Gemeenschappelijk Toezichtkader Gemeenschappelijke Regelingen 2022 (GTK GR-en 2022)

Algemeen

De vragen van de toetspuntenlijst beantwoordt de toezichthouder in principe op basis van de ingezonden stukken. Het is een hulpmiddel om uniformiteit aan te brengen in de wijze waarop toezichthouders richting GR’en te werk gaan. Voorwaarde is wel dat de wet- en regelgeving (met name BBV) nageleefd is. Wanneer er toch onvoldoende informatie voorhanden is om één of meerdere vragen van de toetspuntenlijst (positief) te kunnen beantwoorden, kan de toezichthouder deze informatie ten tijde van het invullen van de toetspuntenlijst opvragen bij de regeling. Het wordt als niet praktisch en als niet efficiënt ervaren als door het gebrek aan informatie een vraag negatief beantwoord moet worden.

Toetspuntenlijst

Algemene informatie

1Zijn de begroting en jaarrekening, inclusief zienswijzen en begrotingswijzigingen, tijdig ingezonden?

2Presenteert de GR zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?

3Is er een specificatie opgenomen van de verdeling van de totale baten en totale lasten per deelnemer?

4Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening?

Incidentele baten en lasten

5Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht?

Kapitaalgoederen

6Kan de GR de volle jaarlasten van de nog te realiseren (her)investeringen opvangen binnen een structureel sluitende begroting?

Realiteit van de ramingen

7Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Indien de ramingen als niet reëel worden beoordeeld door de toezichthouder, dan dienen de bijdragen van de deelnemers conform te worden aangepast.

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

8Voldoet de GR voor het weerstands­vermogen aan haar eigen vastgestelde norm (= ondergrens) en is er naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandscapaciteit in relatie tot de gekwantificeerde risico’s of mocht er geen weerstandsvermogen aanwezig zijn of aangehouden mogen worden, worden dan de risico’s duidelijk en reëel weergegeven voor de deelnemers?

Algemeen eindoordeel

9Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?

Toelichting toetspuntenlijst

1Zijn de begroting, inclusief zienswijzen en begrotingswijzigingen, en de jaarrekening tijdig ingezonden?

Van belang is de inzenddatum, dus niet de datum van ontvangst. De begroting moet ingezonden zijn vóór 15 september. De jaarrekening moet ingezonden zijn vóór 15 juli. Wanneer, in uitzonderlijke gevallen, afspraken zijn gemaakt om de jaarrekening en/of begroting later in te mogen zenden, dan dienen deze afspraken aangehouden te worden bij het beantwoorden van deze vraag, ook al is de begroting en/of jaarrekening formeel niet tijdig ingezonden.

2Presenteert de GR zelf cijfermatig, minimaal conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?

Onder het begrip ‘presenteren’ valt het cijfermatig uiteenzetten van het structureel begrotingssaldo van (minimaal alleen) het begrotingsjaar. Zie hiervoor het aanbevolen voorbeeld in de Notitie ‘Structurele en incidentele baten en lasten’ van de Commissie BBV. Een presentatie van het structurele begrotingssaldo die afwijkt van het aanbevolen voorbeeld van de Commissie BBV, maar die dezelfde informatie geeft, kan ook leiden tot een score ja = goed. Altijd geldt, dat alleen het vermelden (al dan niet met een bedrag) dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is, niet voldoende is.

3Is er een verdeling opgenomen van de verdeling van de totale baten en totale lasten per deelnemer?

Een GR voert taken uit ten behoeve van haar deelnemers. Voor de deelnemers is het van belang te weten hoeveel er wordt uitgegeven aan deze taken om een effectieve sturing mogelijk te maken. Voor de toezichthouder is het noodzakelijk de bijdrage vanuit de deelnemers te kunnen koppelen aan de gevraagde bijdrage per deel deelnemers door de GR. Als dit inzicht niet aanwezig is, dan de toezichthouder niet tot de conclusie komen dat de begroting reëel is en de jaarrekening niet op waarde schatten.

