Aanhef
Provinciale Staten van Drenthe;
gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten van Drenthe van 16 september 2025, kenmerk 38/5.8/2025001212;
BESLUITEN:
het Beleidskader participatie ‘Blijvend in verbinding’ vast te stellen.
Oproep van inwoners:
Voor dit Beleidskader Participatie is met veel mensen gesproken. Inwoners, maatschappelijke organisaties en vele anderen hebben waardevolle inbreng geleverd. Zo heeft ook een inwonergroep van 25 personen, geworven uit de deelnemers aan het Burgerberaad Wonen, met ons gesproken over dit beleidskader.
Het participatiebeleid en de uitvoering van participatieprocessen worden door deze groep cruciaal gevonden. Zoals een van de deelnemers aangaf: het is een breekpunt voor het verkrijgen van meer vertrouwen in de provinciale overheid. Vanuit deze inwonergesprekken is een aantal ‘wensen’ geformuleerd waar de provincie bij participatieprocessen in ieder geval rekening mee moet houden. Dat komt neer op: doe wat je zegt en zeg wat je doet.
De wensen samengevat.
1Heb de oprechte intentie om naar de inwoners te luisteren.
2Praat met de mensen op basis van gelijkwaardigheid en inclusiviteit: alle belangen aan tafel.
3Betrek inwoners vroegtijdig. Niet pas op het moment dat er al een plan klaarligt.
4Liever geen participatie dan participatie voor de bühne.
5Laat ambtenaren belangen ‘ophalen’ in plaats van vastgesteld beleid verdedigen.
6Stel een duidelijke vraag.
7Stel duidelijke kaders: wat is de ‘speelruimte’ of adviesruimte van de deelnemers.
8Wees transparant over het proces en wees proactief en eerlijk over het voorwerk dat al is gedaan.
9Maak duidelijk wat je plan is met participatie. Wanneer mag wie iets zeggen? En hoe wordt dat bij beleids- of planvorming gebruikt?
10Bied ruimte aan gesprek en interactie: laat mensen met verschillende belangen met elkaars belangen kennismaken.
11Bied ruimte aan kennisontwikkeling als dat door de deelnemers wordt gevraagd.
12Laat weten (ook tussentijds) wat je met inbreng doet of niet doet. Wees ook daar eerlijk in. Maak duidelijk wat je met een idee, suggestie of bezwaar doet en waarom.
13Werk aan en werk vanuit vertrouwen.
Inleiding
Inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheden werken samen met ons - Statenleden, gedeputeerden en ambtenaren - aan het maken én uitvoeren van beleid. Participatie is daarin onmisbaar. Het helpt ons betere keuzes te maken en zorgt ervoor dat wij in verbinding met de samenleving besturen.
Wij werken al jaren samen met de Drentse samenleving. Maar de urgentie van échte, stevige participatie neemt toe. Door complexere opgaven, groeiende maatschappelijke spanningen en een afnemend vertrouwen in politiek en overheid is de behoefte aan wederzijds begrip, transparantie en invloed groter dan ooit.
Voor u ligt het beleidskader participatie van de provincie Drenthe. Hierin leggen wij vast hoe wij participatie willen vormgeven, op basis van duidelijke uitgangspunten en werkprincipes. Dit kader is geen beginpunt, maar een verdieping van eerder beleid. Zoals het kader Verbindend Besturen en de visie van Provinciale Staten op participatie.
Dit beleidskader is tot stand gekomen door gesprekken met inwoners, maatschappelijke organisaties, Statenleden en tientallen collega’s binnen de organisatie. Wij hebben geput uit eigen ervaringen, zoals het Burgerberaad Wonen én uit de lessen van andere provincies.
Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten hebben hun eigen rollen en taken te vervullen bij het betrekken van de samenleving. De komende jaren werken wij gezamenlijk verder aan de ambities en wensen die wij opgehaald hebben: vroegtijdige betrokkenheid, heldere kaders, transparantie en ruimte voor initiatief. Dat vraagt om aanpassingen in onze manier van werken en om een investering in het vakmanschap van iedereen die met participatie te maken heeft.
