Gemeenschappelijk financieel toezichtkader 2026 versie 23 juni 2026

7.1.1 Structureel evenwicht

Structureel evenwicht betekent dat in een jaarschijf structurele lasten gedekt worden door structurele baten. De raad heeft de wettelijke taak een begroting vast te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. GS hebben de wettelijke taak om te beoordelen of er sprake is van structureel en reëel evenwicht.

Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is het belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten structureel is en welk deel incidenteel. In de begroting moet daarom een overzicht worden opgenomen waar alle incidentele baten en lasten overzichtelijk gepresenteerd en toegelicht worden.

Met het opnemen van alleen een (verplicht) cijfermatig overzicht van incidentele baten en lasten ontstaat nog niet automatisch het inzicht of er sprake is van een structureel begrotings- of jaarrekeningsaldo. Door het betrekken van het overzicht van incidentele baten en lasten bij het saldo van baten en lasten inclusief reservemutaties wordt inzicht gegeven in het structureel begrotingssaldo. Dit kan op de volgende wijze eenvoudig in de begroting en jaarstukken worden gepresenteerd:

Tabel 2 Presenteren structureel begrotingssaldo

Structureel begrotingssaldo

(bedragen x € 1000)

B

B+1

B+2

B+3

Lasten exclusief mutaties reserves

Baten exclusief mutaties reserves

Geraamd saldo van baten en lasten

Toevoegingen reserves

Onttrekkingen reserves

Geraamd resultaat

Incidentele lasten (excl. reservestortingen)

Incidentele baten (excl. reserveonttrekkingen)

Incidentele toevoegingen reserves

Incidentele onttrekkingen reserves

Saldo van incidentele baten en lasten

Structureel begrotingssaldo

De in de tabel op te nemen bedragen incidentele lasten en baten en incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn gelijk aan de totalen uit het overzicht incidentele baten en lasten.

Het is belangrijk dat de som van de incidentele reservemutaties op het overzicht van incidentele baten en lasten en de structurele reservemutaties op het overzicht van structurele reservemutaties overeenkomt met de totale reservemutaties op het overzicht van baten en lasten. Wanneer dit niet het geval is kan het zijn dat reservemutaties onterecht als structureel meegenomen worden en het structureel evenwicht een onjuist beeld geeft.

7.1.2 Structurele en incidentele baten en lasten

In het algemeen geldt dat een gemeente structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele baten en lasten zijn dus de regel, incidentele baten en lasten zijn de uitzondering. Deze uitzonderingen moeten inzichtelijk worden gemaakt in het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. De Commissie BBV heeft in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten onder meer het onderscheid tussen incidentele en structurele baten en lasten verduidelijkt, zodat de begrippen ‘incidenteel’ en ‘structureel’ meer eenduidig toegepast worden. Deze verduidelijking vindt plaats door middel van een algemeen kader en diverse uitgewerkte (niet limitatieve) voorbeelden. De aard van de baten en lasten betekent in het kader van de notitie dat de soort of de eigenschap van een begrotingspost binnen een taakveld in eerste instantie bepalend is of een post als incidenteel of structureel aangemerkt wordt. Voor structurele baten en lasten geldt in het algemeen, dat zij tot nadere besluitvorming voor onbepaalde tijd opgenomen zijn. Voor de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten is een toelichting vereist op grond van een stellige uitspraak van de Commissie BBV. Onder een goede toelichting wordt verstaan dat is onderbouwd waarom een post voldoet aan de criteria voor incidenteel (aard, einddatum en materialiteit). Enkel een beschrijving van de post is niet voldoende.

Op basis van artikel 23, onderdeel b, van het BBV gelden dezelfde bepalingen voor de toelichting op de meerjarenraming. Dit houdt in, dat alle incidentele baten en lasten, al dan niet gespecificeerd, in het meerjarig overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen worden. Dit geldt ook voor incidentele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.

7.1.3 Reservemutaties

In het BBV staat dat in principe toevoegingen en onttrekkingen aan reserves incidenteel van aard zijn. Dit geldt ook voor egalisatiereserves voor bijvoorbeeld algemene uitkering, verkiezingen, jeugdzorg/sociaal domein, tarief heffingen, onderhoud of andere reserves waarmee wordt gestreefd een gesloten systeem te creëren. De volgende drie uitzonderingen zijn als structurele onttrekkingen aan de reserves toegestaan. De drie uitzonderingen kunnen afzonderlijk worden toegepast zolang aan de voorwaarden per regeling is voldaan.

