Leidraad voor het opstellen en beoordelen van peilbesluiten in Groningen en Drenthe

4.1, Verplichte peilbesluiten

In artikel 16 van de Wwh wordt gesteld, dat de kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht is voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen. In de niet onder het beheer van het Rijk vallende oppervlaktewateren stellen Provinciale Staten bij verordening nadere regels met betrekking tot het peilbesluit.

De provincie Groningen wijst in haar VWPG de gebieden aan, waarvoor de waterschappen verplicht een peilbesluit moeten nemen, zoals bedoeld in de hiervoor aangegeven wet.

De provincie Drenthe wijst in haar POV eveneens gebieden aan, waarvoor waterschappen verplicht zijn een peilbesluit te nemen. In de Drentse POV staat, dat peilbesluiten verplicht zijn voor de grensoverschrijdende peilgebieden, waarvoor de buurprovincie een peilbesluit verplicht heeft gesteld. Met andere woorden, daar waar de provincie Groningen een peilbesluit verplicht stelt, geldt dat eveneens voor de Drentse delen van de betreffende grensoverschrijdende peilgebieden.

4.2, Niet verplichte peilbesluiten

In de provincies Groningen en Drenthe kunnen de waterschappen op vrijwillige basis peilbesluiten vaststellen in die gebieden waar niet reeds vanuit de provincie een verplichting toe bestaat. De waterschappen geven dit aan in de waterbeheerplannen.

4.3, Vast te stellen peil

Het peil, dat in een peilbesluit wordt vastgesteld, is een waterstand voor de situatie in rust, gemeten bij het peilregelend kunstwerk. Bij een relatief groot wateroverschot of droogte zal het peil over- respectievelijk onderschreden worden.

In artikel 16, lid 1 van de Wet op de waterhuishouding is aangegeven, dat ¿De kwantiteitsbeheerder er zorg voor draagt, dat de in het peilbesluit aangegeven waterstanden gedurende daarbij aangegeven perioden zoveel mogelijk worden gehandhaafd¿. Wanneer er naast een winterpeil ook een zomerpeil in het peilbesluit is opgenomen, zal de waterbeheerder dus aan moeten geven voor welke perioden die peilen gelden. Deze periode wordt in maanden aangeduid, waarbij aangegeven kan worden dat verlenging of verkorting van de periode plaats vindt, afhankelijk van in het peilbesluit genoemde grondwaterstanden of andere toetsbare criteria. De waterbeheerder zal het zomer- of winterpeil gedurende de benoemde periode zoveel mogelijk moeten handhaven. Als er een bandbreedte voor het zomer- en/ of winterpeil wordt gehanteerd, dan wordt de wijze waarop binnen de aangegeven bandbreedte handhaving van in het peilbesluit vastgestelde waterstanden plaats vindt, afhankelijk van de in het peilbesluit genoemde criteria (bijvoorbeeld op basis van gemeten grondwaterstanden), in het peilbesluit aangegeven.

4.4, Herziening peilbesluiten

In de provinciale verordening kan een termijn zijn opgenomen waarbinnen een peilbesluit herzien dient te worden.

Er kunnen ook andere redenen zijn een peilbesluit te herzien. Dit kan bijvoorbeeld als:

-de eisen, die aan de grondwaterstand worden gesteld, zijn gewijzigd door verandering van het bodemgebruik.

Voorbeelden hiervan zijn de uitbreiding van stedelijke gebieden, de aanleg van recreatieterreinen en natuurgebieden, de vestiging van tuinbouw, etc.;

-de waterbeheersing verandert door de uitvoering van bijvoorbeeld landinrichtingsprojecten;

-de ontwateringsdiepte van een gebied te gering is geworden door maaivelddaling.

Het is in de eerste plaats de taak van de waterbeheerder om na te gaan of tussentijds moet worden overgegaan tot een herziening van een peilbesluit. De wet schrijft voor dat voor ieder peilbesluit de gehele vaststellingsprocedure moet worden doorlopen, ongeacht of het huidige peil gewijzigd dan wel gehandhaafd wordt.

Voor de goede orde wordt opgemerkt dat een vastgesteld peilbesluit zijn rechtskracht slechts verliest door intrekking, schorsing of vernietiging. Het vastgestelde peilbesluit vervalt echter niet van rechtswege door het ongebruikt (laten) verstrijken van de herzieningstermijn. Als herziening binnen de termijn - om welke reden dan ook - onverhoopt niet plaatsvindt, heeft dat feit geen gevolgen voor de rechtskracht van het (de) vastgestelde peil(en).

In dat geval blijft het vastgestelde peilbesluit ook na afloop van de herzieningstermijn onverkort van kracht en is het waterschapsbestuur bevoegd om het besluit zo spoedig mogelijk alsnog te herzien.

4.5, Indexering van peilbesluiten

Indexering is een instrument, dat door de waterschappen gebruikt kan worden om adequaat in te spelen op de in een peilgebied opgetreden bodemdaling door delfstofwinning in gevallen waarin deze van geringe omvang is. Of aan dit criterium wordt voldaan wordt bepaald door de navolgende uitgangspunten.

