Sturing in samenwerking 4.0

7.3.1. Marktfalen

De Provincie hanteert voor marktfalen een definitie die is afgeleid van de redenen die de WRR aangeeft voor overheidsinterventie: het falen van de vrije markt om in publieke en provinciale belangen te voorzien.

Er zijn verschillende situaties waarin de vrije markt niet goed werkt en dus aanleiding kan zijn voor de Provincie om in te grijpen. Voorbeelden van zulke situaties zijn:

•Externe kosten: als de transactiekosten te hoog zijn, ontstaat er geen markt.

Voorbeeld: circulaire projecten zijn vaak duurder dan projecten die gebruikmaken van fossiele brandstoffen voor energie.

•Informatie-asymmetrie: dit gebeurt wanneer één partij in een transactie meer of betere informatie heeft dan de andere partij.

Voorbeeld: Bij financiële producten (zoals hypotheken en beleggingen) is sprake van informatie-asymmetrie: aanbieders hebben veel meer kennis over risico’s, kosten en voorwaarden dan de consumenten. Zonder ingrijpen kunnen consumenten verkeerde keuzes maken (bijv. woekerpolissen).

De overheid grijpt in via de Wet op het financieel toezicht (Wft) en toezicht door de AFM, door aanbieders te verplichten tot transparante informatie, zorgplicht en gestandaardiseerde documenten. Zo wordt de informatie-asymmetrie verkleind en het publieke belang van consumentenbescherming geborgd.

•Marktmacht: ingrijpen bij kartelafspraken of te grote marktmacht bij onvoldoende aanbieders Voorbeeld: in 2019 verbood de Autoriteit Consument & Markt de overname van Sandd door PostNL, omdat dit een monopolie positie zou creëren op de postmarkt, wat nadelig zou zijn voor consumenten en bedrijven.

Marktfalen kan zichtbaar worden gemaakt door bijvoorbeeld: marktanalyses door toezichthouders, door een ‘scheve’ verhouding tussen de prijs voor een product en de werkelijke kosten of baten voor de samenleving of klachtenstatistieken.

7.3.2. Publieke goederen of diensten

Sommige goederen en diensten zijn belangrijk voor de hele samenleving, zoals openbare orde en veiligheid, infrastructuur, energie en onderwijs. De markt kan deze vaak niet effectief leveren. Daarom kan de overheid ingrijpen om deze publieke goederen en diensten beschikbaar te maken.

Dat sprake is van publieke goederen of diensten kan worden aangetoond door bijvoorbeeld ervaringen uit het verleden waar private initiatieven om in dergelijke producten te voorzien, niet zijn geslaagd óf kosten – baten analyses die laten zien dat private exploitatie niet rendabel is, collectieve financiering via belastingen noodzakelijk is voor het bestaan van het product of dienst.

7.3.3. Sociale rechtvaardigheid

De overheid kan ingrijpen om inkomensongelijkheid te verkleinen en ervoor te zorgen dat iedereen gelijke kansen krijgt. Dat kan onder meer door, sociale voorzieningen aan te bieden, voedsel- en kledingbanken of burgerkrachtinitiatieven te ondersteunen, beperkingen weg te nemen of te verkleinen en inkomens eerlijker te verdelen.

Dat er moet worden geïntervenieerd om sociale rechtvaardigheid te realiseren kan worden aangetoond aan de hand van CBS-statistieken over inkomensverdeling en armoede of over regionale of demografische verschillen in toegang tot publieke voorzieningen.

7.3.4. Externe effecten

Als acties van individuen of bedrijven negatieve gevolgen hebben voor anderen, zonder dat deze gevolgen in de marktprijs worden verwerkt, kan de overheid ingrijpen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij milieuproblemen zoals CO2-uitstoot of gezondheidsrisico’s zoals de uitstoot van schadelijke stoffen door Tata Steel.