7.1.3.1Inzet surplus algemene reserve

Onder voorwaarden (sinds 1 januari 2024) is het voor gemeenten toegestaan om uit het surplus in de algemene reserve onttrekkingen te doen, direct ten gunste van de exploitatie, ter dekking van structurele lasten. Het surplus in de algemene reserve is dat deel dat niet nodig is voor het afdekken van risico’s (benodigde weerstandscapaciteit). Voor toepassing van deze surplus regeling dient de volledige benodigde weerstandscapaciteit uit de algemene reserve te worden gedekt zonder andere onderdelen van de weerstandscapaciteit (bijvoorbeeld stille reserves) in te zetten. Van dit surplus kan een gemeente jaarlijks maximaal 10% inzetten voor het dekken van structurele lasten. Hierbij geldt dat de solvabiliteit, berekend op 1 januari van het begrotingsjaar, groter of gelijk aan 20% is en ook na inzet groter of gelijk aan 20% blijft. De inzet van het surplus van de algemene reserve wordt door dit gebruik als structurele baat bestempeld. Deze inzet van het surplus is een uitwerking van de notitie incidentele en structurele lasten van de commissie BBV.

De voorwaarden die hierbij gelden zijn:

1Tot de inzet wordt bij vaststelling van de begroting besloten door de raad.

2De inzet kan in de begroting en jaarlijks in de meerjarenraming plaatsvinden. Daarbij geldt dat de inzet van het surplus in het laatste jaar van de meerjarenraming alleen mogelijk is als het niet lukt om met inzet van het surplus het begrotingsjaar sluitend te maken.

3De weerstandsratio is minimaal 1,0 (voldoende) gedurende alle jaren dat de inzet plaatsvindt. GS vormen zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen en toetsen of deze gebaseerd is op een adequate risico-inventarisatie en een gedegen risicomanagement (zie paragraaf 7.3.1). GS kunnen een afwijkend oordeel vormen over het beschikbare vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen.

4De inzet is maximaal 10% van het surplus in de algemene reserve, gebaseerd op de stand per 1 januari van het betreffende jaar (gebaseerd op de geprognosticeerde balans). Bij inzet in de meerjarenraming moeten positieve en negatieve saldi in eerdere jaren verwerkt zijn in de stand van de algemene reserve per 1 januari van het betreffende jaar.

5De geprognosticeerde solvabiliteit is gedurende ieder jaar van de inzet van de algemene reserve per 1 januari groter of gelijk aan 20%.

6Bij toepassing van het surplus op grond van bovenstaande artikel moet deze worden opgenomen in het overzicht structurele reservemutaties met de onderbouwing in de bijbehorende toelichting.

Bij toepassing van deze regeling dient de gemeente vooraf in contact te treden met GS voor een afstemming of aan de voorwaarden wordt voldaan.

Als aan een van bovenstaande voorwaarden niet is voldaan zullen GS de reserveonttrekkingen als incidentele baten aanmerken. GS toetsen bij elke begroting opnieuw of aan de voorwaarden is voldaan.

7.1.3.2Inzet bestemmingsreserve dekking kapitaallasten

Voor de dekking van kapitaallasten, die uit de activering van investeringen voortvloeien, kan de raad een bestemmingsreserve kapitaallasten instellen. Onttrekkingen aan een bestemmingsreserve kapitaallasten mogen als structureel worden aangemerkt, mits aan de voorwaarden voor deze bestemmingsreserve is voldaan. Deze zijn als volgt beschreven in de Notitie materiële vaste activa 2020 van de Commissie BBV.

1Een bestemmingsreserve kapitaallasten moet op het moment van besluitvorming van voldoende omvang zijn om de kapitaallasten gedurende de gehele vastgestelde afschrijvingsperiode aan de reserve te kunnen onttrekken.

2Om de volledige kapitaallasten aan de bestemmingreserve kapitaallasten te kunnen onttrekken, moet het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten gelijk zijn aan de boekwaarde van de desbetreffende activa.

3Wanneer het saldo van de bestemmingsreserve kapitaallasten minder is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, waarbij de afschrijvingstermijn gelijk moet blijven.

4Als de afschrijvingstermijn wordt gewijzigd, moet de inzet van de dekking opnieuw worden berekend.

5De bestemmingsreserves kapitaallasten zijn gekoppeld aan de betreffende investeringen. Dit houdt in dat wanneer de investering vertraging oploopt, de onttrekking evenredig lager zal zijn en vice versa.

6Onttrekking van de rente uit de bestemmingsreserve kapitaallasten is alleen mogelijk indien er bespaarde rente over het saldo van deze reserve wordt toegevoegd. Wanneer er geen bespaarde rente wordt toegevoegd, dan kan alleen de jaarlijkse afschrijving onttrokken worden aan deze reserve.

7De mutaties in deze bestemmingsreserve worden inzichtelijk gemaakt in het (verplichte) overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves. In de toelichting van het overzicht structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves wordt verklaard/aangegeven dat de bestemmingsreserve voldoende van omvang is om de kapitaallasten of een gedeelte daarvan gedurende de gehele looptijd van de boekwaarde af te dekken.

