Raad van State, 28 oktober 2026

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 juni 2026, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M.J. van Zantvoort, advocaat in 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. van den Broek, zijn verschenen. Verder is F. Karekezi als tolk verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1. Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Inleiding

2. [appellante] is geboren in Burundi en is daarvandaan gevlucht. In de brp zijn haar persoonsgegevens geregistreerd op basis van een verklaring onder ede, opgemaakt op 26 mei 2010 in Deventer. De verklaring is opgemaakt ten behoeve van haar eerste inschrijving in de brp. Op 16 augustus 2019 heeft [appellante] het college verzocht om haar Burundese geboorteakte van 28 september 2017, met nr. 115/8, en paspoort van 5 juli 2019 als brondocumenten in de brp te registreren. Dit is nodig om het Nederlanderschap te kunnen aanvragen. [appellante] heeft ook aanvullende documenten aan het college overgelegd. Bureau Documenten heeft in de Verklaring van onderzoek van 17 december 2019 geconcludeerd dat de geboorteakte met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid echt is, maar dat niet kan worden vastgesteld of het document inhoudelijk juist is. Verder heeft Bureau Documenten op 16 april 2020 de Burundese identiteitskaart van [appellante] van 2 juli 2019, waarmee het paspoort is verkregen, met absolute zekerheid als vals beoordeeld. Het paspoort is daarom frauduleus verkregen. Een door [appellante] overgelegde contra-expertise van dr. J. Mullen van 7 september 2020, en diens nadere reactie van 7 januari 2021, hebben het Bureau Documenten en het college niet op andere gedachten gebracht.

Bij het besluit van 13 april 2021 heeft het college op grond van artikel 2.58 van de Wet basisregistratie personen (Wet brp) geweigerd om het gelegaliseerde afschrift van de geboorteakte, een gewaarmerkte kopie van de beslissing de burgemeester van Bujumbura van 22 september 2017, het paspoort, en de identiteitskaart, als brondocumenten in de brp te registreren. Het college heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.

Aangevallen uitspraak

3. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Het college heeft de identiteitskaart en het paspoort op goede gronden niet als brondocument aangemerkt. De rechtbank heeft over de identiteitskaart geoordeeld dat het college, in navolging van de reactie van Bureau Documenten, de conclusie in de contra-expertise dat het redelijk waarschijnlijk is dat de identiteitskaart authentiek is, voldoende gemotiveerd heeft weerlegd. Het college heeft aan zijn vergewisplicht voldaan. Nu de identiteitskaart niet volgens de in Burundi geldende eisen is opgemaakt, kan ook het paspoort niet als authentiek voorden bestempeld. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de geboorteakte naar objectieve maatstaven op betrouwbare gegevens is gebaseerd.

Hoger beroep

Identiteitskaart

4. [appellante] betoogt dat het ontbreken van een vingerafdruk op de identiteitskaart nog niet betekent dat dit document vals is. Nadat de echtgenoot van [appellante], [naam], zijn vingerafdruk had gezet, besloot de ambtenaar in Burundi dat er onvoldoende inkt was. [appellante] kon niet op een later moment teruggaan. De rechtbank miskent dat Bureau Documenten alleen technisch onderzoek doet en niet de situatie in de praktijk beoordeelt. Onduidelijk is of het college zich heeft vergewist van alle argumenten van Bureau Documenten waarom de identiteitskaart vals zou zijn. [appellante] heeft de rechtbank verzocht de stukken van Bureau Documenten op te vragen en te beoordelen, maar zij heeft dat ongemotiveerd nagelaten. [appellante] is in de zomer van 2023 naar Burundi afgereisd om nadere informatie te vergaren. Zij heeft toen alleen een duplicaat van haar identiteitskaart ontvangen. Het is niet mogelijk om zomaar een nieuw document te krijgen. Zij heeft toen wel het boek - kennelijk een registratie van de afgifte van de identiteitskaarten - ingezien waarin de namen van haar en haar echtgenoot staan. [appellante] stelt dat zij niets méér kan doen om te bewijzen dat, ondanks de onregelmatigheden in de afgifte van het document, de inhoud daarvan klopt. Het had daarom op de weg van het college gelegen om zelf nader onderzoek te doen in Burundi. [appellante] beroept zich op de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2540, en op het evenredigheidsbeginsel. Ook verwijst zij naar het EHRM-arrest Korošec, ECLI:CE:ECHR:2015:1008JUD007721212, over ongelijke bewijsmogelijkheden.