Verandering gebeurt niet in één keer. Daarom is dit beleidskader ook geen eindpunt. Het is een kader dat meebeweegt met ontwikkelingen in de samenleving en binnen de organisatie en daarom op gezette tijden wordt geactualiseerd. De verhouding tussen overheid en maatschappij verandert voortdurend. Dit kader helpt ons daarin koers te houden.
Leeswijzer
Dit beleidskader participatie geeft weer hoe Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS) met participatie willen omgaan. In hoofdstuk 1 schetsen wij ons beeld op participatie. Daarna volgen de uitgangspunten en werkprincipes (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 beschrijven wij hoe wij participatie in de praktijk willen organiseren. Daarmee geven wij richting aan een meerjarig traject om participatie stevig te verankeren in het werken van de provincie.
Bijlage 1 – Toelichting participatieproces
Het proces om tot dit beleidskader te komen, is bewust participatief ingericht. Wij hebben input opgehaald bij inwoners, ambtenaren, maatschappelijke organisaties, Statenleden en externe partners. Doel was om vanuit verschillende perspectieven te komen tot een werkbare en gedragen aanpak.
Gesprekken en bijdragen
•Inwoners: wij spraken met 25 inwoners die deelnamen aan het Drents Burgerberaad. Van de ruim 30 aangemelde deelnemers, hebben zij actief meegedacht tijdens drie bijeenkomsten (online en live). Hun ervaringen en kritische reflecties zijn zichtbaar verwerkt in de werkprincipes.
•Drents Panel: wij gebruikten antwoorden op vragen over participatie als aanvullende input.
•Doelgroepen: wij spraken met vertegenwoordigers van groepen die moeilijker bereikbaar zijn, zoals jongeren, ouderen en mensen met een migratieachtergrond. Daarnaast is apart gesproken met middelbare scholieren over hun betrokkenheid.
•Externe partners en overheden: wij voerden gesprekken met enkele maatschappelijke organisaties, gemeenten en collega-provincies. Ook hier lag de focus op het ophalen van lessen uit zowel positieve als negatieve ervaringen met participatie.
•Ambtelijke organisatie: Meer dan veertig ambtenaren leverden input via gesprekken of meelezen. Ook bestuurders en externe adviseurs hebben meegeschreven of feedback gegeven.
•Provinciale Staten: Statenleden gaven input tijdens een informatiesessie, debatten en gesprekken in het kader van het Burgerberaad.
Reflectie op de aanpak
Wij kozen bewust voor gesprekken met sleutelfiguren die elk een eigen perspectief inbrachten. Zo hebben wij de breedte van waarden en belangen in kaart gebracht, evenals succesfactoren en knelpunten uit eerdere participatietrajecten.
Niet alle groepen of perspectieven zijn gehoord. Ook niet alle bij participatie betrokken ambtenaren zijn gesproken. Dat betekent dat dit beleidskader geen eindpunt is, maar een ‘levend document’. Nieuwe inzichten, ideeën of belangen kunnen aanleiding zijn om het kader aan te vullen of bij te stellen.
Een deel van de opgehaalde belangen krijgt later een plek in praktische handreikingen, trainingen en ontwikkeltrajecten. Ook willen wij samen met partners en doelgroepen blijven werken aan de verdere invulling van participatie.
Bijlage 2 – Voorstellen en ideeën die (nog) buiten het beleidskader vallen
Tijdens het participatieproces zijn veel suggesties gedaan om participatie binnen de provincie te verbeteren. Niet alle voorstellen hebben direct een plek gekregen in dit beleidskader. Soms vraagt een idee om verdere uitwerking, soms past het beter binnen een ander beleidsdomein. Hieronder lichten wij toe welke voorstellen zijn ingebracht en waarom ze (nog) niet zijn opgenomen.
Voorstellen en onze afweging
•Meer financiering voor organisaties die burgerinitiatieven ondersteunen
Dit valt buiten de scope van dit beleidskader. Het vraagt om een bredere roldiscussie per beleidsterrein.
•Bied scholieren een betaalde werkplek bij de provincie
Wij betrekken scholieren al via onder andere het Provinciespel en evenementen. Verdere stappen passen beter binnen HR- of educatiebeleid.