7.1.3.3Inzet surplus algemene reserve voor een specifiek beleidsdoel

Bij gemeenten met een groot surplus in de algemene reserve bestaat, onder strikte aanvullende voorwaarden, de mogelijkheid om een gedeelte van het surplus te onttrekken en dit te storten in een nieuwe te vormen dekkingsreserve. Een belangrijke voorwaarde is dat het gaat om een eenmalige onttrekking aan de algemene reserve ten gunste van (een vooraf aangegeven) programma of specifiek beleidsdoel anders dan voor de dekking van kapitaallasten.

De voorwaarden die hierbij gelden zijn:

1Voor het totaal van de inzet van de algemene reserve wordt bij raadsbesluit een afzonderlijke dekkingsreserve gevormd. Deze dekkingsreserve wordt gekoppeld aan het vooraf benoemd programma of specifiek beleidsdoel. Er kunnen meerdere dekkingsreserves worden gevormd, gekoppeld aan meerdere programma’s of beleidsdoelen. Dit kan als onderdeel van de begroting en meerjarenraming, maar bij voorkeur in de vorm van een apart raadsbesluit inclusief een passende toelichting/uitwerking. De raad neemt het besluit uiterlijk in dezelfde raadsvergadering als waarin zij de begroting vaststelt. Voor de inzet van de dekkingsreserve geldt een looptijd van maximaal 10 jaar.

2De inzet van de algemene reserve geldt alleen voor het deel dat geen onderdeel vormt van de benodigde weerstandscapaciteit, die noodzakelijk is voor het afdekken van de geïnventariseerde risico’s (= surplus). De weerstandsratio is na de vorming van de dekkingsreserve minimaal 1,0. GS vormen zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen (zie paragraaf 7.3.1). GS kunnen een afwijkend oordeel vormen over het beschikbare vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen.

3De solvabiliteit is op het moment van het instellen van een dekkingsreserve groter dan 20% en blijft ook, na inzet, groter dan of gelijk aan 20%.

4Het totaalbedrag van de te vormen dekkingsreserve moet op het moment van het besluit beschikbaar zijn in het surplus van de algemene reserve.

5Het moment van ingaan van de inzet van de in de dekkingsreserve gestorte middelen hoeft niet het begrotingsjaar te zijn, maar kan ook een van de daaropvolgende jaren binnen de meerjarenraming zijn.

6Na het besluit tot het instellen van een dekkingsreserve blijft het totaal van de inzet onveranderd. Wel kan de onttrekking per jaar variëren. Er kan ook worden besloten de dekkingsreserve voor het einde van de looptijd vrij te laten vallen ten gunste van de algemene reserve.

7Bij toepassing van het surplus op grond van bovenstaande artikel moet deze worden opgenomen in het overzicht structurele reservemutaties met de onderbouwing in de bijbehorende toelichting.

Als aan een van bovenstaande voorwaarden niet is voldaan zullen GS de reserveonttrekkingen als incidentele baten aanmerken. GS toetsen dit bij instelling van een dekkingsreserve.

7.1.4 Opschuivend sluitend meerjarenperspectief

Het is mogelijk om een begroting aan te leveren waarin geen structureel en reëel evenwicht is in het begrotingsjaar, maar waarin het evenwicht zich in het laatste jaar van de meerjarenraming herstelt. Het is echter niet wenselijk dat het herstel van het evenwicht zich steeds verder in de tijd uitstelt. Er moet sprake zijn van een perspectief waarbij het sluitend zijn van de begroting telkens een jaar dichterbij komt, totdat uiteindelijk een sluitende begroting voor het komende jaar en een sluitende meerjarenraming voor de opvolgende periode van drie jaar wordt bereikt. Het jaarlijks aanleveren van een begroting die alleen in het laatste jaar sluit wordt niet toegestaan en kan de basis zijn voor het opleggen van preventief toezicht. Dit zogenoemd opschuivend sluitend meerjarenperspectief is voor GS aanleiding om de realiteit van de ramingen nader te onderzoeken. Uiteraard zullen GS hierbij rekening houden met nieuwe feiten die van invloed kunnen zijn op de meerjarenraming.

7.2.1 Algemene uitkering

De algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en op basis van tenminste de meicirculaire met de daarin opgenomen uitkeringsfactoren. Gemeenten hebben de vrijheid om de septembercirculaire in de ramingen te verwerken. De keuze welke circulaire wordt verwerkt in de begroting, is op basis van consistent beleid.

7.2.2 Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en onderuitputting

Taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen, onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten, beoordelen GS op hardheid en haalbaarheid. Ook wordt beoordeeld of ze binnen de termijn van de raming naar verwachting gerealiseerd kunnen worden. Het is noodzakelijk dat de ramingen hiervan reëel zijn onderbouwd. Deze onderbouwing dient onder andere in te gaan op de manier waarop het te besparen bedrag bepaald is, de concrete stappen die genomen gaan worden om de besparing te realiseren en de causaliteit tussen de maatregel en de besparing. Het proces dat bij het concretiseren gevolgd gaat worden moet ook vastliggen. Bezuinigingen en ombuigingen moeten concreet en ten minste op programmaniveau zijn ingevuld.

