Raad van State, 16 maart 2016

Bij besluit van 10 februari 2015 heeft het college geweigerd aan Reggestede Projecten omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van twee panden met drie commerciële ruimtes op het perceel Abdaalseweg 68a,b en c te Hulst (hierna: het perceel).

Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college geweigerd aan Reggestede Projecten omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een commerciële ruimte op het perceel Abdaalseweg 68a te Hulst.

Bij uitspraak van 12 mei 2015 heeft de rechtbank de beroepen door Reggestede Projecten ingesteld tegen het uitblijven van de bekendmaking dat de op 14 oktober 2014 aangevraagde omgevingsvergunning en de op 5 november 2014 aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege zijn ontstaan gegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank de tegen de besluiten van 10 februari 2015 en van 17 maart 2015 door Reggestede Projecten ingediende beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Verder heeft de rechtbank het college gelast op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat aangevraagde omgevingsvergunningen van rechtswege zijn ontstaan. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.

Reggestede Projecten heeft een verweerschrift ingediend.

Op 12 juni 2015 heeft het college bekendgemaakt dat de aangevraagde vergunningen van rechtswege zijn ontstaan.

Hiertegen hebben [appellante sub 2] en de Ondernemersvereniging Hulst Vestingstad bezwaar gemaakt.

[appellante sub 2], de Ondernemersvereniging en Reggestede Projecten hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2016, waar het college, vertegenwoordigd door P. Verstraeten en J.P. Hageman, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat te Utrecht, en Reggestede Projecten, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de Ondernemersvereniging, vertegenwoordigd door [voorzitter].

Overwegingen

Inleiding

1. De eerste aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de bouw van twee gebouwen voor winkel/detailhandel, waarvan één aan de wegzijde staat met een oppervlakte van 1650 m² en de ander op het achterste deel van het perceel met een oppervlakte van 3600 m². De tweede aanvraag om omgevingsvergunning ziet alleen op het gebouw aan de wegzijde.

Reggestede Projecten heeft zich op het standpunt gesteld dat vergunningen van rechtswege zijn ontstaan, omdat hetgeen is aangevraagd niet in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet tijdig op de aanvragen een besluit heeft genomen. Het college heeft deze van rechtswege ontstane vergunningen ten onrechte niet bekendgemaakt en was niet bevoegd om alsnog te beslissen op de aanvragen, aldus Reggestede Projecten.

De rechtbank heeft de beroepen tegen het uitblijven van de bekendmaking van de van rechtswege ontstane vergunningen en de beroepen tegen de alsnog door het college genomen besluiten gegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bouwplannen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat de vergunningen op 10 januari 2015 van rechtswege zijn ontstaan.

2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Hulst" de bestemming "Detailhandel" met de aanduiding "tuincentrum".

Ingevolge artikel 1.47 van de planregels wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps-of bedrijfsactiviteit.

Ingevolge artikel 1.48 wordt onder detailhandel in aanvullend assortiment verstaan detailhandel, als onderdeel van een tuincentrum, in dierbenodigdheden, barbecue-artikelen, cadeau- en kerstartikelen.

Ingevolge artikel 1.109 wordt onder een tuincentrum verstaan detailhandel met een al dan niet geheel overdekt verkoopvloeroppervlak waarop artikelen voor de inrichting en het onderhoud van tuinen en de daarmee rechtstreeks samenhangende artikelen worden aangeboden, waaronder voornamelijk worden verstaan tuinhuisjes, tuingereedschappen en tuinmeststoffen, bouwmaterialen voor de tuin waaronder tuinhuisjes, serres en hobbyschuurtjes, tuinmeubelen en tuinverlichting alsmede daarmee vergelijkbare onderhouds- en inrichtingsmaterialen, en voorts de verkoop van kamerplanten, snijbloemen, plantenbakken, potten en vazen, een en ander met uitzondering van detailhandel in aanvullend assortiment.

Ingevolge artikel 10.1 van de planregels zijn de op voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor:

a. detailhandel;

b. ter plaatse van de aanduiding tuincentrum, tevens een tuincentrum met detailhandel in aanvullend assortiment tot een maximum van 20% van de totale verkoopvloeroppervlakte;

c. wonen in een bedrijfswoning binnen het bouwvlak met daaraan ondergeschikt een beroep aan huis met een maximale vloeroppervlakte van 25 m², met dien verstande dat de activiteiten in de woning worden uitgeoefend en de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft;

(…).

