en gemeenten, zoals bundeling en zuinig ruimtegebruik.

D. Deskundigheid binnenhalen: Het inwinnen van hulp en juridisch advies over deprogrammeringsaanpak: dit is van belang om draagvlak over de haalbaarheid te krijgen. Advies moet worden gevraagd aan externe deskundigen. Daarnaast kan geput worden uit de ervaring die andere provincies in Nederland hebben met hun deprogrammeeraanpak en de juridische basis die zij daarvoor hebben gevonden in hun omgevingsverordening. Ook vanuit de Rijksoverheid is steun en hulp nodig.

E. Gesprekken met ontwikkelaars en grondeigenaren: Op basis van bovenstaande adviezen het gesprek aangaan met de ontwikkelaars of grondeigenaren. Mogelijk kan geschoven worden met grondposities of liggen er kansen hen te ‘verleiden’ hun reeds vastgestelde plannen in te ruilen (geheel of ten dele) voor de door de gemeente wél gewenste locaties. Door deze gesprekken wordt duidelijk wat de deprogrammeeropgave is per gemeente.

F. Deprogrammeren: het schrappen van plancapaciteit. Voor het schrappen van plannen moet een traject gevolgd worden dat start met het creëren van voorzienbaarheid: in een structuurvisie of andere bestuurlijke visie moet aangekondigd worden dat de bestemming veranderd gaat worden binnen enkele jaren (‘passieve risico aanvaarding’). Daarna kan de bestemming aangepast worden. Dit kan door de betreffende gemeente gedaan worden, maar ook de Provincie Zeeland zou dit op zich kunnen nemen, eventueel voor meerdere gemeenten tegelijk. Het startpunt van deze aanpak is het inwinnen van juridisch advies over de best te volgen aanpak hiervoor. In juridisch opzicht is dit geen nieuwigheid meer en vaak elders al toegepast. Binnen Zeeland is de gemeente Schouwen-Duiveland de meest ervaren gemeente op dit gebied.

G. Relatie met bestaande woningvoorraad leggen: De problematiek van het plancapaciteitsoverschot heeft een directe koppeling met de aanpak van de bestaande woningvoorraad of leegstaand vastgoed. Het kan hierbij gaan om regelingen waarbij herstructureringsfondsen gevoed worden door ontwikkelaars van woningen of waarbij woningen alleen gebouwd mogen worden bij inlevering van meerdere ‘bouwtitels’ uit harde planvoorraad. Dergelijke regelingen dragen niet alleen bij aan het terugdringen van de overcapaciteit maar ook aan de herstructurering van de bestaande woningvoorraad.

6.2 Juridische inbedding

De gemeenten Sluis en Terneuzen kunnen een Plan van Aanpak vaststellen voor de terugdringing van de overcapaciteit aan woningbouwplannen. De gemeente Schouwen-Duiveland heeft een dergelijke aanpak al bijna doorlopen. Hierbij is duidelijk geworden dat het ontbreekt aan een degelijk juridisch raamwerk op provinciaal niveau in de vorm van een paragraaf in de Omgevingsverordening van de Provincie Zeeland

2Zie ook rapport I&O Research: “Verkenning rollen op de woningmarkt; Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten” in opdracht van Ministerie van BZK, maart 2020

. De deprogrammeeraanpak wordt hierdoor bemoeilijkt en de juridische- en financiële risico’s voor gemeenten worden hierdoor vergroot. De Provincie Zeeland trekt zich dat aan, omdat de aanpak van overcapaciteit van provinciaal belang is. Om die reden zal in het kader van de Zeeuwse Woonagenda met gemeenten verkend worden op welke manier de risico’s verkleind kunnen worden. Op basis hiervan zal een voorstel worden gemaakt voor Provinciale Staten om de Provinciale Omgevingsvisie en Provinciale Omgevingsverordening hierop aan te vullen. Hiermee zal duidelijkheid wordt gecreëerd en juridische en financiële risico’s voor gemeenten en Provincie Zeeland worden weggenomen. Dit sluit aan bij de constatering in het Omgevingsplan Zeeland 2018 dat het instrumentarium rond wonen heroverwogen moet worden en dat dit kan leiden tot een aanpassing van het Omgevingsplan of de Omgevingsverordening. Omdat de situatie in elke regio anders is, zal hierbij sprake zijn van regionaal maatwerk. Dit regionale maatwerk is overigens niet anders dan een uitwerking van de ladder en een goede ruimtelijke ordening, welke eisen in wezen van meet af aan voor iedere gemeente hebben gegolden.