Indexering vindt plaats op basis van een vastgesteld peilbesluit en wordt toegepast in gebieden waar het verschil in opgetreden bodemdaling kleiner is dan of gelijk aan 2 centimeter. Vervolgens is indexering toegestaan tot een maximum van 5 centimeter. De opgetreden

bodemdaling moet worden gebaseerd op de meest recente waterpassing.

In de toelichting op het peilbesluit wordt, indien en voor zover van toepassing, ten behoeve van de duidelijkheid en rechtszekerheid een uiteenzetting opgenomen betreffende de toepassing van indexering van het vastgelegde peil.

5.1, Betrokken belangen

De waterschappen hebben de taak de peilen zodanig vast te stellen en te handhaven, dat alle bij het (grond)watergebruik betrokken belangen zo goed mogelijk worden behartigd. Zo vraagt het algemeen waterstaatkundig belang, dat een bepaalde maximum waterstand niet overschreden wordt (droge voeten). Om gronden, gebouwen, wegen etc. te kunnen gebruiken, moeten deze boven water blijven.

Voor een aantal specifieke belangen is er een optimale grondwaterstand of bandbreedte van grondwaterstanden, die van belang tot belang kan verschillen en die resulteert in een

oppervlaktewaterpeil of bandbreedte van peilen. De voornaamste specifieke belangen zijn (in alfabetische volgorde):

-aanvoer, afvoer en berging van water;

-bebouwing (stedelijk gebied, verspreide bebouwing) en civieltechnische werken

(wegen, spoorwegen etc.);

-bos;

-landbouw;

-natuur en landschap;

-recreatie (meren, zandwinplassen etc.);

-scheepvaart.

Daarnaast stelt de wens om een duurzaam watersysteem in te richten ook eisen aan de grond- en oppervlaktewaterstand.

De bovenstaande opsomming zegt uiteraard niets over de prioritering van belangen/functies of over de waardering, dan wel het onderlinge gewicht van de belangen/functies ten opzichte van elkaar. Die afweging is voorbehouden aan de waterschappen in het kader van de vaststelling van het peilbesluit.

De gewenste grondwaterstanden zijn een belangrijke basis voor een peilbesluit (zie ook paragraaf 5.3). Na afweging van de betrokken belangen in een bepaald gebied zal een waterschap een oppervlaktewaterpeil of - peilen kiezen, waarmee de gewenste grondwaterstanden het best kunnen worden gerealiseerd. Bij die afweging kunnen ook andere aspecten, zoals een gewenste vaardiepte of doorvaarthoogte een rol spelen. Die aspecten stellen op indirecte wijze eisen aan de hoogte van het peil.

5.2, Vertaling van belangen in functies uit het POP en het beheerplan van het waterschap

De belangen, die in de vorige paragraaf genoemd zijn, zijn in het POP vertaald in functies, die zijn toegekend aan waterhuishoudkundige systemen. Bij die functietoekenning heeft een afweging van deze belangen plaatsgevonden.

Voor de waterhuishoudkundige functies uit het POP gelden waterhuishoudkundige doelstellingen. In de provincie Groningen zijn deze doelstellingen op hoofdlijnen beschreven in het POP en uitgewerkt in de eerder genoemde Nota Normdoelstellingen Water.

In de provincie Drenthe is in het POP in algemene bewoordingen aangegeven wat wordt verwacht van de waterhuishoudkundige inrichting per functie.

De waterschappen hebben in hun beheerplan de waterhuishoudkundige functies uit het POP uitgewerkt en zonodig verder gedetailleerd voor hun beheergebied.

Dat geldt ook voor de daarbij horende doelstellingen. Waar nodig kunnen de waterschappen in overleg met de provincie gebiedsgerichte doelstellingen ontwikkelen. Voor de waterhuishoudkundige functies en de daarbij horende doelstellingen wordt verwezen naar het beheerplan van het

waterschap.

In een peilbesluit geeft het waterschap aan hoe de belangen, die bij de waterhuishouding in een gebied betrokken zijn, zijn afgewogen.

5.3, Het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime (GGOR)

Achtergrond GGOR

Het rijk geeft in de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4) aan, dat in zowel het landelijk als stedelijk gebied het zogenaamde gewenste grondwaterregime moet worden vastgesteld, gekoppeld aan de toegekende functies (natuur, landbouw en bebouwd gebied). Het grondwaterregime is de bandbreedte, waarbinnen het grondwater zich in de loop van een jaar beweegt. In grote delen van Groningen en Drenthe kan het grondwater beïnvloed worden door het oppervlaktewaterbeheer (peilbeheer). Door het peilbeheer te richten op het realiseren van het gewenste grondwaterregime hoopt het Rijk verdroging en bodemdaling door inklinking te beperken. Het GGOR is ook voor landbouwgebieden van belang om zo goed mogelijke productieomstandigheden te realiseren. Het begrip gewenst grondwaterregime is sinds het verschijnen van de NW4 geëvolueerd tot het begrip gewenst grond- en oppervlaktewaterregime (GGOR). Daarbij wordt naast het gewenste grondwaterregime ook het gewenste oppervlaktewaterregime onderscheiden.

