Raad van State, 28 oktober 2026

Bij besluit van 3 juli 2023 heeft het college [appellante] opgedragen om de zeecontainers, de stretch tent en de bar te verwijderen van haar buitenterrein. Ook mag [appellante] het buitenterrein alleen nog gebruiken voor de manege. Als zij dit niet doet, dan moet zij een dwangsom betalen.

Bij besluit van 2 mei 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluiten van 24 mei 2024 en 30 augustus 2024 heeft het college dwangsommen van € 20.000,00 ingevorderd.

Bij uitspraak van 12 juni 2025 heeft de rechtbank het beroep van [appellante]tegen de besluiten van 2 mei 2024, 24 mei 2024 en 30 augustus 2024 ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

[appellante] heeft nadere stukken ingediend.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 24 september 2025 heeft het college een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.

[appellante] heeft beroepsgronden ingediend tegen dit besluit.

De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 3 augustus 2026, waar [appellante], vertegenwoordigd door J.A.L. van Engelen, rechtsbijstandverlener in Breda, en het college, vertegenwoordigd door W.H. Renger, zijn verschenen.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.

Bij besluit van 3 juli 2023 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. [appellante] is gevestigd aan de [locatie] te Breda. Zij baat daar onder meer een manege uit. Op het buitenterrein van [appellante] rust op basis van het bestemmingsplan "Buitengebied Zuid 2013" de bestemming "Sport" met de functieaanduiding "manege". Toezichthouders hebben geconstateerd dat er op 17 juni 2023 een feest was gehouden op het buitenterrein van [appellante]. Volgens het college is dat in strijd met het bestemmingsplan. Daarom heeft het college een zogenoemde last onder dwangsom opgelegd. Daarin staat dat [appellante]de zeecontainers, de stretch tent en de bar moet weghalen van het buitenterrein. Verder mag [appellante]het buitenterrein alleen nog gebruiken voor de manege. [appellante] is het hier niet mee eens, omdat een terras met bijbehorende activiteiten volgens haar wel is toegestaan op grond van het bestemmingsplan.

2.1. De rechtbank heeft overwogen dat het feest van 17 juni 2023 dat op het buitenterrein van de manege is gehouden, niets te maken had met de manege en dat daarom het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de bestemmingsplanregels heeft overtreden. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het college niet heeft hoeven afzien van het opleggen van de last onder dwangsom. De beroepsgronden over het concreet zicht op legalisatie, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel slaagden in beroep niet.

Geen nieuwe gronden in hoger beroep

3. [appellante] voert aan dat de last onder dwangsom onduidelijk is. Zij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling bespreekt deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk.

De Afdeling sluit aan bij het oordeel van de rechtbank

4. De gronden die [appellante] verder in hoger beroep heeft aangevoerd heeft zij ook in beroep aangevoerd. De rechtbank heeft daar een gemotiveerd oordeel over gegeven. De gronden in hoger beroep geven de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 5.2-5.3, 6, 8, 10.1, 11.1, 12.1-12.2, 13.2.2, 13.3.1, 15.2, 16.3 en 18.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.

4.1. Zij voegt daaraan nog toe dat het college op de zitting heeft bevestigd dat ondergeschikte horeca bij de manege is toegestaan en dat een terras hieronder zou kunnen vallen. Maar het feest van 17 juni 2023 valt niet onder ondergeschikte horeca bij de manege, omdat het een groot op zichzelf staand evenement was dat niet met de manege te maken had.

4.2. Ook voor het plaatsen van de zeecontainers rondom het terras had [appellante]geen omgevingsvergunning, terwijl dat wel nodig was. Dat heeft [appellante]zelf erkend. Het college was bevoegd om handhavend op te treden tegen deze overtreding. Daarvoor maakt het niet uit of de zeecontainers delen van het jaar worden ingezet als opslagruimte voor de manege, zoals [appellante] op de zitting heeft gesteld.

