Raad van State, 28 oktober 2026

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2026, waar ‘t Vrije Bos, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door B. Straatman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting, [partij], vertegenwoordigd door mr. W. Leistra, advocaat in Arnhem, als partij gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. Op 9 april 2021 heeft ‘t Vrije Bos het college verzocht om handhavend op te treden tegen hekken die zijn geplaatst langs de noord- en westzijde van een perceel bij het Nonnenbos in Vaassen. Volgens ‘t Vrije Bos worden hierdoor de paden door het bos afgesloten en daardoor aan de openbaarheid onttrokken. Dit hekwerk is geplaatst door [partij] die het perceel sinds 2020 in eigendom heeft. Dit perceel is gelegen aan de Elspeterweg, kadastraal bekend in de gemeente Vaassen als sectie E, nr. 1681, 1455. Toezichthouders hebben naar aanleiding van een controle op 9 april 2021 en op 14 april 2021 een controlerapport opgesteld. Daarbij zijn ook de paden op het perceel in kaart gebracht. De vraag die speelt is of het afsluiten in strijd is met artikel 2:10 van de Algemene plaatselijke verordening Epe 2008 (hierna: de Apv). In dat geval moet in beginsel handhavend worden opgetreden.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de paden geen wegen zijn in de zin van de Wegenwet. De rechtbank neemt hiervoor in aanmerking dat de paden niet voorkomen op de wegenlegger en een louter recreatieve functie hebben. Voor zover de paden via openbare wegen kunnen worden bereikt maakt dit nog niet dat het verkeersbanen zijn die de functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbaar verkeer en naar hun aard en functie een grote onbepaalde publieksgroep dienen. Daarbij zijn de paden niet op alle plekken herkenbaar, niet verhard en niet aangeduid met bordjes of andere bewegwijzering. Dat de paden gebruikt worden als wandelroutes naar openbare plaatsen of staan beschreven op Strava, maakt ze nog geen wegen in de zin van de Wegenwet, aldus de rechtbank. Omdat de paden geen wegen zijn in de zin van de Wegenwet, is niet relevant of de paden openbaar zijn geweest of hoelang de paden al voor het publiek toegankelijk zijn. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van wegen in de zin van de Wegenwet, zodat het niet verplicht was om handhavend op te treden wegens strijd met de Apv. Het verzoek om handhaving is daarom terecht afgewezen, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

3. ‘t Vrije Bos betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de paden in het bos geen wegen zijn in de zin van de Wegenwet. Anders dan de rechtbank overweegt vervullen de wegen niet een louter recreatieve functie. De paden vormen een verbinding naar openbare plaatsen, zoals de openbaar toegankelijke Nieuwe Beek en grafheuvels. Ook vormen de paden een veilige verbinding tussen de Elburgerweg en de Elspeterweg. Een grote groep mensen kan tijdens de avondvierdaagse van de ene openbare weg naar de andere lopen en de paden worden ook gebruikt voor onderhoud van het bos. Informatie in de app Strava toont verder aan dat er woon-werkverkeer per fiets plaats vindt. Daarbij is het geen criterium dat een weg niet recreatief mag zijn en is niet vereist dat de afwikkeling van het verkeer geleid wordt door wegbewijzering, aldus ‘t Vrije Bos.

Beoordeling

4. Uit het bepaalde in artikel 2:10 van de Apv volgt dat het verboden is de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als dat gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg. Voor de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden is bepalend of de paden dienen te worden aangemerkt als voor het openbaar verkeer openstaande wegen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de WVW 1994. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Beslissend is dus of deze paden ten tijde van de afsluiting feitelijk voor het openbaar verkeer openstonden. Dat dit het geval is, is niet in geschil.

Daaruit volgt niet zonder meer dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen de afsluiting van deze paden. Zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4399, is het college slechts bevoegd tot handhavend optreden jegens de rechthebbenden op een weg wegens door hen aangebrachte belemmeringen, indien daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Daarvoor dient te worden beoordeeld of de weg ook een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5605, onder 5.2). Indien sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet, heeft de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van die weg ingevolge artikel 14 van de Wegenwet in beginsel alle verkeer over die weg te dulden.

5. Ingevolge artikel 1, eerste en tweede lid, van de Wegenwet is deze wet uitsluitend van toepassing op openbare wegen en wordt onder wegen mede verstaan voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeerspaden voor beperkt gebruik en bruggen.

Gelet op de tekst van het tweede lid van dit artikel, kunnen ook bospaden onder het begrip ‘weg’ vallen. Om te bepalen of de bospaden wegen zijn in de zin van de Wegenwet, moet volgens vaste rechtspraak worden bezien of het gaat om verkeersbanen die een functie vervullen voor de afwikkeling van het openbaar verkeer en die ‘derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen’ (zie de uitspraak van 30 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3597, onder 4 en 4.1.). Daarbij is niet van belang wie eigenaar is van de grond waarop de weg is aangelegd. Ook speelt bij het beantwoorden van die vraag geen rol of er een ander recht, zoals een erfdienstbaarheid of recht van overpad, op de weg rust (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1652).