1.1. Ladder voor duurzame verstedelijking (2012)

De Ladder voor duurzame verstedelijking is in 2012 van kracht geworden in het Bro (art 3.1.6). De strekking hiervan is dat voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen de behoefte aan moet worden getoond en dat bij ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied onderbouwd moet worden dat het erbinnen niet kan. De ladder vloeit voort uit de SER ladder die in 2007 is ontwikkeld voor het beperken van de wildgroei aan bedrijventerreinen en het stimuleren van herstructurering. Het is de enige betekenisvolle ruimtelijk sturende regel vanuit de Rijksoverheid. Het is primair een instrument waarmee tot een gebalanceerde regionale ontwikkeling (bundeling en zorgvuldig ruimtegebruik) kan worden gekomen. Hierdoor worden op het juiste schaalniveau afgewogen keuzes gemaakt over de nieuwe ontwikkelingen en wordt leegstand voorkomen.

Sinds 2012 is veel jurisprudentie ontwikkeld die de reikwijdte van de begrippen afbakent. In 2017 is de tekst van de ladder vereenvoudigd, waarbij de mobiliteitseis (derde trede) is komen te vervallen en waarbij een ‘uitgestelde laddertoets’ mogelijk is gemaakt. Ook is er een online handleiding ontwikkeld via:

Handreiking Ladder voor Duurzame Verstedelijking Rijksoverheid

1.2. Kwalitatief Woononderzoek Zeeland

Omdat de mismatch op de woningmarkt vooral kwalitatief lijkt te zijn, maar onvoldoende in beeld, is door de Provincie Zeeland en gemeenten in Zeeland het Kwalitatief Woononderzoek Zeeland gemaakt. Dit brengt in beeld waar in kwalitatieve zin behoefte is in aanvulling op de bestaande woningvoorraad. In onderstaand figuur is de behoefte per type woning en per PMC (product-markt-combinatie) weergegeven.

De komende tien jaar zullen er in Zeeland vooral appartementen of nultredenwoningen toegevoegd moeten worden door nieuwbouw of verbouw.

Bovenstaande kaart laat de woonmilieus zien op basis waarvan de woonvoorkeur van woonconsumenten doorgaans is ingedeeld (ABF Research woonmilieu indeling met vijf klassen).

1.3. Adaptieve woningbouwprogrammering

Adaptieve woningbouwprogrammering is er op gericht om de woningbouwprogrammering op een betere manier aan te laten sluiten op de marktvraag. Het is een model om adaptiviteit in te brengen bij de manier waarop een woningbouwprogramma tot stand komt. Dat helpt gemeenten, provincies en markpartijen om in te spelen op voorbijkomende kansen en veranderende omstandigheden. Belangrijk hierbij is het hebben van ‘speelruimte’, want zonder speelruimte is er geen mogelijkheid om een alternatief in te brengen. Het voorkomen en terugdringen van overcapaciteit zijn hierbij essentieel. Vervolgens is een regionale visie, afwegingskader en bestuurlijk commitment noodzakelijk om te opereren. Nieuwe plannen moeten daarbij zoveel mogelijk gefaseerd ontwikkeld worden en gebonden aan eindtermijnen. Monitoring is een belangrijke randvoorwaarde. In onderstaande afbeelding is het concept weergegeven. De rapportage is te vinden via Publicatie Platform 31 Adaptieve woningprogrammering.

1.4 Huidige stand van zaken Zeeuwse woningmarkt

Landelijk is recent onderzocht door ABF Research in opdracht van het Ministerie van BZK in hoeverre er voldoende woningen zijn in Nederland. Sinds de woningbouwcrisis is het woningtekort in Nederland recent opgelopen tot 3,5%. Regionaal zijn de verschillen echter groot; de tekorten hopen zich vooral op in de Randstedelijke regio’s en de stedelijke regio’s erbuiten, zoals Groningen, Arnhem-Nijmegen en Eindhoven. Zeeland is de enige provincie met een woningoverschot, met name in Zeeuws-Vlaanderen. In de afgelopen jaren is de woningvoorraad meer toegenomen dan de huishoudengroei, het aantal woningen dat door nieuwbouwplannen kan worden gebouwd overschrijdt de woningbehoefte voor de komende tien jaar. Kortom: in kwantitatief opzicht is er niet overal behoefte aan extra woningbouwplannen, door de kwalitatieve mismatch is er wel aanleiding om woningbouwplannen te maken.