4.1. Een identiteitskaart is een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp, als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 22 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4980, moet de aanvrager in beginsel aannemelijk maken dat zo’n document aan de vereisten voldoet. De bewijslast ligt op dit punt bij de aanvrager. Als de aanvrager aan de bewijslast heeft voldaan, dan kan het college daar vervolgens tegenover stellen dat een door de aanvrager overgelegd document niet overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt of dat het niet kan vaststellen of een overgelegd document aan deze vereisten voldoet. Het college moet die motivering zo mogelijk van tegenbewijs voorzien en in elk geval twijfel zaaien over de stellingname van de aanvrager. De aanvrager kan de door het college gezaaide twijfel of het document aan de vereisten voldoet wegnemen door bijvoorbeeld een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van het document of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat het document overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt.

4.2. In de contra-expertise is het ontbreken van de vingerafdruk gesignaleerd, maar kon daarvoor geen verklaring worden gegeven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] met haar stelling dat de inkt op was, geen overtuigende verklaring gegeven voor het ontbreken van de vingerafdruk. Uit het algemeen ambtsbericht Burundi van de minister van Buitenlandse Zaken van 6 maart 2009 volgt dat voor het aanvragen van een identiteitskaart het plaatsen van een vingerafdruk een voorwaarde is. Ook in het weerwoord van het Bureau Documenten van 12 november 2020 staat dat de Burundese autoriteiten het Bureau Documenten hebben verzekerd dat de aanwezigheid van een vingerafdruk voor de afgifte een voorwaarde is. Als een ambtenaar - in dit geval overigens direct na het afnemen van een volle en duidelijke vingerafdruk van de echtgenoot van [appellante], [naam] - besluit dat er onvoldoende inkt is voor het afnemen van een vingerafdruk, dan moet dat ertoe leiden dat een identiteitskaart niet kan worden afgegeven. De overgelegde foto’s uit het boek, met een met de hand geschreven lijst met kolommen en veel namen, maken niet dat aan dit oordeel moet worden getwijfeld. Het bijhouden van een lijst stemt niet overeen met het Algemeen ambtsbericht uit 2009 waaruit kan worden afgeleid dat op het kantoor van de ‘administrateur de la commune’ een individuele archiefkaart wordt gemaakt, waarop een pasfoto en vingerafdrukken van betrokkene staan. Omdat over de betekenis van de lijst kan worden getwijfeld, heeft de rechtbank er terecht geen belang aan gehecht.

4.3. Naast het argument van de vingerafdruk heeft Bureau Documenten toegelicht dat de productietechnieken van de door [appellante] overgelegde identiteitskaart afwijken van de productietechnieken van echte Burundese identiteitskaarten. Bureau Documenten is niet in detail op de afwijkingen ingegaan, omdat het openbaar maken daarvan (toekomstige) onderzoeksprocessen schade kan toebrengen en ook de methodes en techniek van onderzoek bekend kunnen worden. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde het college zich in dit concrete geval niet te vergewissen van alle inhoudelijke details waarom de identiteitskaart vals zou zijn. Partijen verschilden namelijk niet van mening over de vraag of een vingerafdruk ontbrak. Gelet op wat hiervoor is overwogen, mocht het college alleen al daarom oordelen dat de identiteitskaart geen brondocument is. Het college heeft twijfel gezaaid over de echtheid en die is niet weggeomen door [appellante]. Daar komt nog bij dat de identiteitskaarten van echtgenoot [naam] en van [appellante] kennelijk direct na elkaar zijn afgegeven en ook door dezelfde ambtenaar, maar dat deze in verschijningsvorm van elkaar afwijken. Ook daarvoor heeft [appellante] geen verklaring gegeven. De rechtbank hoefde onder deze omstandigheden de door [appellante] bedoelde stukken van Bureau Documenten niet bij het college op te vragen.