4Is er sprake van een positief structureel saldo bij de laatste jaarrekening?

Zie de beoordeling (en conclusies) van de toezichthouder van de laatste jaarrekening.

5Is het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten conform de regelgeving opgesteld en toegelicht?

Algemeen: Is de Notitie ‘Structurele en incidentele baten en lasten’ van de Commissie BBV correct toegepast? Zijn de in het overzicht van incidentele baten en lasten opgenomen posten toegelicht?

Zijn er incidentele baten in de begroting opgenomen die niet op het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten staan? Zijn er incidentele lasten die onterecht op het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten zijn opgenomen? Bevat het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten ook de incidentele mutaties reserves? Het ontbreken van incidentele baten en lasten kan aanleiding zijn voor de toezichthouder om nader onderzoek te doen of de begroting als niet reëel te beschouwen. Mochten bepaalde bepalingen uit het BBV niet toepasbaar zijn, is dan goed uitgelegd waarom dit het geval is?

6Kan de gemeente de volle jaarlasten van de nog te realiseren (her)investeringen opvangen binnen een structureel sluitende begroting?

Vanaf het gereedkomen van de (her)investering, dienen de hiermee samenhangende structurele en incidentele jaarlasten volledig en correct in de begroting en/of meerjarenraming te zijn opgenomen.

7Zijn geraamde ombuigingen en/of taakstellingen reëel en/of weinig risicovol? Dit, mede in relatie tot de begroting taakstellingen en bezuinigingen in de begrotingen van de deelnemers.

Ombuigingen en/of taakstellingen worden beoordeeld op hardheid en haalbaarheid.

-Zijn de ramingen reëel onderbouwd?

-Worden ze binnen de termijn van de meerjarenraming gerealiseerd? Daarbij mag geen sprake zijn van opschuivende ombuigingen en/of taakstellingen.

-Ombuigingen en bezuinigingen moeten concreet en tenminste op programmaniveau zijn ingevuld.

-Is er bij taakstellingen een door de raad vastgesteld plan van aanpak? Zijn dit concrete en haalbare maatregelen?

-Wanneer er geen rekening gehouden wordt met loon- en prijsstijgingen bijvoorbeeld conform de meicirculaire, dan is de realiteit van de ramingen in het geding. In feite wordt dan jaarlijks volgens de kaasschaafmethode bezuinigd. Het is ter beoordeling aan de toezichthouder of de ramingen van de lasten nog steeds als reëel aangemerkt kunnen worden.

-Indien er bezuinigingen en taakstellingen zijn opgenomen in de begroting van één of meerdere deelnemers, maar deze niet terug komen in de begroting van GR dan kan dit aanleiding zijn voor verder onderzoek van de toezichthouder.

8Voldoet de GR voor het weerstands­vermogen aan haar eigen vastgestelde norm? Mocht er geen of weerstandsvermogen aanwezig zijn, worden dan de risico’s duidelijk en reëel weergegeven ten bate van de deelnemers?

GR’en stellen zelf een beleid vast over de volgens de GR noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s (ratio). Daarbij bepalen GR’en zelf wat tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend. De GR vermeldt in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing welke risico’s zij loopt. Deze risico’s dienen gekwantificeerd te zijn. De beschikbare weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s resulteert in een ratio. Deze ratio dient minimaal gelijk of hoger te zijn dan de ratio (norm) die de raad vastgesteld heeft.

Indien de GR geen eigen norm heeft vastgesteld of de ratio is te laag en/of de gekwantificeerde risico’s bevatten (veel) PM-posten, voldoen zij niet aan dit toetspunt. Mocht de GR geen eigen vermogen hebben, dan is het voor de toezichthouder vooral van belang dat de risico’s duidelijk en concreet zijn vertaald in de paragraaf.

9Is het begrotingsjaar (op basis van bovenstaande beantwoorde vragen) naar het oordeel van de toezichthouder structureel en reëel in evenwicht?