Er wordt soms zelfs boven de vraagprijs geboden op woningen in heel Zeeland; dan lijkt er toch sprake van schaarste aan woningen? In kwantitatief opzicht zijn er voldoende woningen en voldoende woningbouwplannen. Er is dus geen sprake van een tekort, waardoor de prijzen hoger zouden worden. Wel is er een kwalitatieve mismatch, waardoor de doorstroming van het toenemend aantal ouderen stokt en verhuisketens niet ontstaan of te kort zijn. Het aanbod te koop staande woningen wordt daardoor steeds kleiner, waardoor prijzen oplopen. Daarnaast geldt dat onderzoek heeft aangetoond dat prijsstijgingen van de afgelopen jaren voor het allergrootste deel zijn toe te schrijven aan de toevloed van geld op de woningmarkt door de lage rente, belastingvrij schenken, lage overdrachtsbelasting en (buitenlandse) beleggers op de woningmarkt. Dit leidt in combinatie met het feit dat het aanbod in Nederland niet reageert op de prijsontwikkeling tot stijgende prijzen van woningen.

In de Zeeuwse situatie geldt daarbij ook:

•De tweede woningmarkt is erg in trek bij particuliere beleggers door de lage rente. Deze markt is in essentie een andere markt dan de woningmarkt: iedereen moet wonen, maar niet iedereen moet een tweede woning. Als het economisch minder gaat, de rente stijgt of als het fiscaal minder aantrekkelijk wordt dan worden deze woningen als eerste in de verkoop gedaan. Lokale zoekers op de woningmarkt worden verdrongen door kopers van tweede woningen als hier geen beleid op wordt gevoerd.

•De toevloed van arbeidsmigranten zorgt in combinatie met de lage rente voor een toenemend aantal woningen dat wordt opgekocht voor het verhuren per kamer/matras aan arbeidsmigranten (ook wel ‘buy to let’ genoemd). Dit wordt gezien als een zeer lucratieve investering. Aangezien kleine woon-werkafstanden van arbeidsmigranten niet de hoogste prioriteit hebben en de kwaliteit van woningen ook ondergeschikt is, worden de woningen voor deze doeleinden vooral gekocht in gebieden waar woningen het goedkoopst zijn, bijvoorbeeld Oost-Groningen, Tiel en in Terneuzen Sluiskil en Sas van Gent. Ook hier geldt dat dit een andere dynamiek heeft dan de woningmarkt. Als arbeidsmigranten elders beter gehuisvest worden of als het economisch minder gaat, dan komen deze woningen allemaal op de markt.

Kortom: de prijsstijgingen worden niet veroorzaakt doordat er te weinig woningen gebouwd worden, maar door de kwalitatieve mismatch en de toevloed aan geld op de woningmarkt. Overigens zijn de prijsstijgingen in Zeeland het laagst van Nederland.

2.1. Woonmigratiebeleid 2006-2012

In de eerste helft van 2000 werd duidelijk dat de tijden van demografische groei eindig waren. De strategie van toen was gericht op het voorkomen van krimp door het aantrekken van nieuwe inwoners. Naast een imagocampagne werd ingezet op ‘woonmigratie’ of ‘wooneconomie’. Het idee hierachter was dat als er zeer aantrekkelijke woningen zouden worden gebouwd, dit zou zorgen voor extra migratie naar Zeeland. Hiervoor werd o.a. het concept ‘woonpark’ bedacht, waarbij in het buitengebied woningbouwprojecten zouden worden gerealiseerd die ook als kostendrager voor de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit zouden dienen. De contingenten werden bovendien afgeschaft: voortaan zou aan de hand van jaarlijkse planningslijsten alleen aangetoond moeten worden dat voldaan werd aan de zogenaamde ‘bundelingspercentages’ die voor elke regio werden vastgelegd in het Omgevingsplan 2006-2012.