Doel GGOR

Met het realiseren van het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime wordt beoogd te komen tot een duurzaam ingericht watersysteem, dat voldoende waarborgen biedt om de toegekende functies te ondersteunen. Op dit moment is niet in alle gebieden de waterhuishouding optimaal ingericht voor de gebruikers.

Bekend zijn de voorbeelden van verdroogde natuur, natschade bij landbouwgewassen en hoge grondwaterstanden in stedelijk gebied.

Het realiseren van een duurzaam ingericht watersysteem via het doorlopen van het GGOR traject levert een aantal voordelen op:

-waterschappen maken op gestructureerde en transparante wijze een hernieuwde afweging van het te voeren waterbeheer en motiveren daarmee eventueel te nemen peilbesluiten;

-de hernieuwde afweging leidt tot een optimale en duurzame waterhuishouding;

-grondgebruikers krijgen inzicht in de wijze van afweging en weten wat ze kunnen verwachten;

-grondgebruikers kunnen meedenken over de wijze waarop het waterbeheer wordt ingericht;

-door in het proces ruimte te maken voor communicatie met grondeigenaren en ¿gebruikers ontstaat een breed draagvlak voor het te voeren beheer.

Bestuurlijk-juridische verankering GGOR

Er is landelijk onderzoek gedaan naar de bestuurlijk-juridische verankering van het GGOR. Op basis van de resultaten van deze studie heeft de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW) geadviseerd om het GGOR bestuurlijk-juridisch te verankeren in de fase van uitwerking en implementatie van het provinciale omgevingsbeleid. Het GGOR wordt opgesteld door de waterschappen voortbouwend op het provinciale omgevingsbeleid en provinciale richtlijnen, in nauwe samenwerking met gemeenten, de provincie als grondwaterbeheerder en belanghebbende grondgebruikers zoals natuur en landbouw. Het GGOR wordt als deel van het beheerplan vastgesteld door het bestuur van het waterschap en getoetst en goedgekeurd door de provincies.

De provincie zal in gebieden, waar knelpunten naar voren zijn gekomen, moeten beoordelen in hoeverre het omgevingsbeleid al dan niet moet worden aangepast om de gestelde waterdoelen te realiseren.

GGOR in het Nationaal Bestuursakkoord Water

In het Nationaal Bestuursakkoord Water is het volgende opgenomen over het grondwater in het landelijk gebied (het stedelijk gebied blijft vooralsnog buiten beschouwing). De provincies stellen de kaders voor het GGOR op, die ontleend zijn aan provinciale beleids- en streekplannen. Daarnaast coördineren en bewaken de provincies de procesgang voor het opstellen van het GGOR. Het waterschap stelt het GGOR op in nauwe samenwerking met gemeenten, de grondwaterbeheerders en belanghebbenden. Het GGOR wordt opgenomen in het waterbeheerplan.

GGOR in het Regionaal Bestuursakkoord Water

In aanvulling op het Nationaal Bestuursakkoord Water is in het Regionaal Bestuursakkoord Water opgenomen dat de waterschappen het GGOR uitwerken voor het landelijk gebied. In de gebieden waar geen of weinig knelpunten worden geconstateerd, wordt aangesloten bij het opstellen van peilbesluiten.

Relatie tussen GGOR en peilbesluiten

De benadering via droogleggingsnormen leidde tot de vaststelling van een oppervlaktewaterpeil voor de winterperiode. Voor de zomerperiode kon het waterschap een hoger waterpeil vaststellen. De benadering via het GGOR zal in relatief vlakke gebieden (zoals die in Groningen voorkomen), waarin het oppervlaktewaterpeil beheerst kan worden, leiden tot de vaststelling van een minimumpeil en een maximumpeil, dat nagestreefd wordt om het gewenste grondwaterregime te realiseren.

In (sterk) hellende gebieden (zoals die in Drenthe voorkomen) kan het GGOR wel vastgesteld worden, maar heeft het vaststellen van oppervlaktewaterpeilen in een peilbesluit geen zin, omdat die peilen daar niet gehandhaafd kunnen worden.

Het GGOR vormt dus een belangrijke basis voor peilbesluiten. Bij een peilbesluit weegt het waterschap de belangen, die betrokken zijn bij het waterbeheer in een bepaalde waterstaatkundige eenheid. Die afweging van belangen vindt plaats in het proces, dat leidt tot de vaststelling van het GGOR.