Is vraag 2 “Presenteert de GR zelf cijfermatig, conform het voorbeeld in de Notitie structurele en incidentele baten en lasten van de Commissie BBV, dat het begrotingsjaar structureel in evenwicht is?” met ‘ja’ beantwoord? Heeft de beantwoording van de overige vragen uit de toetspuntenlijst niet geleid tot correctie(s) van het begrotingssaldo door de toezichthouder? Ontstaat er na deze correctie(s) een negatief structureel saldo van het begrotingsjaar?

2BEGRIPPENLIJST

Begrip

Toelichting

Algemene reserve

Eigen vermogensbestanddeel waaraan door de raad nog geen bestemming is gegeven.

Berichtenbox

Een persoonlijk, beveiligde brievenbus voor digitale post van overheidsorganisaties. (bron: https://ind.nl/Paginas/Berichtenbox.aspx).

Bezuinigings­maatregelen

Lasten verlagende maatregelen om een begrotingstekort weg te werken. Een bezuiniging is iets wat al rechtstreeks op de lasten van de begroting wordt verwerkt. In de begroting zijn deze bezuinigingen op programmaniveau verwerkt.

Checks and balances

Systeem waarbij bevoegdheden over verschillende organen worden verspreid en ieder orgaan over de uitoefening van zijn bevoegdheden verantwoording verschuldigd is aan een ander orgaan.

Dekkingsmiddelen

Middelen die worden gegenereerd c.q. aangewend om de lasten in de begroting op te vangen.

Dringende spoed

Verplichtingen zijn aangegaan zonder vooraf verkregen goedkeuring van de toezichthouder. Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet tijdig mogelijk was (Art. 35, lid 6 WGR jo. art. 209 Gemeentewet).

Financiële functie

Alles wat van belang is voor de wijze waarop GR’en omgaan met hun financiële middelen, zoals de beleidsbegroting, de financiële begroting, de meerjarenraming, de productenraming, het jaarverslag en de jaarrekening, de treasuryfunctie, de planning en control, de kostprijzen, de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid.

Financiële kengetallen

Getallen waarmee inzicht verkregen kan worden in de financiële positie van een GR.

Financiële positie

Het vermogen van een GR in relatie tot de exploitatie, met inachtneming van de risico’s. Belangrijk daarbij is dat het bij de financiële positie uitdrukkelijk gaat om het beeld van de financiën van de GR in het recente verleden (jaarrekeningen) en over het begrotingsjaar en de daaropvolgende jaren (meerjarenraming)

Geïnventariseerde risico’s

In kaart gebrachte kansen op gevaar of schade met financieel gevolg van substantiële omvang.

Gekwantificeerde risico’s

Het totaal van de financiële gevolgen van de kansen op gevaar of schade

Herstelplan

Een beschrijving van de maatregelen die getroffen worden om een bepaald doel (bijvoorbeeld oplossen van een financieel probleem of een begrotingstekort) te bereiken. Het plan geeft tevens aan binnen welke periode dit gebeurt.

IPO

Interprovinciaal Overleg - Het Interprovinciaal Overleg behartigt de gezamenlijke belangen van de provincies in 'Den Haag' en 'Brussel'. www.ipo.nl

Incidentele baten

Incidentele baten zijn de uitzondering. Baten komen in aanmerking om als incidenteel aangemerkt te worden als deze voor bepaalde tijd geraamd worden. Er moet (vooraf) een onvoorwaardelijke einddatum bekend zijn. Daarnaast moet de incidentele baat de begroting ook nog materieel beïnvloeden. Het is aan de GR om te onderbouwen waarom een baat incidenteel is. Het overzicht van incidentele baten en lasten, en de toelichting daarop, moet voldoende inzicht geven om te beoordelen of er daadwerkelijk sprake is van een incidentele baat.

