Raad van State, 28 oktober 2026

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 4 juni 2026, waar Sebava, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en de raad, vertegenwoordigd door ir. P.W. Zwaan, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.

Het ontwerpplan is op 25 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.

Inleiding

2. Het bestemmingsplan wijzigt de bestemming van de gronden aan de Burensewal 1 en 3 in Buren, waardoor een intensieve veehouderij op deze locatie niet meer is toegestaan. De raad acht dit type veehouderij om verschillende redenen, waaronder woningbouwplannen in de omgeving, niet meer wenselijk op deze locatie. De percelen krijgen voor het grootste deel de bestemming "Agrarisch met waarden - Komgebied". De bedrijfswoning wordt daarnaast omgezet naar een reguliere woning.

Op grond van artikel 3.1 van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Komgebied" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische productie, het weiden van dieren, grondgebonden agrarische bedrijven ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’, be- en verwerken van agrarische producten, productie gebonden detailhandel en detailhandel in streekproducten, instandhouding, herstel en ontwikkeling van landschappelijke- en natuurwaarden en extensief dagrecreatief medegebruik.

2.1. Sebava exploiteerde een intensieve varkenshouderij op de gronden van het plangebied totdat deze door een grote stalbrand op 27 juli 2017 teniet is gegaan. Sebava stelt dat zij nog steeds voornemens is de varkenshouderij weer op te bouwen en in bedrijf te nemen. Zij wil daarom voorkomen dat haar bedrijf door het bestemmingsplan wordt wegbestemd.

Toetsingskader

3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Belangen Sebava en evenredigheid

4. Sebava betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Volgens Sebava heeft het plan voor haar zodanig nadelige gevolgen dat deze onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Als gevolg van de vaststelling van het bestemmingsplan kan zij de verloren gegane varkenshouderij namelijk niet meer herbouwen en in bedrijf nemen. Dit kon nog wel op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied, eerste herziening". Na de brand op 18 juli 2019 heeft Sebava ook onder dat plan nog een omgevingsvergunning aangevraagd voor de herbouw van de varkenshouderij. Dat na die aanvraag veel tijd is verstreken, komt volgens Sebava door discussies met het college van gedeputeerde staten van Gelderland (college van GS) over onder meer het overgangsrecht. Zij stelt dat het college van GS de aanvraag ten onrechte bij besluit van 8 februari 2022 buiten behandeling heeft gesteld en Sebava heeft hiertegen dan ook rechtsmiddelen aangewend. De raad heeft bij de vaststelling van het plan volgens Sebava ten onrechte geen rekening gehouden met de situatie dat zij in het (hoger) beroep gelijk krijgt over de buitenbehandelingstelling van haar aanvraag om een omgevingsvergunning.

Verder stelt Sebava dat de bestemmingswijziging onevenredig benadelend is voor haar omdat zij, gelet op de planregels en het ontbreken van een bouwvlak binnen de bestemmingen "Agrarisch - Oeverwalgebied" en "Agrarisch met waarden - Komgebied", ook geen ander agrarisch bedrijf meer kan gaan exploiteren. Daardoor zal bovendien sprake zijn van een grote waardevermindering van haar gronden.

Verder betwist Sebava dat het wegbestemmen van haar bedrijf bijdraagt aan de volgens de raad uit de Omgevingsvisie volgende doelen van het vergroenen van het landschap, het verbeteren van het woon- en leefklimaat, het verminderen van hinder en gezondheidsrisico’s door geuroverlast en het creëren van mogelijkheden voor woningbouw bij Erichem. Daarbij wijst Sebava erop dat er in de omgeving veel meer veehouderijen zijn. Verder betwist Sebava dat haar bedrijfsvoering wat geur betreft van invloed zou zijn op de woningen die zijn voorzien in de woningbouwplannen bij Erichem. In de eerste plaats gaat de raad voor Erichem uit van een te strenge geurnorm, die niet noodzakelijk is om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te verwezenlijken. Daarnaast is in de ‘Memo geurberekeningen en stikstofberekening’ (de Memo), waar de raad zich op heeft gebaseerd, ten onrechte uitgegaan van de voormalige bedrijfsvoering van Sebava. Als Sebava de varkenshouderij zou herbouwen, zouden daarbij namelijk maatregelen worden getroffen die zorgen voor minder geuruitstoot, zo betoogt zij.

4.1. De raad heeft aan het plan de belangen van het vergroenen van het landschap, het verbeteren van het woon- en leefklimaat in de omgeving, het verminderen van hinder en gezondheidsrisico’s door geuroverlast en het creëren van mogelijkheden voor woningbouw bij Erichem ten grondslag gelegd.

Daarnaast heeft de raad bij zijn besluit betrokken dat Sebava na het tenietgaan van de varkenshouderij pas bijna twee jaar later bij het college van GS een omgevingsvergunning voor de herbouw van de varkenshouderij onder de zogenaamde calamiteitenregeling heeft aangevraagd. Daarbij heeft het college van GS meermaals uitstel verleend voor het aanvullen van de aanvraag en het indienen van een gewijzigde aanvraag. Uiteindelijk heeft het college van GS de aanvraag op 8 februari 2022 buiten behandeling gesteld en het bezwaar daartegen van Sebava bij besluit van 8 november 2022 ongegrond verklaard. De raad stelt daarom dat hij ervan heeft mogen uitgaan dat er op het moment van de vaststelling van het plan geen sprake meer was van een bestaand gebruik als intensieve veehouderij en er geen inhoudelijke aanvraag om een omgevingsvergunning voor de herbouw van de varkenshouderij aan de orde was.