Als naar het oordeel van GS de taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen of onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten onvoldoende reëel zijn ingevuld, worden de begrotingssaldi hierop negatief bijgesteld. Ook ervaringen met eerdere maatregelen worden in de beoordeling betrokken. Deze bijstelling kan tot gevolg hebben dat de begroting en meerjarenraming naar het oordeel van GS niet structureel en reëel in evenwicht zijn.

Voor een nadere toelichting op de begrippen taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen, onderuitputting en stelposten wordt verwezen naar de begrippenlijst in bijlage 4.

7.2.2.1 Paragraaf taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen en onderuitputting

Geadviseerd wordt, indien van toepassing, een integraal beeld van de opgenomen taakstellingen, bezuinigingen, ombuigingen of onderuitputting en daarmee gemoeide stelposten te presenteren in een aparte paragraaf. In deze paragraaf worden alle taakstellingen, bezuinigingen en eventuele ombuigingen, die verspreid over de begroting op programmaniveau zijn opgenomen, weergegeven. Daarnaast kan in deze paragraaf aandacht worden besteed aan de voortgang (realisatie, monitoren en zo nodig bijsturen) van eerder vastgestelde bezuinigingsmaatregelen.

7.2.2.2Taakstelling verbonden partijen

De ramingen van de gemeente moeten gelijk zijn aan de vastgestelde begrotingen van de gemeenschappelijke regelingen. Er kunnen taakstellingen of bezuinigingen zijn opgelegd aan een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling. Deze worden door GS alleen als reëel beschouwd, als het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling heeft besloten of en hoe deze opgelegde taakstelling daadwerkelijk wordt ingevuld. Er moet aannemelijk worden gemaakt dat de gemeenschappelijke regeling de taakstelling concreet heeft ingevuld en verwerkt in de begroting. Zo niet, dan wordt de gemeentelijke begroting daarop bijgesteld.

7.2.2.3Bezuiniging onderhoud kapitaalgoederen

Een bezuiniging op het regulier en groot onderhoud van kapitaalgoederen wordt alleen als reëel aangemerkt, als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de verlaging van het kwaliteitsniveau van het onderhoud niet zal leiden tot achterstallig onderhoud, kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties. Daarnaast zal actualisatie van het beheerplan, op basis van de door de raad vastgestelde verlaging van het kwaliteitsniveau, noodzakelijk zijn (zie paragraaf 7.3.3).

7.2.2.4 Onderuitputting

De door de Commissie BBV in de notitie Structurele en incidentele baten en lasten 2026 opgenomen specifieke stelposten voor loonkosten en kapitaallasten zijn in dit GTK nader uitgewerkt. Een algemene stelpost onderuitputting is naar ons oordeel niet reëel. Toestaan van een stelpost is altijd naar het oordeel van GS.

Stelpost onderuitputting loonkosten:

Het uitgangspunt is reële loonkostenraming, bij uitzondering kan onderuitputting loonkosten structureel worden begroot. In het geval dat de gemeente de stelpost onderuitputting loonkosten wil ramen moet de gemeente deze goed onderbouwen (op basis van de vastgestelde formatie) en laten aansluiten bij reële verwachtingen. Hierbij moet ook het verband met de raming externe inhuur en historie worden meegenomen. In de laatste jaarschijf van de meerjarenraming moet de stelpost zijn afgebouwd. Om een stelpost onderuitputting loonkosten op te nemen in de begroting is afstemming vooraf met GS noodzakelijk.

Stelpost onderuitputting kapitaallasten:

Het uitgangspunt blijft realistisch begroten. De stelpost kan alleen betrekking hebben op nieuwe investeringen waarvan de kapitaallasten ten laste van de exploitatie komen. Voor de investeringen waarvan de kapitaallasten worden gedekt uit een dekkingsreserve kapitaallasten of via een kostendekkende exploitatie riool en afval is geen stelpost mogelijk. Naar het oordeel van GS is een stelpost onderuitputting kapitaallasten uitsluitend reëel op basis van historische realisatiegegevens van de laatste twee vastgestelde jaarrekeningen en bedraagt deze maximaal 20% van de geraamde kapitaallasten van nieuwe investeringen. Als een gemeente de stelpost onderuitputting wil ramen moet de gemeente deze goed onderbouwen en laten aansluiten bij reële verwachtingen. Hierbij moet ook het verband met de investeringsplanning en historie worden meegenomen. In bijlage 2 is een rekenvoorbeeld opgenomen. Bij de beoordeling betrekken GS een eventueel negatief structureel rekeningsaldo. Om een stelpost onderuitputting kapitaallasten op te nemen in de begroting is afstemming vooraf met GS noodzakelijk.

7.3.1 Weerstandsvermogen, weerstandscapaciteit en risico’s

GS vormen zich een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de beschikbare en de benodigde weerstandscapaciteit.

Voor een uniforme wijze van werken in het financieel toezicht is het belangrijk dat begrippen eenduidig worden gedefinieerd en dat helder is op welke wijze GS zich hierover een mening vormen.