Toepassing GGOR

Het GGOR wordt toegepast in gebieden, waarin het grondwater kan worden beïnvloed door het oppervlaktewaterbeheer. Dat is het geval in gebieden met (redelijk) goed doorlatende gronden. Daar kan het peilbeheer gekoppeld worden aan het verloop van de grondwaterstand (zogenaamd actief grondwaterstandafhankelijk peilbeheer, waarbij oppervlaktewaterpeilen regelmatig worden bijgesteld op basis van gemeten grondwaterstanden). In gebieden met minder goed doorlatende gronden (bijv. kleigronden), waarin het grondwater niet of nauwelijks met het oppervlaktewaterbeheer kan worden gestuurd, ligt grondwaterstandafhankelijk peilbeheer niet voor de hand. In die gebieden kan het waterschap wel met de GGOR-methodiek zoeken naar het gewenste oppervlaktewaterpeil in zomer en winter. Alternatief is toepassing van droogleggingsnormen. Wanneer een peilbesluit niet kan worden gebaseerd op het GGOR, kan het waterschap droogleggingsnormen blijven hanteren. In dergelijke gevallen geeft het waterschap gemotiveerd aan, waarom dat is gebeurd.

5.4, De betekenis van de Europese Kaderrichtlijn Water voor het peilbesluit

De Europese Kaderrichtlijn Water is een Europese richtlijn, die in 2000 van kracht is geworden. Deze richtlijn verplicht de Europese lidstaten om in 2009 een stroomgebiedbeheersplan te hebben opgesteld. In dit plan worden grond- en oppervlaktewaterlichamen aangewezen met bijbehorende doelstellingen. Deze doelstellingen moeten in 2015 zijn gerealiseerd en zijn bindend. Onder voorwaarden is uitstel van tweemaal zes jaar mogelijk. De begrenzing van waterlichamen moet uiteindelijk in 2009 ook in het POP zijn opgenomen.

De Europese Kaderrichtlijn heeft met name als doel om gezonde ecosystemen te realiseren. Daartoe moeten in het stroomgebiedbeheersplan op te nemen chemische, ecologische en fysische doelen worden gehaald. De doelen worden deels door Europa en deels door de waterbeheerders in de regio bepaald. De doelen vormen randvoorwaarden bij het opstellen van peilbesluiten. Per besluit zal aangegeven moeten worden in hoeverre met het besluit invulling wordt gegeven aan de Europese Kaderrichtlijn

Water. Het gaat dan bijvoorbeeld om de wijze waarop het peilbeheer of de daaruit voortkomende werken van invloed is/zijn op chemische, ecologische en fysische normen.

5.5, De betekenis van de veenweideproblematiek voor het peilbesluit

In de provincies Groningen en Drenthe komen veengronden voor. Het in de ondergrond aanwezige veen oxideert hier langzaam waardoor het maaiveld daalt. Dit proces wordt versneld wanneer de grondwaterstand zo laag is dat de veenlaag (gedeeltelijk) droog komt te liggen. Dit proces wordt landelijk de veenweideproblematiek genoemd.

De afgelopen 50 jaar hebben vaak peilverlagingen plaatsgevonden in het kader van ruilverkavelingen en verbeteringswerken. Als gevolg hiervan zijn grondwaterstanden gedaald en heeft maaivelddaling plaatsgevonden.

Wanneer in deze veengebieden het proces van peilverlaging wordt voortgezet om de daling van het maaiveld te compenseren kan op termijn het veen volledig verdwenen zijn. Het maaiveld zal hier fors lager liggen dan in de oorspronkelijke situatie, met allerlei negatieve waterhuishoudkundige consequenties als gevolg.

Omdat de waterschappen streven naar het in stand houden van duurzame watersystemen, en een steeds verder dalend maaiveld in strijd is met deze duurzaamheid, kan worden besloten om in gebieden met veen in de boven en ondergrond het waterpeil niet zonder meer de maaivelddaling te laten volgen. Wanneer dat nodig is om onevenredig grote inklinking van de bodem te voorkómen, geeft het waterschap gemotiveerd aan, dat het oppervlaktewaterpeil de maaivelddaling niet volgt.

In het POP van Drenthe is aangegeven in welke gevallen de maaivelddaling niet of niet zonder meer mag worden gevolgd.

6.1, Vorm van het peilbesluit

Het peilbesluit, dat ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten wordt voorgelegd, bestaat uit:

-het peilbesluit met bijbehorende kaarten;

-een toelichting op het peilbesluit; waarin ondermeer een afweging van belangen en een peilenkaart zijn opgenomen. Op de peilenkaart staan aangegeven:

-de peilgebieden;

-de peilen in meters ten opzichte van NAP;

-verslagen van hoorzittingen en gedachtewisselingen met belanghebbenden, indien en voor zover deze hebben plaatsgevonden;

de openbare bekendmaking van de ter visie legging van het ontwerp-peilbesluit;

de door belanghebbenden ingediende zienswijzen;

-de reactie van het waterschap op de zienswijzen.

De bovenstaande uitgangspunten zijn zo veel mogelijk ook van toepassing op peilbesluiten, die niet aan goedkeuring door Gedeputeerde Staten onderworpen zijn.