De paden in het Nonnenbos zijn weergegeven op de kaart in het controlerapport dat de toezichthouder heeft opgesteld. Daarop is te zien dat de paden een verbinding vormen door het bos heen. De paden verbinden de openbare weg met kenmerkende plaatsen, zoals de Nieuwe Beek en de grafheuvels. Ook vormen de paden een verbinding tussen de Elburgerweg en de Elspeterweg. Niet in geschil is dat vóór de afsluiting door [partij] wandelaars en fietsers die paden gebruikten. Daarbij heeft ’t Vrije Bos onderbouwd dat de paden staan beschreven als wandelroute en de grafheuvels als bezienswaardigheid en dat de paden ook hebben gediend als route voor de avondvierdaagse. Ook is ter zitting verklaard dat er onder professionele leiding sportbegeleiding plaatsvond in het Nonnenbos en dat hondenbezitters elkaar geregeld zagen. Hieruit volgt dat de paden werden gebruikt door zowel buurtbewoners als voetgangers en fietsers. De paden waren voor de fysieke afsluiting vrij toegankelijk en ook opgenomen in toeristische wandelroutes. De functie van deze paden is daarom het afwikkelen van onder meer recreatief voetgangersverkeer van een grote, onbepaalde publieksgroep. Daarom concludeert de Afdeling, anders dan de rechtbank, dat deze paden wegen zijn in de zin van de Wegenwet (vergelijk de uitspraak 25 februari 2026 ECLI:NL:RVS:2026:1077 onder 4.1.).

Het betoog slaagt.

6. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling vervolgens het beroep van ‘t Vrije Bos beoordelen.

Het beroep

7. In beroep moet worden beoordeeld of de paden in het Nonnenbos openbaar in de zin van de Wegenwet zijn. Wanneer de paden openbare wegen zijn in de zin van artikel 4 van de Wegenwet is het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de afsluiting van deze paden door [partij] (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5605, onder 6). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109, onder 5.2) moet degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk maken. Omdat ’t Vrije Bos betoogt dat het onttrekken van de paden in het Nonnenbos door [partij] in strijd is met de APV, draagt ’t Vrije Bos de bewijslast en is het aan haar om aannemelijk te maken dat die paden openbaar zijn.

7.1. Op grond van artikel 4, eerste lid, onder I, van de Wegenwet is een weg openbaar wanneer de weg, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:129, onder 4.1, moet voor een succesvol beroep op artikel 4, eerste lid, onder l, van de Wegenverkeerwet niet alleen aannemelijk worden gemaakt dat het gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder feitelijk mogelijk was de weg te betreden. Dat betreden moet ook niet wederrechtelijk zijn geweest en met name dus niet tegen de kenbaar gemaakte wil van de rechthebbende zijn gebeurd.

[partij] heeft met het plaatsen van de hekken vanaf 2021 haar wil kenbaar gemaakt aan derden dat de bospaden niet voor eenieder toegankelijk zijn. Voor het oordeel dat dit al eerder kenbaar zou zijn gemaakt, bestaat geen grond. Er zijn geen aanwijzingen dat de voormalige eigenaar op enig moment kenbaar zou hebben gemaakt dat de paden van het Nonnenbos alleen ter bede toegankelijk zouden zijn. Daarom moet worden gekeken naar de dertig jaar voorafgaand aan 2021.

Gelet op de door ‘t Vrije Bos overlegde stukken, waaronder de kaarten van Topotijdreis, de door haar overlegde verklaringen en haar onderbouwing op de zitting, heeft zij aannemelijk gemaakt dat de paden in het Nonnenbos waarschijnlijk al voor 1975, maar in elk geval dertig jaar voorafgaand aan 2021 voor eenieder toegankelijk zijn geweest en dat er dus sprake is van openbare wegen in de zin van artikel 4, van de Wegenwet.

8. Nu de bospaden openbare wegen in de zin van de Wegenwet zijn is de afsluiting daarvan een belemmering in de zin van artikel 2:10, van de Apv. Het college is dan ook bevoegd en in beginsel ook verplicht om tegen de afsluiting van deze paden handhavend op te treden.

9. Het beroep is gegrond en het besluit van 22 december 2021 moet worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal ook bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit bij haar beroep openstaat.

Proceskosten

10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2025 in zaak nr. 22/475;

III. verklaart het beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van 22 december 2021, kenmerk 325651;

V. draagt het college op om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken;

VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Epe aan vereniging ’t Vrije Bos Vaassen het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 944,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. M.C Stoové en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.

w.g. Sevenster

voorzitter

w.g. Langeveld

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2026

317-1158