Het aanwezig zijn negatieve externe effecten kan worden aangetoond o.a. door gezondheidsstatistieken gekoppeld aan milieubelasting, milieurapportages (CO₂-uitstoot, stikstofdepositie) of onderinvestering in activiteiten met positieve spill-overs.

7.3.5. Bescherming van consumenten

De overheid kan ingrijpen om consumenten te beschermen tegen misleiding, onveilige producten en ander schadelijk marktfalen. Dat kan via regels, zoals accijnzen op tabak en brandstof, het handhaven van consumentenrechten en het stellen van veiligheidsnormen.

Dat consumenten tegen misleiding of onveilige producten moeten worden beschermd kan bijvoorbeeld worden aangetoond aan de hand van klachten bij consumentenorganisaties en toezichthouders.

9.4.1. Beoordeling gevolgen voor maatschappelijk rendement (doeltreffendheid)

Van elk mogelijk instrument brengen we in beeld welke bijdrage het levert aan de realisatie van de provinciale beleidsdoelen en aan de beoogde effecten. De bepaling en beschrijving van het maatschappelijke rendement kan bestaan uit de volgende elementen:

•Beschrijving van de mate waarin de businesscase bijdraagt aan de doelen en indicatoren van de Programmabegroting.

•Beschrijving van de mate waarin partners zich financieel committeren aan het projectvoorstel/de businesscase. Met andere woorden: wat is het hefboomeffect/de multiplier van een financiële bijdrage van de Provincie?

•Beschrijving van de kwalitatieve en kwantitatieve maatschappelijke baten van het voorstel op basis van sectorspecifieke criteria (onderscheid naar mobiliteit, cultuur etc.).

•Beschrijving van werkgelegenheidseffecten en andere sociale voordelen, zowel tijdelijk als structureel.

Voor het vaststellen van maatschappelijke baten zijn er eventueel verschillende ondersteunende methodieken beschikbaar, zoals:

•Economische effectanalyse

4Geeft concreet aan wat de economische effecten zijn van een specifiek project op de regio.

•Multicriteria-analyse (MCA)

5Multicriteria-analyse (MCA) is een wetenschappelijke evaluatiemethode om tussen diverse discrete alternatieven een rationele keuze te maken. Zo kunnen bijvoorbeeld: scores op economische, ecologische en sociale criteria bij elkaar worden opgeteld om alternatieve trajecten voor een nieuwe weg te rangschikken.

•Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA)

6Een MKBA brengt brede welvaartseffecten van een beleidsvariant in beeld, dat wil zeggen de directe en indirecte effecten voor de hele (Nederlandse) maatschappij.

Naast de voorwaarde dat er een publiek belang is (stap 1), vragen wij vanuit ons maatschappelijk oogpunt van iedereen die het Provinciaal instrumentarium gebruikt ook een maximale inspanning op het gebied van ‘Social Return on Investment’.

Bij elk instrument wordt de maatschappelijke impact beschreven en bij voorkeur uitgedrukt in aantallen of percentages. Zo kan de maatschappelijke impact van de geïnvesteerde euro worden berekend. Hoe groter het geïnvesteerde bedrag, hoe groter de maatschappelijke impact die van elke geïnvesteerde euro mag worden verwacht. Als het niet mogelijk is om de maatschappelijke impact op te nemen, wordt dit vermeld in het advies aan GS of PS.

9.4.2. Beoordeling financiële en fiscale gevolgen (getrouwheid en compliance)

Het is nodig om de gevolgen van het gekozen instrument voor de exploitatie en de balans van de Provincie in kaart te brengen. Een subsidiebijdrage bijvoorbeeld wordt volledig ten laste van de exploitatie gebracht, terwijl een revolverende lening of verbonden partij op de balans van de Provincie wordt opgenomen. Vaak is er ook een toevoeging (dotatie) aan de risicoreserve nodig, ten laste van de beleidsmiddelen. Dat betekent dat een lening of verbonden partij minder financiële middelen vereist dan een subsidie.

