Raad van State, 28 oktober 2026

Bij besluit van 10 maart 2023 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het gestelde gebruik van het perceel [locatie A] in Est als veehouderij, afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 10 mei 2024 (samen: het besluit van 10 mei 2024) heeft het college, naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, het besluit van 10 maart 2023 herroepen en aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd.

Bij uitspraak van 17 september 2024 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 mei 2024 vernietigd, het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 maart 2023 ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 augustus 2026, waar [appellant], bijgestaan door mr. drs. D.B. Pors, rechtsbijstandverlener in Meppel, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Postema, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, gehoord.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer (Wm) of het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt.

Naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend, heeft het college bij besluit van 10 mei 2024 een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Het voor deze zaak relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

3. [appellant] woont aan de [locatie B] in Est. [partij] woont schuin tegenover hem, aan de [locatie C]. Hij heeft rond zijn woning ongeveer 7 ha weidegrond. Ten tijde van de besluiten van het college hield [partij] op zijn gronden ongeveer 35 schapen en een aantal paarden. [appellant] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het exploiteren van een veehouderij aan de [locatie C]. Naar aanleiding hiervan heeft een toezichthouder van de gemeente op 14 september 2022 een controle uitgevoerd en geen overtredingen geconstateerd. Bij het besluit van 10 maart 2023 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.

Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] heeft het college bij het besluit van 10 mei 2024 alsnog aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft hem gelast om een melding te doen als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit en om te stoppen met het weiden van schapen op het deel van zijn gronden met de bestemming "Wonen". Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [partij] de schapen bedrijfsmatig houdt. Daarom is volgens het college sprake van een inrichting in de zin van de Wm, waarvoor [partij] een melding had moeten doen. Verder is het bedrijfsmatig weiden van schapen op de gronden met een woonbestemming in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied" (lees: "Buitengebied Neerijnen, veegplan 2017"), aldus het college. Het college acht het weiden van schapen op gronden met bestemming "Agrarisch" - die geldt op het overgrote deel van de 7 ha weidegronden - niet in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college worden de paarden hobbymatig gehouden en is dit geen overtreding.

De uitspraak van de rechtbank

4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het houden van de schapen geen overtreding oplevert, zodat het college niet handhavend kon optreden. Volgens de rechtbank houdt [partij] de schapen niet bedrijfsmatig en ook niet in een omvang alsof het bedrijfsmatig is. Er is daarom geen inrichting in de zin van de Wm en er is geen meldplicht op grond van het Activiteitenbesluit. De rechtbank neemt daarvoor in aanmerking dat de kudde volgens het rapport van de controle op 14 september 2022 bestaat uit 35 schapen en dus een beperkte omvang heeft. Verder worden zij jaarrond gehouden op de weilanden. Er is geen huisvesting of mestopslag, aldus de rechtbank. Dat [partij] is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) betekent niet dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie. [partij] heeft daarover toegelicht dat de inschrijving in het handelsregister nodig is omdat hij jaarlijks een zogenoemde gecombineerde opgave moet indienen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Omdat de schapen hobbymatig worden gehouden, is eveneens geen sprake van strijd met de bestemming "Wonen", aldus de rechtbank.

Wel of geen inrichting?

5. Het college heeft in het besluit van 10 mei 2024 alleen handhavend opgetreden tegen de schapen en niet tegen de paarden. [appellant] heeft geen beroep tegen dit besluit ingesteld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht geen aanleiding gezien om een oordeel te geven over de vraag of het houden van de paarden een overtreding oplevert. Het geschil kan in hoger beroep niet worden uitgebreid met die vraag. De Afdeling gaat daarom voorbij aan wat [appellant] aanvoert over de paarden.

6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een inrichting. Hij voert daarover aan dat de rechtbank geen acht heeft geslagen op foto’s die hij heeft overgelegd. Op die foto’s (gemaakt op 7 augustus 2024) is onder meer te zien dat op de weidegronden een mestopslag en stal aanwezig zijn en kuilvoer wordt opgeslagen. Daarnaast heeft [appellant] de rechtbank erop gewezen dat op de gronden van [partij] een trekker wordt gebruikt. Dit wijst volgens hem op bedrijfsmatige activiteiten.