•Start het beleidskader vanuit inwoners, niet vanuit de organisatie
Inwoners zijn belangrijk, maar participatie gaat breder. In dit kader zijn álle belangen gelijk behandeld, zonder hiërarchie.
•Geef dieren of natuurgebieden rechtspersoonlijkheid
De provincie kiest hier niet voor. Wel kunnen belangen van niet-menselijke entiteiten via organisaties en methodieken worden ingebracht. Voorbeelden hiervan komen te staan in de handreiking Vormen en methoden van Participatie.
•Stel een participatieloket in voor maatschappelijke initiatieven
Dit idee wordt meegenomen in het vervolgtraject. Wij onderzoeken hoe wij initiatiefnemers optimaal kunnen ondersteunen.
•Richt een interne pool op van procesbegeleiders en omgevingsmanagers
Ook dit wordt verder onderzocht. wij kijken hoe wij ondersteuning bij participatieprocessen structureel kunnen organiseren.
•Werk duidelijker uit hoe moeilijk bereikbare doelgroepen worden betrokken
Dit gebeurt in aparte handreikingen, zoals ‘De handreiking toegankelijke en inclusieve participatie’. Die wij willen ontwikkelen samen met onder andere jongerenorganisaties, migrantenorganisaties, ervaringsdeskundigen en ouderenvertegenwoordigers.
•Gebruik de participatieladder als leidraad
De participatieladder is geen beleidsinstrument, maar een nuttige methodiek om participatievormen per proces te kiezen. Wij lichten dit instrument toe in de handreiking Vormen en methoden van Participatie.
Bijlage 3: toepassing van participatie
Participatie wordt bij diverse processen toegepast.
Participatie bij Beleidsontwikkeling
Bij beleidsprocessen streven wij naar breed gedragen beleid waar de waarden vanuit de samenleving sterk naar voren komen en de maatschappelijke belangen goed worden afgewogen. Soms vragen wij daarbij extra advies van specifieke groepen (zoals jongeren bij de omgevingsvisie of het cultuurbeleid). Vaak spelen maatschappelijke organisaties bij beleidsontwikkeling een vertegenwoordigende rol, omdat daar kennis zit over hoe problemen te tackelen. Bij beleidsontwikkeling is vaak GS de initiërende partij, maar ook PS kunnen deze rol vervullen door bijvoorbeeld het gesprek aan te gaan met de samenleving of hen advies te vragen over de beleidsrichting (zoals bij het Burgerberaad Wonen van 2024).
Participatie bij projectuitvoering
Bij uitvoering van beleid, door bijvoorbeeld projecten of subsidieregelingen, is de uitvoerende organisatie (GS) de uitnodigende partij. De provincie wil daarbij de verschillende belangen op tafel krijgen. Bij projecten in (of over) de fysieke ruimte is participatie vaak verplicht (Omgevingswet). In veel gevallen kunnen inwoners of bedrijven meedoen om de impact te verminderen of uitvoering te verbeteren. Bij andersoortige uitvoering, zoals subsidieregelingen, is het nodig om juist de doelgroepen te betrekken bij het opzetten. Wat werkt voor de doelgroep?
Gebiedsprocessen
De provincie speelt in veel gebiedsopgaven een rol. Bij deze gebiedsopgaven hebben wij vaak een verbindings- en netwerkrol. In gebiedsprocessen of gebiedsgerichte aanpakken wordt samen met lokale partners beleid uitgewerkt en uitgevoerd, meestal in langjarige processen.
Bijlage 4 – Participatie en Opgavegericht Werken
Opgavegericht werken biedt stevige aanknopingspunten om participatie goed te verankeren. Door vroegtijdige verkenning, heldere rolverdeling en bewuste keuzes kunnen participatieprocessen stevig en consistent worden ingebed.
Het opgavegericht werken kent vijf fasen. In elke fase speelt participatie een herkenbare rol.
1Strategische verkenning
In deze eerste fase wordt de opgave globaal beschreven in een strategische verkenning. Deze fase kent drie hoofdvragen:
1Willen wij het?