De afweging omvat ook de beoordeling van de beschikbaarheid van middelen, zowel in absolute zin (is er budget beschikbaar?) als in relatieve zin (wanneer en hoelang moeten de middelen beschikbaar zijn en onder welke voorwaarden?). De belangrijkste kaders hierbij zijn:

•Het strategisch kader SiS 4.0.

•De Programmabegroting (beschikbare middelen).

•De vigerende Financiële Verordening Provincie Limburg.

•Wettelijke regels over staatssteun, de Wet markt en Overheid, de Wet houdbare overheidsfinanciën (HOF), de Wet fido, de Wet op belastingen van rechtsverkeer 1970 (overdrachtsbelasting), de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, de Wet op de omzetbelasting 1968, de Wet op het BTW-compensatiefonds en alle daarbij behorende regelgeving en jurisprudentie.

Met de spelregels hierboven wordt ook een financiële toets uitgevoerd. Deze bestaat uit:

•Het beoordelen van een businesscase op financiële haalbaarheid, zowel bij nieuwe als bij vervolginvesteringen, waarbij de fiscale consequenties worden meegenomen, zoals btw-impact en kosten.

•Het beschrijven van een risicoprofiel, de risico’s en beheersmaatregelen vanuit een provinciaal perspectief.

•Het beschrijven van het verwachte financieel (alle kasstromen) en maatschappelijk rendement

7Het gaat hierbij om input/output-outcome in termen van maatschappelijke effecten.

van het voorstel.

•Het bepalen van de kredietrating van de onderneming en de risicoreservering voor de investering.

•Het beschrijven van het moment waarop er sprake is van financieel en/of maatschappelijk rendement.

Ook worden de fiscale gevolgen van de verschillende instrumenten in kaart gebracht, net als de impact voor de (begrotings)rechtmatigheid.

9.4.3. Beoordeling juridische gevolgen (rechtmatigheid)

Van elk mogelijk instrument worden de juridische gevolgen in beeld gebracht. Daarbij wordt onder meer beschreven welke juridische mogelijkheden we hebben om het realiseren van de doelen van het samenwerkingsverband actief te sturen en controleren.

9.4.4. Beoordeling organisatorische gevolgen (uitvoerbaarheid)

Hierbij wordt gekeken naar de verwachte impact op de interne organisatie, zowel kwantitatief (aantal fte) als kwalitatief (benodigde vaardigheden van medewerkers). Als er bijvoorbeeld een verbonden partij wordt opgericht, kunnen er extra medewerkers nodig zijn voor de ontwikkel- en beheerfase hiervan.

9.4.5. Beoordeling gevolgen voor doelmatigheid

Hierbij wordt beoordeeld in hoeverre de gestelde doelen met het gekozen instrument op een efficiënte en proportionele manier gerealiseerd kunnen worden.

9.4.6. Beoordeling impact op de totale portfolio

Het college van GS beoordeelt de impact van de individuele propositie op het bestaande portfolio van ingezette samenwerkingsinstrumenten. Belangrijke vragen hierbij zijn onder andere:

•Hoe verhoudt het verwachte maatschappelijk en financieel rendement zich tot de risico’s?

•Ontstaat er bijvoorbeeld een (te) grote concentratie binnen een specifieke sector of te grote afhankelijkheid van één debiteur?

•Hoe verhoudt de propositie zich tot de andere actuele voorstellen? Moet er een keuze gemaakt worden?

•Welke invloed heeft de propositie op de realisatie van de doelen uit andere beleidskaders?

Het is belangrijk dat deze vragen worden beantwoord vanuit het perspectief van de hele portefeuille.

10.3.1 Sturen van samenwerkingsverbanden

Voor de sturing van voorgenomen en gerealiseerde provinciale samenwerkingsverbanden gelden de volgende generieke richtlijnen:

Doelen

•De beleidsdoelstellingen die de Provincie wil bereiken met de samenwerking zijn vastgelegd.

•De bijdrage van de samenwerking aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen is transparant vastgelegd in het voorstel aan GS of PS.