6.2, Gegevens voor de onderbouwing van het besluit

Het waterschap houdt bij het vaststellen van peilbesluiten rekening met alle daarbij betrokken belangen. Daarvoor verzamelt het waterschap een aantal gegevens. Het waterschap levert de provincie de gegevens, waarop het peilbesluit is gebaseerd. De gegevens, die de provincie krijgt, moeten ook ter visie hebben gelegen. Uit die gegevens moeten de provincie en de belanghebbenden de belangenafweging door het waterschap kunnen volgen (om welke belangen gaat het en hoe worden deze afgewogen).

De gegevens worden zo aangeleverd, dat een vlotte toetsing van het peilbesluit mogelijk is. Daarnaast moet op basis van de gegevens ook een diepgaande toetsing (bij bezwaren) mogelijk zijn.

In het peilbesluit wordt aangegeven waar en onder welke omstandigheden het peil gecontroleerd kan worden. In de meeste gevallen moet gemeten worden bij het peilregelend kunstwerk (gemaal, stuw) als het peil in rust is.

Een aantal gegevens wordt standaard bij ieder peilbesluit verzameld en geleverd. Soms kan het nodig zijn aanvullende gegevens te verzamelen en te leveren. Bij wijziging van het peil is het van belang te bepalen wat de gevolgen van die wijziging zijn. Op deze drie aspecten wordt hierna ingegaan.

Standaardgegevens

Voor ieder gebied, waarvoor een peilbesluit wordt genomen, worden de volgende gegevens verzameld en geleverd.

a.Het gebied/de waterstaatkundige eenheid

Van belang zijn de grootte (oppervlakte) van het gebied, waarop het peilbesluit betrekking heeft en de waterstaatkundige inrichting daarvan. Bij die inrichting gaat het om de plaats en de aard van het lozingskunstwerk (gemaal of stuw), de ligging van de hoofdwatergangen en het aantal peilgebieden (bij een peilbesluit, dat betrekking heeft op meerdere peilgebieden).

Deze gegevens worden gepresenteerd op een waterstaatkundige kaart met topografische ondergrond. Op deze kaart, waarmee het peilbesluit wordt onderbouwd, staan dan aangegeven:

-de begrenzing van het gebied of de gebieden, waarvoor het peilbesluit wordt genomen en de benaming daarvan;

-de in het peilbesluit vastgelegde peilen in meters ten opzichte van NAP;

-de hoofdwatergangen, waarin de vastgestelde peilen worden gehandhaafd;

-de plaats van de kunstwerken met peilschalen, die voor het peilbesluit van belang zijn, zoals gemalen, stuwen, sluizen, bruggen, duikers en waterinlaatwerken;

-doorvaarthoogten, vaardiepten (voor zover relevant).

b.De bodemgesteldheid

Inzicht in de bodemgesteldheid is van belang voor de bepaling van het Optimale Grond- en Oppervlaktewater Regime (OGOR: dit is de eerste stap in het proces, dat leidt tot de vaststelling van het GGOR, zie paragraaf 5.3).

In gebieden, waarin het waterschap droogleggingsnormen blijft hanteren, is inzicht in de bodemgesteldheid nodig voor de keuze van de juiste droogleggingsnorm. De bodemkaart van Nederland geeft inzicht in de bodemgesteldheid. Daarnaast kan het nodig zijn om terreinonderzoek te doen en geologische kaarten en boorprofielen te raadplegen.

Bij een peilbesluit voor een gebied wordt in ieder geval de bodemkaart van Nederland voor dat gebied gevoegd.

Op die kaart worden de grenzen van het gebied aangegeven.

c.De hoogteligging van het maaiveld

Voor de vaststelling van het GGOR en voor de gevallen, waarin het waterschap droogleggingsnormen blijft hanteren, is een betrouwbare hoogtekaart nodig. Indien er geen betrouwbare kaart beschikbaar is, beziet het waterschap of het voldoende is om plaatselijk nieuwe metingen uit te voeren. Ook kan het nodig zijn om de hoogteligging van een gebied opnieuw te bepalen (de bodem kan door delfstofwinning, klink, oxidatie, zetting en ontgrondingen gedaald zijn). Als alleen plaatselijk nieuwe metingen worden gedaan, worden die in de bestaande hoogtekaart verwerkt.

In gebieden met de functie landbouw waarin nog droogleggingsnormen worden toegepast, wordt daarnaast de referentiehoogte aangegeven.

d.Doelrealisatiekaart

Bij een peilbesluit wordt bij toepassing van het GGOR een doelrealisatiekaart gevoegd. Daarop wordt aangegeven in welke mate de optimale waterhuishouding (het OGOR) kan worden gerealiseerd. In gebieden met de functie Landbouw wordt zowel bij toepassing van het GGOR als bij toepassing van droogleggingsnormen op kaart aangegeven welke gronden van het gekozen peil profiteren, welke gronden natter zijn dan de norm en welke gronden droger zijn dan de norm.

e.Het grondgebruik

Ook het grondgebruik is van belang voor toepassing van het GGOR of droogleggingsnormen. Onderscheid kan worden gemaakt in de volgende vormen van grondgebruik:

-agrarisch gebied, onderverdeeld in grasland en bouwland. Afhankelijk van de detaillering van het beheerplan van het waterschap kan nog een verdere onderverdeling gemaakt worden, bijv. in tuinbouwgebied of in afzonderlijke gewassen;

-bos

-natuurgebied;

-stedelijk en/of industriegebied;

-meren en plassen;

-overige gebieden (bijv. recreatieterreinen).