Het resultaat van dit beleid was dat de plancapaciteit van gemeenten sterk steeg. Elke gemeente achtte zichzelf aantrekkelijk genoeg om met extra woningbouw extra inwoners aan te trekken. Hierdoor ontstond er een concurrentie tussen bouwplannen binnen en tussen gemeenten. Dit kwam niet ten goede aan het vertrouwen in de uitvoerbaarheid en aan het minimum aan voorverkoop dat vereist is om een plan daadwerkelijk uit te voeren. De woningbouwcapaciteit van alle plannen bedroeg uiteindelijk het drie- tot vijfvoudige van de behoefte. Daarnaast zorgde het concept ‘woonpark’ tot een hausse aan initiatieven in het buitengebied, waarbij niet altijd het oplossen van een ruimtelijk probleem voorop stond. Dit was aanleiding om in 2011 een herziening van het provinciaal omgevingsplan op te stellen waarbij afscheid genomen werd van het woonpark concept en waarbij de prognose als plafond werd ingesteld bij het maken van planningslijsten. In de periode 2011-2014 is door de verschillende regio’s veel inzet gepleegd op het terugdringen van de plancapaciteit. Dit kon, omdat het voornamelijk nog om ‘zachte’ plannen ging.

2.2. Regionale woningmarktafspraken 2013

De komst van de Ladder voor duurzame verstedelijking was aanleiding om op basis van het Omgevingsplan Zeeland 2012-2018 met de regio’s regionale woningmarktafspraken te maken. Door deze afspraken kon de regio aantonen dat er regionaal afgestemd is over de plannen die binnen de kaders van de ladder ontwikkeld kunnen worden. De Provincie Zeeland ondersteunt het maken van deze afspraken door het geven van informatie en richtlijnen. De regionale woningmarktafspraken hebben de instemming nodig van de Provincie Zeeland, in het uiterste geval dwingt de Provincie Zeeland regionale afstemming af.

De regionale woningmarktafspraken van de Zeeuwse regio’s werden in 2013 en 2014 vastgesteld. De afspraken bevatten een uitgebreide lijst van harde en zachte plannen die de kwantitatieve behoefte (destijds berekend op 130% van de huishoudengroei) vaak iets overschreed. De afspraken hadden vooral betrekking op de aantallen en niet zozeer op de kwalitatieve vraag, hoewel ook toen een sterk vermoeden was dat er sprake was van een groeiende kwalitatieve mismatch.

Bij de vaststelling door Gedeputeerde Staten is gevraagd om de overplanning bij een herijking verder terug te dringen. In de praktijk bleek dit belemmerend te zijn voor nieuwe ontwikkelingen, omdat terugdringen van harde plancapaciteit niet makkelijk is. Het schrappen van harde plannen, maar vaak ook zachte (dus nog niet vastgestelde bestemmingsplannen), is niet aantrekkelijk als er sprake is van privaatrechtelijke overeenkomsten met ontwikkelaars of als er sprake is van plannen op gemeentelijke grond met hoge boekwaardes. Er kwamen hierdoor weinig nieuwe woningbouwplannen bij, omdat het enerzijds ‘vol’ zat en omdat het anderzijds midden in de woningbouwcrisis was.

2.3. Prognose 2015-100%-herijking

Met de komst van de nieuwe Provinciale bevolkings- en huishoudenprognose 2015, die begin 2016 werd vastgesteld, werd de verwachte groei van de woningbehoefte positiever, o.a. doordat de immigratie van Belgen structureel hoog bleek en daardoor meegenomen kon worden in de prognose. Jurisprudentie wees inmiddels uit dat de bestaande regionale woningmarktafspraken niet meer konden functioneren als goede onderbouwing van de ladder: bij de afweging van behoefte versus plannen in de regio bleek dat alleen ‘harde’ plannen meetellen bij de plancapaciteit, en dat de harde plancapaciteit niet boven de behoefte uit mag komen, dus 100% van de huishoudengroei, in plaats van 130%. De regio’s hebben de regionale woningmarktafspraken met deze gegevens herijkt. Dit leidde met name in de regio Walcheren tot een patstelling door de omvang van de harde plancapaciteit en de zachte plancapaciteit op gemeentelijk grondbezit met hoge boekwaardes.

2.4. Prognose 2019 en huidige Ladderruimte

De Provinciale bevolkings- en huishoudenprognose 2019 heeft geleid tot een bijstelling naar boven door een hoger buitenlands migratiesaldo en een positiever binnenlands migratiesaldo. Hierdoor is de ruimte voor nieuwe woningbouwplannen, de ladderruimte, in alle regio’s verruimd. Door de groeiende dynamiek op de woningmarkt sinds 2013 zijn echter veel woningbouwplannen gemaakt en planologisch hard gemaakt waardoor in sommige regio’s de ladderruimte in rap tempo werd gereduceerd tot nul. De achterliggende oorzaak dat veel plannen niet tot ontwikkeling komen, ligt in het gegeven dat ze niet meer aansluiten op de marktvraag of doordat de jaarlijkse bouw getemporiseerd wordt.