4.3. Met de foto’s en verklaringen die zij in hoger beroep heeft overgelegd, heeft [appellante]niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het buitenterrein voor feesten onder het gebruiksovergangsrecht in het bestemmingsplan valt. Nog los van de vraag of dat gebruik was toegestaan op grond van (de overgangsbepalingen van) het voorheen geldende bestemmingsplan, volgt uit de foto’s en verklaringen namelijk niet dat die eerdere feesten eenzelfde aard en omvang als het feest van 17 juni 2023 zouden hebben gehad en evenmin wanneer deze zouden hebben plaatsgevonden. Het beroep op het gebruiksovergangsrecht slaagt daarom niet.

4.4. Het betoog van [appellante] dat het niet evenredig is dat het college de last heeft opgelegd, omdat deze onuitvoerbaar is, slaagt niet. De last leidt er niet toe dat de zelfstandige horeca die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan in één pand op het perceel, feitelijk niet meer kan functioneren. Uit de last volgt niet dat gasten van de zelfstandige horeca niet meer over het manegeterrein mogen lopen of daar mogen staan. Wel is het zo dat de zelfstandige horeca beperkt is tot het pand met de horecabestemming. Buiten dit pand mag daarom bijvoorbeeld zonder vergunning geen zit-, sta-, of consumptiegelegenheid voor gasten van de zelfstandige horeca worden geboden. Maar dat is niet het gevolg van de nu opgelegde last, maar van het feit dat in het bestemmingsplan de horecabestemming alleen aan het pand is toegekend en niet aan enige buitenruimte.

Beroep tegen het invorderingsbesluit van 24 september 2025

5. Op 24 september 2025 heeft het college een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd vanwege een feest op 3 mei 2025. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank mede betrekking op dit invorderingsbesluit.

6. [appellante] betoogt tevergeefs dat het college het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door het invorderingsbesluit te nemen, terwijl de uitkomst van de procedure over de last onder dwangsom nog onzeker was. Dit is namelijk geen bijzondere omstandigheid die maakt dat invordering onevenredig is. Het college kan tot invordering overgaan als een dwangsom is verbeurd. De verbeurte vindt van rechtswege plaats door het niet-naleven van de last, waarbij het dus niet uitmaakt of de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden.

Het betoog slaagt niet.

7. [appellante] betoogt dat het college het invorderingsbesluit niet goed heeft gemotiveerd, omdat het college haar financiële omstandigheden daarbij onvoldoende heeft betrokken.

7.1. Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.

7.2. Met de enkele stelling dat zij niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen, heeft [appellante] geen betrouwbaar en volledig inzicht gegeven in haar financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Het college hoefde daarom bij het invorderingsbesluit geen rekening te houden met haar financiële omstandigheden.

Het betoog slaagt niet.

8. Het betoog van [appellante] dat het college het proces-verbaal van bevindingen van 9 mei 2025 niet aan het invorderingsbesluit ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat in het proces-verbaal onvoldoende is gemotiveerd waarom de waargenomen activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan, slaagt niet. Het is aan het college om, als motivering van het invorderingsbesluit, te vermelden op welke gronden het vaststelt dat een dwangsom is verbeurd en tot welk bedrag. Dat heeft het college in het invorderingsbesluit van 24 september 2025 gedaan. Een toezichthouder hoeft die gronden niet al in zijn proces-verbaal van bevindingen te benoemen.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

9. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

10. Het beroep tegen het besluit van 24 september 2025 is ongegrond.

Invorderingsbesluiten van 24 juli 2026 en 27 juli 2026

11. Op de zitting heeft het college medegedeeld dat het op 24 juli 2026 en 27 juli 2026 dwangsommen van € 20.000,00 heeft ingevorderd. [appellante] heeft deze invorderingsbesluiten op die zitting betwist, waardoor er beroepen van rechtswege zijn ontstaan. De Afdeling ziet aanleiding om die beroepen tegen de invorderingsbesluiten van op 24 juli 2026 en 27 juli 2026 te verwijzen naar het college om in behandeling te nemen als bezwaar (artikel 5:39, tweede lid, van de Awb).

Proceskosten

12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van 24 september 2025 ongegrond;

III. verwijst de beroepen van [appellante] tegen de invorderingsbesluiten van 24 juli 2026 en 27 juli 2026 naar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda om te behandelen als bezwaar.

Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.

w.g. Kuijer

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. Ahmady-Pikart

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

638-1211