Incidentele lasten

Incidentele lasten zijn de uitzondering. Lasten komen in aanmerking om als incidenteel aangemerkt te worden als deze voor bepaalde tijd geraamd worden. Er moet (vooraf) een onvoorwaardelijke einddatum bekend zijn. Daarnaast moet de incidentele last de begroting ook nog materieel beïnvloeden. Het is aan de GR om te onderbouwen waarom een last incidenteel is. Het overzicht van incidentele baten en lasten, en de toelichting daarop, moet voldoende inzicht geven om te beoordelen of er daadwerkelijk sprake is van een incidentele last.

Intensiever financieel toezicht

Het verzwaren van het toezicht, zowel inhoudelijke als procedureel, op het structureel in evenwicht zijn van de begroting en de jaarstukken van de GR.

Investeringsbudgetten

Het bedrag dat beschikbaar gesteld wordt om investeringen te doen waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt.

Inzendtermijnen

De periode waarbinnen financiële stukken, op basis van de WGR en de Gemeentewet, ingezonden dienen te worden aan de toezichthouder.

Materiële vaste activa

Investeringen met een meerjarig economisch nut of met een meerjarig maatschappelijk nut.

Onontkoombaar en onuitstelbaar

Hieraan wordt voldaan wanneer:

-er sprake is van een wettelijke verplichting, of

-uitstel leidt tot aansprakelijkstelling of kapitaalvernietiging, of

-toekomstige onvermijdbare uitgaven worden voorkomen.

Ombuigingen

Bijstelling van de ramingen op grond van beleidsinhoudelijke overwegingen. Een ombuiging heeft geen gevolgen voor de hoogte van de totale begroting, maar kan wel budgettaire gevolgen hebben op programma- of taakveldniveau.

Opschuivend sluitend meerjarenperspectief

In de Gemeentewet is bepaald dat een meerjarenraming voor (ten minste) de drie jaren volgend op het begrotingsjaar wordt opgesteld. Als het begrotingsjaar geen structureel en reëel evenwicht laat zien, moet aannemelijk worden gemaakt dat het evenwicht uiterlijk in het derde jaar van de meerjarenraming door de GR tot stand kan worden gebracht. Het is daarom in beginsel voor de toezichthouder niet acceptabel als ieder jaar opnieuw een meerjarenraming wordt opgesteld waarbij er uitsluitend in het derde jaar weer evenwicht is.

Preventief toezicht

Wanneer de begroting niet aan de wettelijke criteria voor structureel en reëel evenwicht voldoet, is er sprake van preventief toezicht. In dat geval behoeven de begroting en de daaropvolgende wijzigingen vooraf de goedkeuring van de toezichthouder.

Prijscompensatie

In het kader van reëel ramen moet aan de lastenkant van de meerjarenraming rekening worden gehouden met een mutatie van de prijsontwikkeling van ten minste het in de meicirculaire genoemde Bruto Binnenlands Product.

Reëel evenwicht

Met reëel evenwicht wordt bedoeld dat de geraamde baten en lasten in de begroting en meerjarenraming volledig en realistisch zijn.

Repressief toezicht

Wanneer de begroting aan de wettelijke criteria voor structureel en reëel evenwicht voldoet, is er sprake van repressief toezicht. Dit is de standaardvorm van toezicht en houdt in dat de begroting en de begrotingswijzigingen direct uitgevoerd kunnen worden (rechtskracht krijgen), zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van de toezichthouder.

Realiteit van de ramingen

Bij de toets of het realiteitsgehalte van de ramingen voldoende is, spelen diverse aspecten een rol. Zo is bijvoorbeeld voor de toetsing van het realiteitsgehalte het verschil tussen vorige begrotingen en de jaarrekeningen van belang. Onder- of overschatten is een belangrijk signaal voor de toezichthouder.

Risicogericht en proportioneel toezicht

De toezichthouder bepaalt aan de hand van de bij de GR door hem geconstateerde risicovolle zaken hoeveel (extra) aandacht een GR naar zijn oordeel nodig heeft. Hij stemt de intensiteit van het onderzoek en het contact met de gemeente daarop af.