Bij het grondgebruik wordt gekeken naar het POP, beheerplan en bestemmingsplan voor het overwegend gebruik.

Daarnaast worden ook zoveel mogelijk veldwaarnemingen verricht om de actualiteit van het grondgebruik vast te stellen. Het grondgebruik wordt aangegeven op een kaart.

Aanvullende gegevens

Als regel zullen de waterschappen veelal met het verzamelen en leveren van de standaardgegevens volstaan.

In gebieden met de functie natuur of met landbouw en natuur kan het nodig zijn om nog aanvullende gegevens te verzamelen.

Als voorbeeld kan gedacht worden aan de volgende aspecten.

-De waterkwaliteit: Het gaat daarbij om de kwaliteit van het gebiedseigen water en van het aan te voeren water.

Ook zijn de aard en situering van vervuilingsbronnen en de aard en omvang van lozingen van belang.

-Natuur- en Landschap: Welke natuur- en landschapwaarden komen voor, welke doelstellingen gelden voor het betrokken gebied en in welke mate draagt het peilbesluit bij aan de realisatie van de doelstellingen (behoud, herstel en ontwikkeling)? Bij toepassing van het GGOR is het vanzelfsprekend, dat in gebieden met de functie natuur wordt aangegeven in hoeverre de natuurdoelstellingen worden gerealiseerd. Bij toepassing van droogleggingsnormen in natuurgebieden moet dat echter ook gebeuren.

-Verspreid in landbouwgebied voorkomende elementen: In gebieden met de functie landbouw is ook aandacht nodig voor verspreid voorkomende natuurelementen en archeologische en cultuurhistorische elementen zoals borgterreinen, wierden, vestingwerken en oude kloosterterreinen.

-Kwel en wegzijging: Van belang is of er sprake is van kwel of wegzijging. Zowel kwaliteit als kwantiteit van de kwel is van belang.

Bij ieder afzonderlijk peilbesluit wordt door de waterschappen bezien of en in hoeverre het vergaren van de hier bedoelde aanvullende gegevens noodzakelijk is met het oog op de belangenafweging en de vaststelling van het peil.

Gevolgen peilwijziging

Wanneer een peilbesluit leidt tot een wijziging van het peil is het, afhankelijk van de functie van een gebied of van aangrenzende gebieden, van belang te bepalen welke gevolgen de peilwijziging heeft voor de volgende aspecten.

-Grondwaterstanden (om te bepalen of er schade voor landbouw, bebouwing of natuur optreedt).

-Kwel en wegzijging (verandering van de kwaliteit en kwantiteit van kwel).

-Klink, oxidatie of zetting van de grond (aandachtspunt rijksbeleid voor veenweidegebieden).

-Natuur en landschap (o.a. in welke mate draagt het peilbesluit bij aan vermindering van de verdroging of veroorzaakt het juist een toename daarvan?).

-Aantasting bodemarchief in cultuurhistorische en/of archeologische terreinen*.

-Landbouw.

-Stedelijke gebieden.

-De fundering van gebouwen, het woonklimaat (de ontwateringstoestand van kruipruimten), kunstwerken en andere utiliteitswerken zoals (spoor)wegen.

-De waterstaatkundige werken (aanpassen gemalen, duikers, stuwen en watergangen).

-Doorvaarthoogte/vaardiepte.

De gevolgen van een peilwijziging worden veelal d.m.v. berekeningen bepaald.

* Staat vermeld op de "Archeologische Monumenten Kaart (AMK)"

6.3, Afweging van belangen

De toegekende functie bepaalt primair op welke doelen het waterbeheer wordt afgestemd. De waterschappen beslissen over peilbesluiten op basis van het waterbeheerplan als nadere uitwerking van het POP. Het waterschap weegt bij de besluitvorming alle bij het besluit betrokken belangen tegen elkaar af en houdt rekening met alle bijzondere omstandigheden en het actuele grondgebruik. Daarbij is het vigerende bestemmingsplan een belangrijke factor.

Aandachtpunten

Bij de afweging van belangen, die uiteindelijk moet leiden tot de vaststelling van het peil (de ''O'' uit het GGOR), is het nodig rekening te houden met bijvoorbeeld de volgende aspecten:

-De Europese Kaderrichtlijn Water. In het peilbesluit moet worden aangegeven in hoeverre met het besluit invulling wordt gegeven aan deze kaderrichtlijn.

-De veenweideproblematiek. Het waterschap kan besluiten in gebieden met veengronden het oppervlaktewaterpeil niet zonder meer de maaivelddaling (door inklinking) te laten volgen. Dit om onevenredig grote inklinking van de bodem te voorkómen. In een dergelijk geval geeft het waterschap dat gemotiveerd aan.