7.3.1.1Weerstandscapaciteit

Artikel 11 van het BBV verplicht gemeenten om de beschikbare weerstandscapaciteit te inventariseren. De weerstandscapaciteit is te onderscheiden in een incidentele en een structurele component.

Incidentele weerstandscapaciteit

De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:

1Algemene reserve

2Onvoorzien incidenteel

3Stille reserves

4Incidentele begrotingsruimte

Bestemmingsreserves

Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven (artikel 43 BBV). Uitgangspunt is dat de bestemmingsreserves niet worden gekwalificeerd als incidentele weerstandscapaciteit. Een bestemmingsreserve is bijvoorbeeld een dekkingsreserve kapitaallasten.

Het is denkbaar dat onder de bestemmingsreserves zich middelen bevinden waarvan het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. In die gevallen is een heroverweging tot overheveling van deze middelen naar de algemene reserve te rechtvaardigen. Bij deze situaties gaan GS ervan uit dat de gemeente met het oog op juiste beeldvorming over de beschikbare incidentele capaciteit zelf de afwegingen zal maken of hiertoe moet worden overgegaan.

1.Algemene reserve

In zijn berekeningen voor het bepalen van de incidentele weerstandscapaciteit bij de beoordeling van de begroting hanteren GS voor de algemene reserve het bedrag aan algemene reserve zoals geraamd door de gemeente per 1 januari van het begrotingsjaar. De algemene reserve is vrij besteedbaar.

Ondergrens algemene reserve

Uitgangspunt is dat de raad zelf - in het licht van zijn kaderstellende rol - een ondergrens kan bepalen voor de minimale omvang van de algemene reserve. Ten behoeve van het opvangen van tegenvallers, zoals een negatief jaarrekeningresultaat, zal namelijk altijd een buffer in stand gehouden moeten worden. Zodra GS constateren dat de algemene reserve lager wordt dan de door de gemeente vastgestelde minimale omvang, zullen zij daarover met de gemeente in gesprek gaan.

Negatieve algemene reserve

De omvang van de algemene reserve kan onvoldoende zijn om een rekeningtekort te dekken. Daardoor kan de algemene reserve een negatieve stand verkrijgen. Wanneer dit zich voordoet, moet de gemeente deze negatieve stand binnen de termijn van de meerjarenraming wegwerken. Lukt dit niet en is er een langere periode dan vier jaar nodig en kan daardoor niet worden voldaan aan het criterium van een ‘structureel en reëel evenwicht’, dan is er altijd sprake van preventief toezicht.

Over de sanering van een negatieve algemene reserve maken de gemeente en GS afspraken, die zij bestuurlijk afstemmen én vaststellen.

2.Onvoorzien incidenteel

De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. Gemeenten kunnen werken met een incidentele post onvoorzien. Deze wordt toegerekend aan de incidentele weerstandscapaciteit. Deze post zal veelal jaarlijks in omvang fluctueren. Bij toepassing door een gemeente zal het bedrag van de incidentele post onvoorzien ook moeten worden opgenomen in de lijst van incidentele baten en lasten.

3.Stille reserves

Stille reserves vormen een onderdeel van de incidentele weerstandscapaciteit voor het waardeverschil tussen actuele marktwaarde en de boekwaarde, zoals weergegeven in de laatst vastgestelde jaarrekening. GS nemen deze reserves alleen mee bij de berekening van de incidentele weerstandscapaciteit als de actuele marktwaarde reëel is onderbouwd, bijvoorbeeld door een officiële taxatie. Voorts mag de stille reserve geen gebruiksnut meer hebben voor de gemeente en moet deze op korte termijn beschikbaar kunnen komen.

In het kader van een zo goed mogelijke beeldvorming over de incidentele weerstandscapaciteit door de raad adviseren GS gemeenten die stille reserves kennen, maar die niet nader benoemen, deze toch zo veel mogelijk te inventariseren.

4.Incidentele begrotingsruimte

Incidentele begrotingsruimte verwijst naar de middelen in de lopende begroting die geen structurele bestemming hebben en eenmalig vrijgemaakt kunnen worden om risico’s af te dekken. Voorbeeld: incidenteel onvoorzien, exploitatieoverschot en overige incidentele posten.

Structurele weerstandscapaciteit

De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:

1Onbenutte belastingcapaciteit

2Onvoorzien structureel

3Structurele begrotingsruimte

1.Onbenutte belastingcapaciteit

Bij het bepalen welke mogelijkheden tot belastingheffing de gemeente heeft wordt door GS het zogenoemde belastingpakket gehanteerd. Dit betreft de ramingen aangaande de OZB, de afvalstoffen- en rioolheffingen. Daarbij is de nog onbenutte OZB gelijk aan de belastingheffing die nog kan plaatsvinden tot het niveau dat een gemeente moet heffen om voor toelating van een zogenoemde artikel 12 aanvraag in aanmerking te kunnen komen. Bij de afvalstoffen- en rioolheffingen is de nog onbenutte belastingcapaciteit alleen de ruimte totdat 100% kostendekking is gerealiseerd. Uitgangspunt vormen de tarieven die gaan gelden in het begrotingsjaar.