•De beoogde effecten van de producten of dienstverlening zijn vastgelegd, net als de toetsingscriteria waarmee kan worden bepaald of de overeengekomen doelen worden bereikt.

•Afspraken over de prestaties die de initiatiefnemer(s) gedurende de looptijd van de samenwerking dienen te leveren zijn vastgelegd, net als de financiering ervan.

Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden

•Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden: De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de stakeholders die bij de samenwerking betrokken zijn, zoals verbonden partijen, zijn duidelijk omschreven en goed afgebakend.

•Functiescheiding: Binnen de Provincie is er een functiescheiding tussen degene die beleidsmatig samenwerkt met de initiatiefnemer en degene die de rapportages over de bedrijfsvoering (inclusief financiën) beoordeelt en het college van GS adviseert.

Inhoud en frequentie van sturings- en verantwoordingsrapportages

•Informatievoorziening: Er worden duidelijke afspraken gemaakt over wanneer, hoe vaak en aan wie welke informatie moet worden verstrekt over de realisatie (de inhoud van de rapportages), voortgang en eventueel benodigde accountantsverklaringen. Waar mogelijk wordt verantwoording afgelegd via de reguliere P&C-cyclus of conform specifieke afspraken met PS, zoals de Regeling Grote Projecten of de voortgangsrapportage van het Integraal Programma Mobiliteitsopgave Limburg (IPML).

•Evaluaties: Afspraken over tussentijdse en eindevaluaties worden vastgelegd. Periodiek vindt er een tussentijdse evaluatie plaats. Als de samenwerking minder dan vier jaar duurt, wordt de evaluatie halverwege de beoogde looptijd uitgevoerd.

•Overlegstructuur: De frequentie en aard van de overlegstructuur worden vastgelegd.

Omgang met inhoudelijke, financiële en fiscale risico’s (risicomanagement)

•Risicobeheersing en -verdeling: Afspraken over risico’s, de verdeling van risico’s en de manier van risicobeheersing zijn vastgelegd. Dit omvat wie financieel en bestuurlijk verantwoordelijk is bij problemen en hoe wordt omgegaan met financiële tegenvallers.

•Businesscase: Een (sluitende) businesscase vormt de basis voor elke investering die voortvloeit uit de samenwerking.

•Niet-reguliere informatievoorziening: Er zijn afspraken vastgelegd over het informeren van de Provincie wanneer provinciale doelen niet gehaald dreigen te worden of wanneer financiële of andere risico’s zichtbaar worden.

•Fiscale beoordeling: Het fiscale regime wordt vóór het aangaan van het samenwerkingsverband beoordeeld door een provinciaal fiscalist. Indien nodig worden afspraken afgestemd met de Belastingdienst.

10.3.2. Beheersen van samenwerkingsverbanden

Voor het beheersen van samenwerkingsverbanden gelden de volgende generieke richtlijnen:

Sturings- en verantwoordingsrapportages

•Periodieke rapportages: De Provincie ontvangt periodiek rapportages over de uitvoering van het samenwerkingsverband, inclusief de realisatie van beleidsdoelstellingen, prestatieafspraken en de besteding van het budget.

•Inhoud van de rapportages: Deze rapportages bevatten in elk geval financiële en fiscale gegevens, operationele en inhoudelijke informatie, kengetallen over bedrijfsvoering en prestaties, een overzicht van risico’s en mitigerende beheersmaatregelen en − indien afgesproken − een accountantsverklaring.

•Bespreking met partners: De ontvangen rapportages worden besproken met de samenwerkingspartners om de voortgang en eventuele knelpunten te evalueren.

•Evaluatiegesprekken: Naar aanleiding van de rapportages worden evaluatiegesprekken gevoerd om verbeterpunten of bijsturingsmogelijkheden te identificeren.

•Verslaglegging: Via de P&C cyclus wordt gerapporteerd over de voortgang.

Beïnvloedingsmogelijkheden

•Afwijkingen mandaat: De Provincie heeft op basis van de gemaakte afspraken voor de sturing van de samenwerking voldoende mogelijkheden om in te grijpen bij afwijkingen van het in samenwerking verstrekte mandaat, zoals afwijkingen in begrotingen, statuten, overeenkomsten of subsidiebesluiten.