-De Vogel- en Habitatrichtlijn en de Flora en Faunawet. Deze kunnen invloed hebben op het vast te stellen peil.

Voor Vogel- en Habitatrichtlijngebieden geldt aanvullend nog het volgende. Deze gebieden zijn aangewezen op basis van Europese regelgeving. Het gaat hier om gebieden met bijzondere waarden en kwaliteiten. Voor deze gebieden geldt een afwegingskader. Dit afwegingskader houdt in dat initiatiefnemers voor een plan of project moeten aantonen dat activiteiten geen significante gevolgen hebben voor een Vogel- of Habitatrichtlijngebied.

Dit kan ook gelden voor gebieden buiten de begrensde VHR-gebieden, de zogenaamde externe werking. Dit zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld.

-Milieu Effect Rapportage (MER).In bepaalde situaties is het noodzakelijk een milieueffectrapportage op te stellen. Voorschriften hierover zijn gesteld op grond van de Wet milieubeheer.

-Drainage, in gebieden waarin dit van toepassing is. Bij het vaststellen van het peil speelt drainage een rol. Veel drainage is aangelegd in het kader van ruilverkavelingen/herinrichtingen, hetgeen door belanghebbenden als een zekere vorm van overheidsgarantie wordt gezien. Om die reden wordt bij een peilbesluit drainage in de belangenafweging betrokken. Hierbij zullen de mate waarin de huidige drainage is afgeschreven, maar daarnaast ook gewijzigde inzichten over gewenste drainagediepte, een rol spelen.

7.1, Algemeen

De provincie oefent toezicht uit op het nemen van peilbesluiten. Goedkeuring en administratief beroep zijn beide vormen van toezicht. Goedkeuring is een vorm van preventief toezicht: goedkeuring is nodig voordat het peilbesluit in werking kan treden. Administratief beroep is een vorm van repressief toezicht (vernietiging bijvoorbeeld ook). Dit vindt pas plaats nadat het besluit is genomen en inwerking is getreden.

Bij Reglement voor het waterschap Noorderzijlvest en bij Reglement voor het waterschap Hunze en Aa¿s (hierna: de Reglementen) is bepaald welke peilbesluiten aan goedkeuring onderworpen zijn (verplichte peilbesluiten). Tegen besluiten waarvoor geen goedkeuring verplicht is gesteld (niet-verplichte peilbesluiten), staat administratief beroep open.

Zowel besluiten die aan goedkeuring zijn onderworpen als ook besluiten, waartegen beroep kan worden ingesteld moeten op grond van de Reglementen, aan de provincie worden gezonden.

Het waterschap levert de provincie de gegevens waarop het peilbesluit is gebaseerd (zoals bijbehorende kaarten, bekendmaking, zienswijzen en reactie hierop). Op basis van die gegevens moet de belangenafweging voor provincie en belanghebbenden te volgen zijn, en moet toetsing mogelijk zijn.

In bijlage 3 zijn de beroepsgangen bij het nemen van peilbesluiten aangegeven.

7.2, Goedkeuring

Goedkeuring kan als dit bij of krachtens wet is bepaald (art. 133 Gw, 10:26 Awb jo. 148 Wsw). Voor peilbesluiten is dit geregeld in de waterschapswet, in de Verordening en in het Reglement.

In hoofdlijnen gaat de goedkeuringsprocedure als volgt. Nadat het waterschap het verplichte peilbesluit heeft genomen, wordt dit ter goedkeuring aan GS gestuurd. Mochten GS overgaan tot (gedeeltelijke) onthouding van goedkeuring dan vindt er overleg met het waterschapsbestuur plaats. Als GS niet beslist binnen de voorgeschreven termijn, wordt goedkeuring geacht te zijn verleend. Na bekendmaking van het goedkeuringsbesluit treedt het peilbesluit in werking. Door belanghebbenden kan binnen zes weken, volgend op de dag van bekendmaking, beroep bij de rechtbank worden ingesteld tegen het besluit tot (onthouding van) goedkeuring. Hoger beroep kan ingesteld worden bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

7.3, Administratief beroep (art. 153-155 Wsw)

Administratief beroep is een vorm van rechtsbescherming. Appellanten kunnen bij een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen in beroep gaan tegen dat besluit. Anderzijds is administratief beroep een vorm van bestuurlijk toezicht en controle.

Belanghebbenden kunnen administratief beroep instellen bij GS tegen besluiten van het waterschap die niet aan goedkeuring onderhevig zijn. (Beroep staat open tegen besluiten aangaande de regeling van de waterbeheersing of de aanleg of verbetering van waterstaatswerken dan wel tegen besluiten tot vaststelling of wijziging van de keur volgens art. 153 Waterschapswet.) De procedure gaat dan in hoofdlijnen als volgt. Voordat op het beroep wordt beslist wordt er in beginsel eerst gelegenheid gegeven aan belanghebbenden om te worden gehoord (zie afdeling 7.3 Awb). Dit gebeurt door het beroepsorgaan of een adviescommissie, en van dit horen wordt een verslag opgesteld. De beslissing op beroep dient te berusten op een deugdelijke motivering. Bij een ontvankelijk en gegrond verklaard beroep wordt het bestreden besluit vernietigd en wordt daarvoor in de plaats door GS een nieuw besluit genomen (art. 7:25 Awb), maar vaak gebeurt het ook dat het waterschap gezien de technische aspecten van het waterbeheer binnen de door GS aangegeven kaders een nieuw besluit neemt. Tegen dit besluit staat beroep bij de rechtbank open en vervolgens hoger beroep bij de Afdelingsbestuursrechtspraak van de Raad van State.