2.Onvoorzien structureel

De post onvoorzien betreft een, op grond van het BBV, verplichte raming die hiervoor in de begroting is opgenomen. De post onvoorzien betreft de ramingen die hiervoor in de begroting, als wel in de daarbij behorende meerjarenramingen, structureel zijn opgenomen. Wettelijk is hieraan geen minimum of maximum verbonden. Veel gemeenten hebben een eigen norm voor onvoorzien ontwikkeld (bijvoorbeeld via een x bedrag per inwoner). GS gaan ervan uit dat hiervoor een reëel bedrag wordt geraamd.

3.Structurele begrotingsruimte

Als de begroting en de meerjarenraming structureel sluiten met een positief saldo, is er sprake van begrotingsruimte die kan worden ingezet voor het opvangen van structurele financiële tegenvallers. Daarmee is deze begrotingsruimte aan te merken als structurele weerstandscapaciteit. GS accepteren enkel de positieve begrotingsruimte die zich minimaal in zowel het begrotingsjaar als de meerjarenraming voordoet als structurele weerstandscapaciteit.

7.3.1.2Risico’s

De gemeente is verantwoordelijk voor het inventariseren en kwantificeren van de risico’s die zij loopt. Het gaat daarbij in beginsel om die risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie, ofwel die een substantiële impact op de financiële positie kunnen hebben. Daarmee is sprake van een open norm. Voor toepassing van het financieel toezicht wordt daarom uitgegaan van het door de gemeente gepresenteerde beeld. Bijstelling van dit beeld kan plaatsvinden als naar het oordeel van GS het realiteits- en volledigheidsgehalte daarvan in twijfel wordt getrokken. Eventuele gezichtspunten met betrekking tot (de kwaliteit van) het systeem van risicobeheersing bij de gemeente, kunnen daarbij worden betrokken. Een bijstelling wordt altijd onderbouwd door GS.

Verschillende zaken kunnen zich aandienen voor een eventuele bijstelling. Bijvoorbeeld risico’s die zich voordoen in een samenwerkingsverband, waarbij niet elke deelnemende gemeente het risico op dezelfde wijze opneemt of implementeert in haar paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

Hetgeen ook regelmatig voorkomt, is het voor een aantal jaren achtereen benoemen van een risico als p.m. post. Opname van pm-posten doet afbreuk aan het reëel bepalen van het weerstandsvermogen.

7.3.1.3Norm weerstandsvermogen

De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (incidenteel + structureel) en de aanwezige risico’s wordt in het algemeen uitgedrukt in een weerstandsratio. Gemeenten hanteren daarbij vaak een eigen norm. GS kunnen de dialoog voeren met de gemeente over de hoogte van de weerstandsratio. Dit gebeurt in ieder geval als de gemeente haar eigen vastgestelde norm onderschrijdt. Uitgangspunt daarbij is of ten aanzien van de risicobeheersing een realistisch beeld is neergezet.

GS kunnen de norm van de gemeente vergelijken met bijvoorbeeld de risicomatrix van de Universiteit Twente.

Tabel 3 Risicomatrix van de Universiteit Twente

Weerstandsnorm

Waardering

Ratio

Betekenis

A

>= 2.0

Uitstekend

B

1.4 < 2.0

Ruim voldoende

C

1.0 , 1.4

Voldoende

D

0.8 < 1.0

Matig

E

0.6 < 0.8

Onvoldoende

F

< 0.6

Ruim onvoldoende

7.3.2 Financiële kengetallen

Met ingang van de begroting 2016 en de jaarrekening 2015 is het voor gemeenten verplicht (Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in begroting en jaarverslag provincies en gemeenten) een basisset van vijf financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten.

Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie van een gemeente moet worden beoordeeld. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een beeld geven van de financiële positie van een gemeente. Het is dan ook van belang dat de kengetallen door het college worden voorzien van een adequate toelichting en worden geprognosticeerd voor vier jaar, zodat transparant wordt waar het gevoerde en voorgestelde beleid heen leidt. Vanuit de kaderstellende en controlerende rol, is het aan de raad om eventueel bijstellingen te verlangen.

Bij de invoering van de kengetallen is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt om geen norm op te leggen. Het is aan gemeenten zelf om ervoor te kiezen de kengetallen te normeren. De raad kan het college opdragen maatregelen te treffen als de gemeente de gestelde normen niet haalt.

Een kengetal, of de ontwikkeling van een kengetal, is een weerspiegeling van het gevoerde beleid. Voor GS hebben de kengetallen een signaleringswaarde. Ze kunnen worden betrokken bij het krijgen van een completer inzicht in de financiële situatie en risicopositie van een gemeente. GS hanteren dus geen normering, maar maakt zo nodig gebruik van onderstaande signaleringswaarden.