Risico-inventarisatie

Een overzicht van de kansen van een positieve of een negatieve gebeurtenis van materieel belang.

Risicomanagement

De gestructureerde beheersing van het risico, dat een organisatie om financiële dan wel niet financiële redenen de beleidsdoelen niet of niet volledig realiseert, dan wel slechts met niet begrote kosten en/of niet binnen de geplande tijd.

ROB

Raad voor het Openbaar Bestuur. De ROB is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur, en de beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen tussen Rijk, gemeenten en provincies. www.raadopenbaarbestuur.nl

Signaleringswaarde

Het door de toezichthouder gehanteerde criterium om een kengetal te wegen.

Stelpost

Begrotingspost waarvan de concretisering nog moet worden uitgewerkt.

Structureel en reëel evenwicht (SRE)

Deze situatie is aan de orde als, uitgaande van het bestaande beleid en inclusief nieuw aanvaard beleid,

-alle structurele lasten tenminste worden gedekt door structurele baten en

-incidentele lasten worden gedekt door incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve).

Taakstelling

Opdracht tot bezuinigingen, terwijl (nog) geen concrete maatregelen zijn genomen. Pas op langere termijn ontstaan de positieve financiële effecten.

Termijnoverschrijding

De situatie waarbij de gemeente niet in staat is om de verplicht toe te zenden financiële stukken aan te leveren bij de toezichthouder binnen de daartoe gestelde termijnen of vóór de daartoe vastgestelde data.

Toezichtcriterium structureel en reëel evenwicht

De begroting is structureel en reëel in evenwicht. De structurele baten dekken ieder jaar de structurele lasten en de ramingen zijn realistisch. Als de begroting niet structureel en reëel in evenwicht is, dan moet aannemelijk zijn gemaakt dat dit evenwicht uiterlijk in het laatste jaar van de meerjarenraming tot stand wordt gebracht.

Transparant

Van tevoren is helder wat de toezichthouder van de GR verwacht en wat de GR van de toezichthouder kan verwachten.

Vakberaad Gemeentefinanciën

Het ambtelijk overlegorgaan van de gezamenlijke toezichthouders (provincies en BZK) en vertegenwoordigers van het IPO, VNG en ROB. Hier vindt ook de landelijke coördinatie van het financieel toezicht plaats.

Verbeterplan

Een beschrijving van de maatregelen die getroffen worden om een bepaald doel te bereiken. Het plan geeft tevens aan binnen welke periode dit gebeurt.

Toetspuntenlijst

De door de toezichthouders gehanteerde lijst met toetspunten om de uniformiteit bij het toezicht te bevorderen.

Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de GR in staat is middelen vrij te maken dan wel middelen heeft vrijgemaakt om niet begrote financiële tegenvallers op te vangen, zonder ingrijpende beleidswijzigingen. Het weerstands­vermogen bestaat uit twee onderdelen, namelijk de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het weerstandsvermogen geeft de verhouding tussen deze twee onderdelen aan.

Weerstandscapaciteit, incidenteel

Het vermogen om onverwachte eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau.

Weerstandscapaciteit, structureel

Het vermogen om onverwachte tegenvallers structureel in de lopende begroting op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken.

3WET- EN REGELGEVING

In dit GTK wordt meerdere keren verwezen naar wet- en regelgeving. Het betreft hoofdzakelijk de volgende wetten:

-Gemeentewet

-Provinciewet

-Waterschapswet

-Wet gemeenschappelijke regelingen

-Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten

-Algemene wet bestuursrecht

-Financiële-verhoudingswet

-Wet financiering decentrale overheden

-Wet algemene regels herindeling

In het GTK zijn zoveel mogelijk directe links naar de desbetreffende wetsartikelen opgenomen.

Zie voor alle wet- en regelgeving de website www.wetten.nl

Zie voor het BBV de website www.commissiebbv.nl