2Kunnen wij het?
3Doen wij het nu?
De strategische verkenning wordt besproken en krijgt een ‘go’ of een ‘no go’.
Met betrekking tot participatie wordt in deze fase ook aandacht besteed aan belanghebbenden en samenwerking.
Participatiecheck: In deze fase leggen wij al een basis voor wie, wanneer en hoe wij gaan betrekken.
2Initiatieffase
Na een ‘go’ op de strategische verkenning begint de initiatieffase. Dit is een verdiepingsslag. De opgave wordt uitgewerkt tot een opdrachtbeschrijving.
Met betrekking tot participatie wordt in deze fase:
•interne en externe stakeholders worden in kaart gebracht;
•wij starten gesprekken om belangen te verhelderen;
•procesbegeleiders of omgevingsmanagers worden hierbij idealiter betrokken;
•de afdeling communicatie helpt de opgave helder te verwoorden en ondersteunt het ontwerp van het participatieproces.
Hulpmiddelen: Participatiecanvas, participatiekompas, handreikingen en het Ambitieweb.
3Definitiefase:
Na een ‘go’ op de opdrachtbeschrijving begint de definitiefase. De opgave wordt uitgewerkt tot een Project, Proces, of programmacontract
Onderdeel van deze fase is een PSU, Issue-analyse, stakeholderanalyse en een risicoanalyse.
Met betrekking tot participatie wordt in deze fase een participatieplan opgesteld. Dit plan beschrijft onder meer:
•de aanleiding en betrokken partijen;
•het doel van participatie;
•wat vaststaat en wat nog open ligt;
•wie deelnemen en in welke vorm:
° consultatie, advies, co-creatie, medebesluitvorming, of mede-eigenaarschap;
•tijd, middelen en organisatie van het participatieproces;
•hoe inbreng wordt verwerkt en hoe daarover wordt besloten;
•hoe wij terugkoppeling verzorgen.
Product: Project, Proces, of programmacontract, vastgesteld door een opdrachtgever (bijvoorbeeld themamanager of domeinmanager) en optioneel portefeuillehouder en zo nodig voorgelegd aan GS en PS.
4Uitvoeringsfase
Na een ‘go’ op het contract begint de uitvoeringsfase. In de uitvoeringsfase wordt de voortgang bewaakt en periodiek worden voortgangsrapportages opgesteld en besproken.
Met betrekking tot participatie wordt in deze fase:
De uitvoering volgt de lijnen uit het participatieplan.
•Afwijkingen worden afgestemd met de opdrachtgever.
•Alle inbreng wordt vastgelegd, inclusief wat wel en niet wordt overgenomen - met motivering.
•Belangenafweging wordt transparant toegelicht.
5Afronding en evaluatie
Na de uitvoering (oplevering resultaten, behaalde doelen) begint de afrondingsfase In de afrondingsfase wordt de afsluiting overdracht van verantwoordelijkheden in een decharge-formulier opgenomen en vastgelegd. Evaluatie is ook onderdeel van deze fase.
In deze fase:
•denken Participanten mee over de evaluatie en monitoring;
•checken wij of het beleid of de oplossing doet wat ervan werd verwacht;
•worden de uitkomsten van de evaluatie gedeeld met deelnemers én Provinciale Staten.
Aanbeveling: Neem afspraken over evaluatie en monitoring al op in het project- of participatieplan.
Co-creatieprocessen
Bij co-creatie maken provincie en partners sámen de opdrachtbeschrijving en aansluitend het project, proces, of programmacontract. Taken en rollen worden gezamenlijk afgesproken en in het contract opgenomen. De vijf fasen blijven leidend, De eigenaarschap en uitvoering is gemeenschappelijk.
Bijlage 5: Samenvatting actielijnen
Actielijnen Uitvoering Participatiebeleid (2025–2028)
1Borgen van de werkprincipes
•Doel: komen tot gedragen werkmethodes om participatie te borgen en te verankeren binnen de diverse afdelingen en thema’s van onze organisatie
•Actie: per thema/afdeling op basis van gesprekken en werksessies komen tot heldere en passende aanpakken.