4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraken van 30 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1674, en van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2749), vloeit uit onder meer het arrest Korošec voort dat het de taak van de bestuursrechter is om zo nodig compensatie te bieden indien een partij niet in een gelijke positie verkeert ten opzichte van de wederpartij. Dat betekent in dit geval dat beoordeeld moet worden of het college zich ervan heeft vergewist dat de beoordeling door Bureau Documenten zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk inzichtelijk is, dat [appellante] voldoende ruimte heeft gehad om die beoordeling te betwisten en of zij met een contra-expertise de inhoudelijke juistheid van dat advies heeft betwist of met andere stukken concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd voor twijfel aan de inhoud daarvan. In dit geval heeft [appellante] de gelegenheid gehad om de conclusie van de Verklaring van onderzoek en het weerwoord op het punt van de vingerafdruk gemotiveerd te weerspreken en daarvoor bewijsstukken aan te dragen. De Afdeling volgt haar daarom niet in haar betoog dat het beginsel van equality of arms geschonden zou zijn.

4.5. Zoals in de overzichtsuitspraak van 22 oktober 2025 is overwogen, heeft de wetgever nauwkeurig bepaald op grond van welke brondocumenten en bronregels gegevens in de brp kunnen worden opgenomen of gewijzigd. De kern van de regelingen in de Wet brp over verzoeken op grond van artikel 2.58 van die wet is dat er strakke spelregels bestaan voor het wijzigen van gegevens in de brp, omdat die gegevens door tal van overheidsorganen worden gebruikt. Dat er daardoor rectificatieverzoeken van burgers niet kunnen worden gehonoreerd en dat zij hiervan verschillende negatieve gevolgen zullen ondervinden, zoals de onmogelijkheid een reisdocument op naam van de gestelde identiteit te krijgen, zijn zaken die rechtstreeks uit dit systeem volgen. Het is ondenkbaar dat de wetgever zulke gevolgen niet heeft voorzien. Dergelijke omstandigheden zullen daarom in de regel niet kunnen leiden tot een succesvol beroep op schending van het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling ziet in dit concrete geval geen aanleiding voor een ander oordeel.

4.6. Gelet op al het voorgaande, is de identiteitskaart niet overeenkomstig de plaatselijke voorschriften opgemaakt en dus geen brondocument. Het betoog slaagt niet. Dit betekent ook dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat ook het paspoort geen brondocument is.

Geboorteakte

5. [appellante] betoogt dat de beslissing van de burgemeester van Bujumbura op grond waarvan de geboorteakte van 28 september 2017 is opgemaakt, op basis van betrouwbare verklaringen tot stand is gekomen. Haar broer [naam broer] was getuige. Hij kent haar al zijn hele leven en weet ook al zijn hele leven op welke datum zij is geboren. De gemeenteambtenaar heeft ook veel vragen gesteld aan [appellante] en haar broer over vroeger en over hun ouders. Tijdens haar reis in 2023 heeft [appellante] nog getracht om de achterliggende stukken te verkrijgen, maar dit was niet mogelijk.

5.1. Een buiten Nederland opgemaakte akte is een brondocument als bedoeld onder artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp als deze overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt en ten doel heeft tot bewijs te dienen van het feit waarover het verzoek tot opneming gaat. Dat dit het geval is, is tussen partijen niet in geschil. Het Bureau Documenten heeft in de Verklaring van onderzoek van 17 december 2019 geconcludeerd dat de geboorteakte gelet op het beschikbare referentiemateriaal met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid echt is. Het Bureau Documenten kan niet vaststellen of de documenten inhoudelijk juist zijn.

5.2. De Afdeling heeft in de overzichtsuitspraak overwogen dat als sprake is van een brondocument, dat niet betekent dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de brp. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit paragraaf 3 van afdeling 1 van hoofdstuk 2 van de Wet brp. Van belang is in dit verband dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, p. 128). Van strijd met de openbare orde is sprake als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden.