Tabel 4 Signaleringswaarden financiële kengetallen

Kengetal

Minst risicovol

Neutraal

Meest risicovol

Netto schuldquote (nsq)

<90 %

90-130 %

>130 %

Nsq gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

<90 %

90-130 %

>130 %

Solvabiliteitsratio

>50 %

20-50 %

<20 %

Grondexploitatie

<20 %

20-35 %

>35 %

Structurele exploitatieruimte (begroting)

>0 %

0%

<0 %

Belastingcapaciteit

<95 %

95-105 %

>105 %

De intentie is dat gemeente zelf normen vaststelt en hierop gaat sturen. Hoe de kengetallen in relatie tot de financiële positie moeten worden beoordeeld is aan de gemeente.

7.3.3 Onderhoud kapitaalgoederen

De Notitie materiële vaste activa december 2020 van de Commissie BBV geeft een overzicht van alle relevante aspecten van materiële vaste activa (investeringen/kapitaalgoederen) met betrekking tot vraagstukken van begroting en verantwoording. In de notitie zijn de onderdelen investeringen, activeren, waarderen, afschrijven, onderhoud en aandachtspunten voor de financiële verordening samengebracht.

Investeringen/kapitaalgoederen

In de financiële begroting wordt op grond van artikel 20 BBV onder andere de uiteenzetting van de financiële positie, en de toelichting daarop in artikel 21 van het BBV, opgenomen. Daarbij moet afzonderlijke aandacht worden besteed aan de investeringen. De lasten die voortvloeien uit deze investeringen (afschrijvingslasten en rentelasten) worden in het overzicht van baten en lasten opgenomen. Dit zijn de kapitaallasten. Voor het moment van beginnen met afschrijven heeft de gemeente de keuze uit de mogelijkheden die zijn opgenomen in de notitie. De gekozen mogelijkheid wordt toegepast op alle kapitaalgoederen die gereedkomen/verworven worden.

Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen

Doel van de paragrafen is dat onderwerpen, die versnipperd in de begroting staan, worden gebundeld, waardoor de raad inzicht krijgt. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting. Om vast te stellen of in de begroting en meerjarenraming sprake is van reële ramingen, vormt de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen voor GS een essentieel onderdeel van de begroting en de jaarstukken.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bevat deze informatie over de kapitaalgoederen voor tenminste: wegen (inclusief civiele kunstwerken), riolering, water, groen en gebouwen.

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de vastgestelde beleidskaders, de aanwezigheid en actualiteit van beheerplannen, de financiële vertaling daarvan in de begroting en of er sprake is van achterstallig onderhoud.

Om de financiële gevolgen volledig inzichtelijk te maken, is het wenselijk dat in de paragraaf per kapitaalgoed wordt aangegeven welke onderhoudsmaatregelen in de komende jaren worden verwacht en hoe deze lasten zijn verwerkt in de begroting en meerjarenraming. Dit bevordert de transparantie over de mate waarin de gemeente in staat is om het gewenste kwaliteitsniveau daadwerkelijk te realiseren binnen het beschikbare budget.

Beleidskaders

Kapitaalgoederen kunnen op verschillende kwaliteitsniveaus worden onderhouden. De raad is autonoom om het kwaliteitsniveau vast te stellen, maar het kwaliteitsniveau mag niet onvoldoende zijn. Dit houdt in dat kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties moeten worden voorkomen.

Beheerplannen

De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is bij uitstek de plaats om inzicht te geven in de aanwezigheid en actualiteit van beheerplannen. Daarbij moet aangegeven worden:

•wat de geldende beheerplannen zijn;

•wat de actualiteit van de beheerplannen is (wanneer vastgesteld, looptijd);

•de financiële vertaling in de begroting;

•of er wel of geen sprake is van achterstallig onderhoud;

Een recent beheerplan is maximaal vijf jaar oud ten opzichte van het verslagleggingsjaar. Deze vijf jaar dient te worden gehanteerd als richttermijn waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. Een gemotiveerde afwijking houdt in dat deze motivatie is geautoriseerd door de raad en verantwoord is in de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’ van de begroting en jaarstukken. Tussentijdse bijstelling van het beheerplan binnen de vijf jaar is verplicht, wanneer een belangrijke afwijking is opgetreden in de staat van het onderhoud.

Financiële vertaling in de begroting

De in de begroting opgenomen ramingen moeten in overeenstemming zijn met het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau (zie bovenstaande toelichting bij ‘beleidskaders’). Wanneer deze overeenstemming ontbreekt, kunnen GS het geraamde budget aanmerken als een niet reële raming. Bij het opstellen van de begroting dient duidelijk te worden aangegeven welk deel van de onderhoudslasten betrekking heeft op klein onderhoud en welk deel op groot onderhoud.

De lasten van regulier, klein onderhoud moeten in het jaar van uitvoering ten laste van de exploitatie worden gebracht.