•Planning: 2025 tot en met 2028
•Organisatie: regisseur Participatiebeleid in samenwerking met opgavegericht werken en thema’s
2Opstellen Participatieverordening
•Doel: Vervangen van de oude inspraakverordening (uit 1996).
•Inhoud: Regelt hoe participatie wordt vormgegeven en hoe inwoners onder andere gebruik kunnen maken van het uitdaagrecht.
•Planning: Voorjaar 2026 (of eerder) voorgelegd aan Provinciale Staten.
•Organisatie: regisseur Participatiebeleid in samenwerking met Juridische Zaken
3Ontwikkelen Handreikingen
•Doel: Praktische ondersteuning bieden bij de uitvoering van participatie en werkprincipes.
•Onderwerpen:
° Vormen van participatie (proceskeuzes)
° Inclusieve participatie (jongeren, mensen met migratieachtergrond, ouderen)
° Toegankelijke participatie (digitaal en fysiek)
° Participatie & opgavegericht werken
° Communicatie
•Planning: 2025 tot en met eerste helft 2026
•Opmerking: Bij het ontwikkelen hiervan betrekken wij interne en externe specialisten en organisaties.
•Organisatie: regisseur participatiebeleid in samenwerking met communicatie, externe partners, ervaringsdeskundigen
4Doorontwikkeling Digitale Participatie
•Doel: Verbeteren van digitale participatiemogelijkheden.
•Actie: Onderzoeken en benutten van platforms zoals Wijzijndrenthe.nl samen met de griffie. Onderzoeken van gevolgen van AI voor participatie.
•Planning: continue proces.
•Organisatie: regisseur Participatiebeleid in samenwerking met Griffie
5Lerende Organisatie
•Doel: Participatievaardigheden en kennis binnen de organisatie versterken.
•Onderdelen:
° Trainingen & kennisdeling via Participatieleerlijn (gericht op behoeften ambtenaren)
° Deelname aan leerprojecten (internationaal en regionaal)
° Inbedding beleidskader
° Uitvoering van participatiepilots
•Opmerking: Bij het ontwikkelen hiervan betrekken wij interne en externe specialisten en organisaties
•Organisatie: regisseur Participatiebeleid in samenwerking met griffie, medewerkers Omgevingswet,
6Onderzoek Participatieloket:
•Doel: Inwoners met initiatieven (of via uitdaagrecht) begeleiden en ondersteunen.
•Actie: Interne begeleiders koppelen aan initiatieven.
•Voorstel: de organisatie doet een voorstel voor inbedding van ondersteuning van particuliere initiatieven
•Planning: Eerste helft van 2026
•Organisatie: regisseur participatiebeleid i.s.m. medewerkers van diverse thema’s en externe initiatieven.
7Onderzoek Interne Ondersteuningspool Participatie, omgevings- en stakeholdermanagement:
•Doel: Versterken van omgevings- en stakeholdermanagement in alle fasen.
•Actie: Onderzoeken of omgevingsmanagers of procesbegeleiders thematisch of integraal ingezet worden.
•Voorstel: Organisatie doet voorstel voor inbedding in werkprocessen.
•Planning: Eerste helft van 2026
•Organisatie: regisseur participatiebeleid in samenwerking met medewerkers van diverse thema’s
8Communicatie
•Doel: Interne én extern duidelijkheid geven over participatie en onze processen.
•Acties:
° Duidelijke communicatie over participatievormen en -mogelijkheden, bijvoorbeeld via stappenplannen of keuzeschema’s.
° Delen van goede praktijkvoorbeelden.
° Opstellen van een communicatie-uitvoeringsplan (in samenwerking met afdeling communicatie).
•Organisaties: regisseur participatiebeleid in samenwerking met communicatiemedewerker
9Verbeteren Instrumenten
•Doel: Betere instrumenten passend bij Drenthe
•Acties:
° Evalueren participatietools zoals Burgerberaad
° Vormgeven/toepassen aanbevelingen
•Organisatie: regisseur participatiebeleid in samenwerking met communicatiemedewerkers en externe partners