7.4, Beroepsgerechtigden

Zowel bij goedkeuring als bij administratief beroep zijn belanghebbenden (= degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken) beroepsgerechtigd.

7.5.1, Gronden voor toetsing bij goedkeuring

Bij goedkeuring is het niet de bedoeling dat het toezichthoudend orgaan de gehele primaire besluitvorming onderzoekt of overdoet: het is geen bestuurlijke heroverweging. De toetsing beperkt zich tot toetsing van het besluit aan de specifieke criteria die zijn neergelegd in de wet waarin goedkeuring is voorgeschreven. Voor peilbesluiten zijn dat de criteria uit de waterschapswet: toetsen aan strijd met recht en het algemeen belang (art. 149 Wsw). De toetsing bij goedkeuring richt zich onder meer op de gevolgde procedure (uit de wet en de Verordening), de in beschouwing genomen aspecten (bijv. het waterbeheerplan ogv art. 16 Whh) en de afweging van belangen.

Onthouding van goedkeuring kan slechts als het besluit in strijd is met het recht of het algemeen belang (art. 133 Grondwet, art. 10:27 Awb jo. art.149 Wsw).

Recht en algemeen belang

GS toetsen onder meer de gevolgde procedure (uit de wet en de Verordening), de in beschouwing genomen functies, en de verder in beschouwing genomen aspecten uit het waterbeheerplan (art 16 lid 1 Whh jo. en 9 Whh) en de afweging van belangen. Daarbij wordt ook rekening gehouden met nieuw beleid, dat sinds het vaststellen van de genoemde plannen en de Verordening is ontwikkeld.

Recht

Om te beoordelen of een peilbesluit in overeenstemming is met het recht, kijkt de provincie naar het bepaalde in de Wet op de Waterhuishouding, de Verordening, het Reglement voor het waterschap, de Awb en de Waterschapswet.

De provincie toetst bij de goedkeuring van de peilbesluiten of de procedure tot het besluit in acht is genomen zoals is voorgeschreven. Daarbij wordt ook gekeken naar de gevolgde inspraakprocedure en naar de behandeling van de zienswijzen. Tevens wordt nagegaan of de regels voor het opstellen van de peilbesluiten zoals die in de Leidraad beschreven staan, zijn gevolgd (of dat er geldige redenen waren dit in een specifiek geval niet te doen). Ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden bij de beoordeling betrokken (zoals het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel).

Algemeen belang

Ook wordt gekeken of de in het gebied aanwezige belangen voldoende zijn belicht. De waterschappen hebben de taak de peilen zodanig vast te stellen en te handhaven dat alle belangen zo goed mogelijk worden behartigd. Om de bij het grond- en watergebruik betrokken belangen goed te kunnen afwegen moet bekend zijn welke functie(s) het gebied heeft. Dit valt af te leiden uit het POP en het waterbeheerplan. De waterschappen hebben de functies uit het POP (waterhuishoudingsplan) in hun beheerplan verder uitgewerkt. Ook de beantwoording en verwerking van de zienswijzen wordt bij de toetsing van het peilbesluit meegenomen bij het beoordelen of er sprake is van strijd met het algemeen belang.

Bekeken wordt of er op zorgvuldige wijze gezocht is naar evenwicht tussen de verschillende belangen.

7.5.2, Gronden voor toetsing in administratief beroep

Bij administratief beroep (art. 7:25 Awb) wordt een volledige heroverweging niet verplicht gesteld (zoals wel bij bezwaar): "voor het beroepsorgaan het beroep ontvankelijk en gegrond acht, vernietigt het het bestreden besluit en neemt het voor nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit." Hier is dus enige ruimte om niet volledig tot heroverweging over te gaan.

In administratief beroep wordt eerst en vooral gekeken naar de aangedragen bezwaren en de omstandigheden die door de appellant worden aangevoerd. Deze bezwaren moeten wel ruim worden opgevat, zodat aan de bedoelingen van de appellant recht wordt gedaan. Die onderdelen van het besluit die geheel los staan van de aangevoerde bezwaren blijven in beginsel buiten beschouwing. Er vindt een doelmatigheids- en rechtmatigheidstoets plaats. Naast rechtsoverwegingen zullen vooral bestuurlijke overwegingen een rol spelen. Na de gegrondverklaring moeten de consequenties voor het bestreden besluit in acht worden genomen. Het besluit wordt (gedeeltelijk) vernietigd en een nieuwe beslissing wordt ervoor in de plaats gesteld (art. 7:25 Awb).