[appellant] voert verder aan dat de rechtbank onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het feit dat [partij] maat is in de [maatschap]. Anders dan in de rechtbankuitspraak staat, hebben particulieren met agrarische activiteiten geen KvK-nummer nodig om de gecombineerde opgave in te dienen. Dat [partij] niettemin een maatschap heeft, wijst erop dat de schapen worden gehouden om financieel voordeel te verkrijgen. Daarom is volgens [appellant] sprake van een agrarisch bedrijf en dus een inrichting.

6.1. Onder een inrichting dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid in samenhang met het vierde lid, van de Wm (zoals dat luidde ten tijde van belang) te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht en die behoort tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen.

Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, onder meer in de uitspraak van 24 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR6303, moet de beoordeling of sprake is van een inrichting plaatsvinden aan de hand van de feitelijke situatie ter plaatse en worden bezien in het licht van de regulering van nadelige gevolgen die met het vergunningenstelsel van de Wm is beoogd. Met betrekking tot het houden van dieren is daarvoor van belang: het aantal dieren, de wijze waarop de dieren gehuisvest zijn, de bedrijvigheden die daarmee worden verricht en de omstandigheid dat een zekere continuïteit bestaat. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7573.

6.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een inrichting. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat de kudde een beperkte omvang heeft, dat uit het controlerapport blijkt dat er geen huisvesting of andere voorzieningen voor de schapen zijn en de bedrijvigheden rondom de schapen zeer beperkt zijn.

Uit het controlerapport volgt dat er geen stallen voor de schapen zijn aangetroffen. [partij] heeft daarover verklaard dat de schapen jaarrond buiten zijn en dat hij ze houdt zodat hij het gras zelden met de trekker hoeft te maaien. De stelling van [appellant] op de zitting dat de schapen Texelaars zijn en een schapenhouder dit ras tijdens de lammerperiode niet buiten zou houden, doet er niet aan af dat er geen huisvesting voor de schapen is aangetroffen. Bovendien heeft [partij] toegelicht dat hij de schapen laat in het jaar laat dekken, zodat ze in het late voorjaar buiten kunnen bevallen. Naar aanleiding van de stelling van [appellant] ter zitting dat het laten dekken van schapen en het verkopen van lammeren per definitie bedrijfsmatig is, overweegt de Afdeling dat [partij] heeft toegelicht dat hij de schapen liet dekken om de kudde gezond te houden en hij de lammeren zonder winstoogmerk verkocht om de kudde klein te houden. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de bedrijvigheden rondom de lammeren zo beperkt dat dit, in samenhang bezien met de beperkte omvang van de kudde en het ontbreken van huisvesting, niet maakt dat sprake is van een inrichting.

Verder kan uit de door [appellant] overgelegde foto’s niet worden afgeleid dat er andere schaapgerelateerde voorzieningen of bedrijvigheden zijn. Daargelaten dat de foto’s zijn gemaakt op 7 augustus 2024 en dus na het besluit op bezwaar, heeft [partij] overtuigend toegelicht dat er geen mesthoop voor de schapen aanwezig is en dat het "kuilvoer" niet bedoeld is om de schapen te voeren. Het gaat om recent gemaaid gras omdat de kudde te klein is om ’s zomers het gras kort te houden, aldus [partij]. Gelet op de omvang van de kudde in verhouding tot de omvang van de weidegronden en aangezien de foto’s in de zomer zijn genomen, ziet de Afdeling geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Verder blijkt nergens uit dat de gestelde aanwezigheid van een trekker te maken heeft met bedrijvigheden rondom de schapen.