Als het college stelt dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, moet het dit aannemelijk maken. De bewijslast ligt op dit punt bij het college. Het in algemene zin uiten van twijfels over de afgiftepraktijk van het brondocument in de afgevende staat, bijvoorbeeld door te wijzen op frauduleuze praktijken die zich hebben voorgedaan, is hiervoor onvoldoende. Aan de individuele aanvraag te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met kennis over de algemene afgiftepraktijk, wel voldoende zijn om aannemelijk te maken dat geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Verder kan het zo zijn dat de documenten waarmee de aanvrager het brondocument heeft verkregen, niet betrouwbaar zijn. Om het college in staat te stellen hierover een standpunt in te nemen, mag het van de aanvrager verlangen dat hij die onderliggende documenten overlegt, tenzij de aanvrager aannemelijk maakt dat hij dit niet kan en dat hem dit niet kan worden verweten. Ook kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de gegevens die in het brondocument worden vermeld, niet overeenkomen met gegevens die worden vermeld in andere documenten die de aanvrager ten grondslag heeft gelegd aan zijn aanvraag. Als uit de door het college aangevoerde feiten of omstandigheden blijkt dat voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden, dan is het aan de aanvrager om met tegenbewijs te komen. De aanvrager kan hiervoor bewijs leveren vanuit andere bronnen dan brondocumenten. Bij de beoordeling of dat tegenbewijs voldoende is, wordt mede betrokken in hoeverre de eerder, dan wel later verstrekte gegevens zijn ontleend aan bewijsbronnen die als objectief te beschouwen zijn.

5.3. Om aan zijn bewijslast te kunnen voldoen dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de afgifte van de geboorteakte gebrekkig is geweest, mocht het college in dit geval van [appellante] verlangen om onderliggende documenten aan de geboorteakte te overleggen. [appellante] kan niet worden gevolgd in haar stelling dat zij alles binnen haar mogelijkheden heeft gedaan om te onderbouwen dat de geboorteakte naar objectieve maatstaven op betrouwbare gegevens is gebaseerd. In dit geval gaat het om een verlate aangifte van de geboorte. Blijkens de geboorteakte heeft een medewerker van het gemeentehuis de aangifte gedaan, in aanwezigheid van de getuigen "[getuige A]" en "[getuige B]", waarvan [appellante] stelt dat het waarschijnlijk personen van de gemeente zijn. In de geboorteakte staat dat de eerste getuige wachter is, en dat de tweede zonder beroep is. De Afdeling volgt het college erin dat onduidelijk is op grond waarvan zij objectief en betrouwbaar hebben kunnen verklaren over de geboorte van [appellante] in 1982.

De geboorteakte is gevolgd op de beslissing van de burgemeester van Bujumbura van 22 september 2017, waarin is besloten de ambtenaar van de burgerlijke stand te belasten met het opmaken van de geboorteakte van [appellante]. Volgens [appellante] liggen aan die beslissing een getuigenis van haar broer en van een zogenoemde "Nyumba 10", naar gesteld een sub-wijkhoofd die zijn registraties doorgeeft aan de Chef de Quartier, ten grondslag. Daargelaten nog dat uit het document niet blijkt welke getuigenissen en documenten de burgemeester aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd, volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat ook hier onduidelijk is wat de broer en de Nyumba 10 uit eigen waarnemingen ten tijde van de geboorte hebben verklaard over [appellante] en de dag van haar geboorte. [appellante] heeft daarnaast het oordeel van de rechtbank dat de Verklaringen van schoolgang en van woonplaats, beide van 21 juni 2007, geen duidelijkheid geven omdat daarop een volledige geboortedatum ontbreekt, niet gemotiveerd weerlegd. Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat er kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de afgifte van het brondocument en dat daardoor gebruik van dit document in strijd met de openbare orde zou zijn.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie en proceskosten

6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Daalder

voorzitter

w.g. Konings

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

612

BIJLAGE

Wettelijk kader

Wet basisregistratie personen

Artikel 2.8, tweede lid

De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:

a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;

b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;

c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;

d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;

e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.

Artikel 2.10, tweede lid

Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten.

Artikel 2.58, eerste lid

Het college van burgemeester en wethouders voldoet binnen vier weken kosteloos aan het verzoek van betrokkene hem betreffende gegevens in de basisregistratie te verbeteren, aan te vullen of te verwijderen, indien deze feitelijk onjuist dan wel onvolledig zijn of in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.