•Investeringsbegrotingen: De Provincie is bevoegd om eisen te stellen aan investeringsbegrotingen van het samenwerkingsverband.

•Aandeelhoudersrechten: De Provincie kan in haar rol als aandeelhouder haar aandeelhoudersrechten gebruiken om een samenwerking te beheersen zoals bijvoorbeeld het benoemen of ontslaan van bestuurders en leden van de Raad van Commissarissen (RvC) . Een ander voorbeeld is het beloningsbeleid voor bestuurders en RvC-leden dat moet voldoen aan de Wet Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT).

10.3.3. Toezicht op samenwerkingsverbanden

Voor het toezicht op samenwerkingsverbanden gelden de volgende richtlijnen. Het instrument dat wordt ingezet bepaalt of het toezicht intern en/of extern wordt georganiseerd.

Organisatie

•Onafhankelijke toezichthouder: Toezicht wordt uitgevoerd door een onafhankelijke partij, intern of extern. Extern toezicht kan bijvoorbeeld bij het instrument verbonden partijen worden georganiseerd via een Raad van Commissarissen (RvC). Voor intern toezicht kan dat worden belegd bij een programmateam of kernteam.

•Vastgelegde taken en bevoegdheden: De taken, bevoegdheden, en verantwoordelijkheden van de externe toezichthouder worden vastgelegd, bijvoorbeeld in de statuten of een specifiek RvC-reglement. Dat omvat ook de bevoegdheid om indien nodig corrigerende maatregelen te treffen.

Uitvoering

•Informatievoorziening: De toezichthouder ontvangt tijdig alle correcte informatie die nodig is om het functioneren van het samenwerkingsverband te beoordelen. Dit omvat de prestaties van de organisatie en het bestuur, de beheersing van risico’s, de financiële situatie van de organisatie en de mate waarin de organisatie ‘in control’ is.

•Oordeel van de accountant (optioneel): Een externe accountant kan een oordeel geven over de betrouwbaarheid (en eventueel rechtmatigheid) van de bestedingen binnen het samenwerkingsverband en over de kwaliteit van de interne beheersing via een accountantsverslag of management letter.

•Corrigerende maatregelen: De toezichthouder is bevoegd om indien nodig corrigerende maatregelen te nemen.

•Rapportage en verantwoording: De externe toezichthouder rapporteert bevindingen en genomen maatregelen aan de Provincie en legt tevens verantwoording af over de toezichtactiviteiten.

•Evaluatie en vervanging: Het functioneren van externe toezichthouders wordt regelmatig geëvalueerd.

10.3.4. Verantwoorden van samenwerkingsverbanden

Verantwoording vormt het sluitstuk van het samenwerkingsproces. Dit omvat het verstrekken van voldoende informatie aan belanghebbenden, zodat zij kunnen beoordelen of:

•De vastgestelde doelstellingen worden bereikt.

•De manier waarop de organisatie wordt aangestuurd en beheerst voldoende zekerheid biedt over het behalen van de doelstellingen in de toekomst.

•Het gehouden toezicht aansluit bij de gewenste mate van zekerheid over het behalen van de doelstellingen en de wijze van de aansturing en beheersing.

Daarbij gaat het over de verantwoording van het samenwerkingsverband aan het college van GS en over de verantwoording van het college van GS over de voortgang van de samenwerking aan PS.

De verantwoording over gerealiseerde samenwerkingsverbanden moet aan de volgende algemene richtlijnen voldoen:

•Er vindt verantwoording plaats over:

○ de mate van realisatie van de doelstellingen en de behaalde resultaten.

○ de getrouwheid, rechtmatigheid en doelmatigheid van de inzet van middelen.

○ de financiële voortgang ten opzichte van begroting.

○ de (financiële en fiscale) risico’s en mitigerende beheersmaatregelen.