De lasten van groot onderhoud kunnen op twee manieren verwerkt worden in de begroting/jaarrekening:

1De lasten worden in het jaar van uitvoering direct ten laste van de exploitatie gebracht.

2De lasten komen ten laste van een vooraf gevormde voorziening (artikel 44 lid 1c BBV). Ze worden dan gelijkmatig verdeeld over verschillende begrotingsjaren.

De hoogte van de periodieke toevoeging aan de voorziening wordt bepaald op basis van een recent (meerjarig) beheerplan. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de lasten gelijkmatig worden verdeeld over een langere periode. De toevoeging dient minimaal gebaseerd te zijn op de onderhoudslasten die in het beheerplan zijn opgenomen voor het begrotingsjaar en voor de drie jaren van de meerjarenraming.

Wanneer het geldende beheerplan geen inzicht meer geeft in de onderhoudslasten van één of meerdere jaren van de meerjarenraming, zal er voor vaststelling van de eerstvolgende begroting een nieuw beheerplan vastgesteld moeten worden. De jaarlijkse (gelijkblijvende) storting voor de begroting en meerjarenraming dient dan berekend te worden op basis van het nieuwe (vastgestelde) beheerplan.

In de praktijk komt het voor, dat gemeenten onderhoudsvoorzieningen vrij (moeten) laten vallen. In de meeste gevallen omdat niet meer voldaan wordt aan de voorwaarde van het hebben van een recent beheerplan. Er zijn gemeenten die als (tijdelijke) oplossing de vrijgevallen middelen, bij resultaatbestemming, in een bestemmingsreserve groot onderhoud storten om op die manier de lasten voor groot onderhoud te kunnen blijven egaliseren over meerdere begrotingsjaren. Het BBV biedt echter alleen de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel te egaliseren via een voorziening (artikel 44 lid 1c BBV). Het BBV biedt dus niet de mogelijkheid om onderhoudslasten structureel via een bestemmingsreserve te egaliseren.

2In de notitie structurele en incidentele baten en lasten 2026 is opgenomen: In de toelichting op de wijziging van het BBV in 2013 staat dat in principe alle toevoegingen en onttrekkingen aan reserves incidenteel van aard zijn. Dit geldt ook voor egalisatiereserves inzake bijvoorbeeld algemene uitkering, verkiezingen, jeugdzorg/sociaal domein, tarief heffingen, onderhoud of andere reserves waarmee wordt gestreefd een gesloten systeem te creëren.

De omvang van de voorziening, rekening houdend met de jaarlijkse toevoegingen, moet toereikend zijn om het toekomstig geplande groot onderhoud op elk moment in de tijd ten laste van de voorziening te kunnen brengen. Een onderhoudsvoorziening kan op basis van een geactualiseerd beheerplan te laag zijn. Het te lage bedrag in de onderhoudsvoorziening moet worden aangevuld door de jaarlijks in de begroting geraamde stortingen zodanig te verhogen, via begrotingswijziging, zodat de voorziening over de gehele looptijd genomen weer toereikend is voor het bekostigen van de uitvoering van het onderhoud.

Indien bij het opmaken van de jaarrekening geconstateerd wordt dat er sprake is van een (per ultimo jaar verwachte) negatieve onderhoudsvoorziening dan moet er een eenmalige toevoeging plaats vinden, een negatieve voorziening is niet toegestaan. Dit is overigens de enige situatie waarin een eenmalige toevoeging ten laste van de exploitatie moet plaatsvinden.

Achterstallig onderhoud / Kapitaalvernietiging

Er kan sprake zijn van achterstallig onderhoud zonder dat dit leidt tot kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties. Daar is sprake van wanneer de onderhoudstoestand van een kapitaalgoed lager is dan het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau. Wanneer dit veroorzaakt wordt door onvoldoende beschikbaar gesteld budget door de raad, is het noodzakelijk dat de raad een besluit neemt om óf meer budget beschikbaar te stellen óf het gewenste kwaliteitsniveau naar beneden bij te stellen zonder dat dit leidt tot kapitaalvernietiging en/of onveilige situaties.

Op basis van CROW advies is het uitgangspunt voor financieel toezicht (conform gehanteerd beleid Artikel 12) dat er sprake is van kapitaalvernietiging als de staat van het onderhoud niet meer voldoet aan minimaal kwaliteitsniveau C (bij onderhoud wegen), of een vergelijkbaar niveau als er een andere systematiek wordt toegepast.

In geval van achterstallig onderhoud wordt er op basis van artikel 44 lid 1 a BBV een voorziening gevormd. Deze voorziening kan gevoed worden met een onttrekking aan de algemene reserve. Het financieel inlopen van achterstallig onderhoud mag niet in de meerjarenraming worden opgelost door de achterstand financieel over meerdere jaren uit te smeren. De voorziening moet worden gevormd zodra sprake is van kapitaalvernietiging of een onveilige situatie. Het plan voor herstel moet direct worden opgenomen in de begroting, inclusief de financiële dekking.