De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het houden van de schapen onder de hiervoor genoemde omstandigheden geen bedrijfsmatige activiteit is en evenmin kan worden aangemerkt als een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was. Er is dus geen sprake van een inrichting. De inschrijving van (de maatschap van) [partij] in het handelsregister doet hieraan niet af omdat dit niet relevant is voor de feitelijke situatie waarin de dieren worden gehouden. Om diezelfde reden is evenmin relevant of een KvK-nummer noodzakelijk is om een gecombineerde opgave in te dienen.

Het betoog slaagt niet.

Strijd met woonbestemming?

7. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het houden van de schapen in strijd is met de bestemming "Wonen". Hij voert daarover aan dat de activiteiten op de gronden van [partij] moeten worden aangemerkt als "agrarisch bedrijf" als bedoeld in artikel 1.8 van de planregels. Dat is niet toegestaan op de gronden met de bestemming "Wonen", aldus [appellant].

7.1. Volgens artikel 20.1 van de planregels mogen de gronden met de bestemming "wonen" onder meer gebruikt voor wonen en tuinen. De beantwoording van de vraag of het houden van dieren verenigbaar is met deze bestemming hangt af van de omstandigheden van het geval. In het bijzonder is bepalend of de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van de gronden voor het houden van de dieren, gezien zijn aard, omvang en intensiteit van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de door de planwetgever aan het perceel gegeven woon- en tuinfunctie. Vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:724.

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het houden van schapen op de gronden met de bestemming "Wonen" niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het overgrote deel van de 7 ha gronden waarop de schapen weiden heeft de bestemming "Agrarisch". Hobbymatige grondgebonden agrarische activiteiten zijn volgens artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels toegelaten op de gronden met bestemming "Agrarisch". Er weiden slechts incidenteel schapen op de gronden met woon- en tuinfunctie. Daarnaast heeft de Afdeling onder 5.2 geoordeeld dat de kudde een beperkte omvang heeft en dat geen sprake is van bedrijfsmatige bedrijvigheid. Anders dan [appellant] stelt is dus geen sprake van een agrarisch bedrijf, maar van hobbymatige activiteiten. Om deze redenen mocht het college zich op het standpunt stellen dat het houden van de schapen op de gronden met de bestemming "Wonen" niet in strijd is met het bestemmingsplan.

Het betoog slaagt niet.

Kon de rechtbank zelf in de zaak voorzien?

8. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 mei 2024. Volgens hem had de rechtbank het college moeten opdragen om een nieuw besluit op zijn bezwaar te nemen, omdat niet kan worden uitgesloten dat dit tot een andere uitkomst zou leiden.

8.1. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat geen sprake is van een overtreding. Het college is dus niet bevoegd om handhavend op te treden. Nu de bevoegdheid tot handhaving ontbreekt, is bij heroverweging geen andere uitkomst mogelijk dan dat de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijft. De rechtbank mocht daarom zelf in de zaak voorzien.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

9. Het hoger beroep is ongegrond.

10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.

w.g. Kaajan

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Veldwijk

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

912-1213

BIJLAGE

WET MILIEUBEHEER

Artikel 1.1

1. (…)

inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.

(…)

3. Bij algemene maatregel van bestuur worden categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

4. Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan.

BESLUIT OMGEVINGSRECHT

Artikel 2.1

1. Als categorieën inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.

(…)

Onderdeel C, bijlage I

8.1. Inrichtingen voor:

a. het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren;

(…)

ACTIVITEITENBESLUIT MILIEUBEHEER

Artikel 1.10

1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.

(…)

ALGEMENE WET BESTUURSRECHT

Artikel 8:72

(…)

3. De bestuursrechter kan bepalen dat:

a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of

b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

(…)

BESTEMMINGSPLAN "BUITENGEBIED NEERIJNEN, VEEGPLAN 2017"

Artikel 1

(…)

1.8 agrarisch bedrijf:

een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, of het fokken en houden van dieren (…).

Artikel 3.1

De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

(…)

b. hobbymatige grondgebonden agrarische activiteiten;

(…)

Artikel 20.1

De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. wonen; (…)

f. tuinen, erven en verhardingen; (…).