Artikel 10.1 van de planregels

3. Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat de bouwplannen niet is strijd zijn met het bestemmingsplan, heeft miskend dat op het perceel alleen een tuincentrum met beperkte detailhandelsactiviteiten is toegelaten en niet onbeperkte detailhandel. Hiertoe voeren zij aan dat een tuincentrum een bijzondere vorm van detailhandel is en ook zonder functieaanduiding binnen de bestemming "detailhandel" is toegestaan. Nu op de digitale verbeelding ter plaatse van het perceel staat vermeld "functieaanduiding tuincentrum", volgt uit de systematiek van de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (SVBP 2008) dat hiermee alleen kan zijn beoogd een plaatselijke beperking van de detailhandelsfunctie aan te brengen, in die zin dat alleen een tuincentrum is toegestaan. Voorts voeren zij aan dat het woord "tevens" in artikel 10.1, aanhef en onder b, van de planregels, dat een verruiming impliceert, tegenstrijdig is met de verbeelding en evenmin logisch, omdat de aanduiding daarmee betekenisloos wordt. Het college en Mattheeuws zijn van mening dat deze planregel niet duidelijk is, zodat moet worden gekeken naar de bedoeling van de planwetgever.

3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 augustus 2015 in zaak nr. 201410269/1/A1), zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat door het gebruik van het woord "tevens" in het bepaalde onder b, de tekst van artikel 10.1 van de planregels aan duidelijkheid niets te wensen over laat en dat gronden met de bestemming "Detailhandel" met de aanduiding "tuincentrum" mogen worden gebruikt voor detailhandel en dat daarnaast een tuincentrum is toegestaan. Anders dan het college en [appellante sub 2] betogen, is artikel 10.1, aanhef en onder a en b, op zichzelf duidelijk en kan daaruit niet worden afgeleid dat de bouwplannen niet zijn toegestaan. Aan de plantoelichting komt daarom in zoverre geen betekenis toe. Dat de planwetgever mogelijk heeft beoogd om het toegelaten gebruik van gronden met de aanduiding "tuincentrum" te beperken tot het gebruik als tuincentrum, wat daarvan ook zij, leidt derhalve niet tot een ander oordeel.

Nu de betekenis van een functieaanduiding op de verbeelding wordt bepaald door de regels die daarover in het bestemmingsplan zijn opgenomen bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de planregel tegenstrijdig is met de op de verbeelding aangebrachte functieaanduiding, zoals door het college en [appellante sub 2] aangevoerd.

Het betoog faalt.

Conclusie

4. Uit het vorenstaande volgt dat de bouwplannen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en het college de besluiten had dienen voor te bereiden met de reguliere voorbereidingsprocedure op grond waarvan het binnen acht weken na ontvangst van de aanvragen had moeten beslissen. Omdat het college niet binnen deze termijn heeft beslist op de aanvragen zijn de omgevingsvergunningen van rechtswege verleend.

5. De hoger beroepen van het college en [appellante sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Omgevingsvergunningen van rechtswege

6. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft een bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

6.1. Op 12 juni 2015 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak de op 10 januari 2015 van rechtswege ontstane omgevingsvergunningen bekend gemaakt. [appellante sub 2] en de Ondernemersvereniging hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

De omgevingsvergunningen zijn van rechtswege ontstaan voordat het college de in hoger beroep aan de orde zijnde weigeringsbesluiten van 10 februari 2015 en 17 maart 2015 heeft genomen. Er doet zich derhalve geen situatie voor waarin het college bij nader besluit door intrekking, wijziging of vervanging, met herhaalde aanwending van dezelfde bevoegdheid en op dezelfde feitelijke grondslag, van een eerder genomen besluit terugkomt. Dit betekent dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunningen geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dan ook niet van rechtswege geacht worden onderwerp te zijn van dit geding. De van rechtswege verleende omgevingsvergunningen zijn primaire besluiten waartegen bezwaar openstaat.

Gelet hierop zal de Afdeling de bezwaarschriften van [appellante sub 2] en de Ondernemersvereniging ter behandeling aan het college sturen.

7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Reggestede Projecten B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Hulst een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.

w.g. Hagen w.g. Deen

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016

604.