Verder heeft de raad over de woningbouwplannen bij Erichem toegelicht dat het daarbij gaat om de woningbouwprojecten aan de Mierlingsestraat en de Erichemsewal bij Erichem. De raad heeft laten onderzoeken welke geurbelasting de varkenshouderij zou hebben op die twee woningbouwlocaties. De uitkomsten daarvan zijn neergelegd in de Memo. Daaruit is gebleken dat de varkenshouderij sterk bepalend, dan wel maatgevend is voor de geurbelasting in de omgeving.

Wat betreft de voorgrondbelasting blijkt uit de Memo dat de geurbelasting van de varkenshouderij ter plaatse van de twee woningbouwlocaties op alle toetspunten hoger is dan 4 odour units per kubieke meter lucht (ouE/m3) en dat op drie toetspunten de geurbelasting zelfs tussen de 10.4 en 10.8 ouE/m3 uitkomt. Wat betreft de achtergrondbelasting ter plaatse van de woningbouwlocaties is in de Memo vermeld dat de bijdrage van de varkenshouderij daaraan groot is en dat het merendeel van de geurbelasting door de varkenshouderij wordt verklaard. In de situatie zonder de varkenshouderij verandert de kwaliteit van het leefklimaat ter plaatse van de twee woningbouwlocaties van "matig" naar "goed" en "zeer goed", zo staat in de Memo. De raad heeft verder toegelicht dat hij voor deze twee woningbouwlocaties niet uitgaat van een norm van 2 ouE/m3, zoals voor de bebouwde kom wordt gehanteerd, of van een norm van 10 ouE/m3, zoals voor het buitengebied, maar van een norm van 4 ouE/m3, die volgens de raad passend is om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de geplande woningen te bereiken.

4.2. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Wel vergt dit een afweging van belangen waarbij de nadelige gevolgen van het plan niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Om dat te bepalen is van belang of het bestreden besluit geschikt is om het doel te bereiken, of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kan worden volstaan, en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.

4.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het wegbestemmen van het bedrijf van Sebava op zichzelf een geschikt middel mogen achten om de hiervoor genoemde doelen van het vergroenen van het landschap, het verbeteren van het woon- en leefklimaat in de omgeving, het verminderen van hinder en gezondheidsrisico’s door geuroverlast en het creëren van mogelijkheden voor woningbouw bij Erichem te dienen.

De raad heeft echter niet deugdelijk gemotiveerd waarom het wegbestemmen van het bedrijf van Sebava een noodzakelijke maatregel is om die doelen te bereiken. In dat kader heeft de raad namelijk voor de woningbouwplannen aan de Mierlingsestraat en de Erichemsewal onvoldoende gemotiveerd waarom de gehanteerde norm van 4 ouE/m3 een vereiste is om ter plaatse van die twee woningbouwlocaties te voorzien in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Bovendien heeft Sebava daarbij gewezen op de mogelijkheid om bij de herbouw van de varkenshouderij maatregelen te treffen ter voorkoming van geurhinder. De raad heeft die mogelijkheid ten onrechte niet betrokken bij de beantwoording van de vraag of met minder vergaande maatregelen eenzelfde resultaat - een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de geplande woningen - kan worden bereikt. Ook ten aanzien van de andere voormelde doelen heeft de raad ten onrechte in het geheel niet betrokken of deze met minder vergaande maatregelen kunnen worden verwezenlijkt.

Daarnaast heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling evenmin deugdelijk gemotiveerd dat het wegbestemmen van het bedrijf van Sebava in dit concrete geval evenwichtig is. Daarbij stelt de Afdeling voorop dat de omstandigheid dat de intensieve varkenshouderij feitelijk niet meer aanwezig is, het gevolg is van een brand. Op grond van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied, eerste herziening" kon Sebava haar bedrijf nog herbouwen. Sebava heeft daartoe ook onder de zogenoemde calamiteitenregeling van dat plan een aanvraag ingediend. Dat daarbij de nodige tijd is verstreken en dat het college van GS die aanvraag uiteindelijk buiten behandeling heeft gesteld omdat deze niet compleet was, betekent niet dat de raad daarmee bij de vaststelling van het plan geen rekening had hoeven houden. Er bestond immers een concreet initiatief tot herbouw. Daarbij is van belang dat de buitenbehandelingstelling op het moment van de vaststelling van het plan nog niet onherroepelijk was. Verder staat vast dat het voorliggende plan grondgebonden agrarische bedrijven alleen mogelijk maakt binnen een bouwvlak, terwijl er binnen de bestemmingen "Agrarisch - Oeverwalgebied" en "Agrarisch met waarden - Komgebied" geen bouwvlak is opgenomen. Het is voor Sebava daarom niet mogelijk om deze vorm van agrarisch gebruik bedrijfsmatig uit te voeren. Alleen grondgebonden agrarische productie en het weiden van dieren is nog toegestaan. Het gaat daarmee dus om een vergaande beperking van de gebruiksmogelijkheden van Sebava ten opzichte van het hiervoor geldende plan. De raad heeft dit naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende kenbaar meegewogen. Ook heeft de raad niet kenbaar stilgestaan bij de vraag of de waardevermindering van de gronden als gevolg hiervan invloed kan hebben op de uitvoerbaarheid van het plan.

4.4. Gelet op het voorgaande heeft de raad de belangen van Sebava onvoldoende betrokken en niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen van het plan voor Sebava niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Het betoog slaagt.

5. Wat Sebava voor het overige heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.

Conclusie

6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd.

7. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.

8. De raad moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Buren van 25 april 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kapel-Avezaath, Burensewal 1 en 3";

III. draagt de raad van de gemeente Buren op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening;

IV. veroordeelt de raad van de gemeente Buren tot vergoeding van bij Sebava B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat de raad van de gemeente Buren aan Sebava B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.

w.g. Knol

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Van Es

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

826-1187