Raad van State, 10 november 2010

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid E.C.S. International B.V., gevestigd te Ubach over Worms, gemeente Landgraaf, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: ECS)

en

het college.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 november 2007 heeft het college het verzoek van ECS om de namen van de personen en rechtspersonen genoemd in het besluit van 5 november 2007, met kenmerk OPTA/IPB/2007/202311 (hierna: het boetebesluit), niet openbaar te maken, gedeeltelijk afgewezen. Tevens heeft het college besloten tot publicatie van het boetebesluit met weglating van bedrijfsvertrouwelijke gegevens en persoonsgegevens.

Bij besluit van 4 februari 2008 heeft het college het door ECS daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 19 januari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door ECS daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 februari 2008 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 maart 2010.

ECS heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder en mr. L.H. La Roi, onderscheidenlijk advocaat te Den Haag en werkzaam bij het college, en ECS, vertegenwoordigd door [directeur/bestuurder] van ECS, en bijgestaan door mr. H.J.W. Lambers, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, verschaft het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede democratische bestuursvoering.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder g, blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

2.2. Het college heeft zich op het in bezwaar gehandhaafde standpunt gesteld dat vanuit het oogpunt van generale preventie alsmede vanwege het belang van de bescherming van internetgebruikers het boetebesluit op een zo kort mogelijke termijn zo volledig mogelijk moet worden gepubliceerd op zijn website. Aan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft het college een doorslaggevend gewicht toegekend voor wat betreft de namen en e-mailadressen van de genoemde natuurlijke personen. Het college heeft geen reden gezien de gegevens van de rechtspersonen weg te laten omdat de persoonlijke levenssfeer niet in geding is bij beroepsmatig handelen en ook andere toezichthoudende instanties een dergelijke openbaarmakingspraktijk hanteren. Van onevenredige benadeling is volgens het college niet gebleken.

2.3. De rechtbank heeft het beroep hiertegen gegrond verklaard en het besluit van 4 februari 2008 vernietigd. Zij heeft daartoe overwogen dat de artikelen 8 en 10 van de Wob voor het college in het algemeen de basis bieden om besluiten als het onderhavige volledig met inbegrip van namen van de betrokkenen te publiceren. Het college is er volgens de rechtbank echter in dit geval bij de gemaakte belangenafweging in strijd met artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, niet in geslaagd te motiveren waarom ook in het stadium dat het boetebesluit nog niet onherroepelijk is aan het belang dat is gemoeid met het onverkort publiceren daarvan, een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan de belangen van ECS. De mogelijkheid om het boetebesluit alsnog integraal op de website van het college te plaatsen nadat dit rechtens onaantastbaar zal zijn geworden, blijft onverlet, aldus de rechtbank.

2.4. Het college heeft hiertegen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte bij de belangenafweging niet het algemene, publieke belang voorop heeft gesteld en een te groot gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat het boetebesluit nog niet onherroepelijk was. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte aannemelijk geacht dat ECS ernstige schade zal ondervinden als gevolg van de publicatie van het boetebesluit, aldus het college. Ten slotte heeft het college aangevoerd dat het het belang dat blijkens de Wob is gemoeid met openbaarmaking van het boetebesluit heeft willen illustreren door te wijzen op onder meer de belangen van rechtszekerheid en preventie.

2.5. Zoals ter zitting in hoger beroep is bevestigd, is nog slechts in geschil of het college de namen van de betrokken rechtspersonen niet openbaar had mogen maken zolang het boetebesluit nog niet onherroepelijk was. Het geschil beperkt zich derhalve tot de vraag op welk moment de in het boetebesluit genoemde namen van de betrokken rechtspersonen mogen worden gepubliceerd.

Het boetebesluit is een bevoegd genomen besluit in het kader van een aan het college door de wetgever toegekende taak om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. In het kader van deze toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat artikel 8 en artikel 10 van de Wob in het algemeen de basis bieden om sanctiebesluiten volledig, met inbegrip van de namen van de betrokkenen, te publiceren. Zoals de rechtbank terecht met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2006 (in zaak nr. 200505388/1) heeft overwogen, is ook in geval van een voorgenomen spontane openbaarmaking ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob een nadere afweging van belangen geboden. Deze nadere afweging houdt in dit geval in dat het algemene belang dat door onverkorte openbaarmaking wordt gediend, wordt afgewogen tegen het belang van ECS geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de publicatie, waarbij aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend.

Van een onevenredige benadeling zal in gevallen als de onderhavige naar het oordeel van de Afdeling sprake kunnen zijn als het boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Of sprake is van onevenredige benadeling hangt dan af van een oordeel over de rechtmatigheid van het boetebesluit. De rechter die bevoegd is daarover te oordelen is in eerste aanleg de rechtbank Rotterdam en in hoger beroep het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb). Ingevolge artikel 8:81 van de Awb bestaat de mogelijkheid om, hangende bezwaar, beroep of hoger beroep met betrekking tot het boetebesluit, bij de voorzieningenrechter van de rechtbank of de voorzieningenrechter van het CBb een voorlopige voorziening te vragen, met als argument dat het boetebesluit in bezwaar of beroep naar verwachting geen stand zal houden. Als voorlopige voorziening kan worden gevraagd dat het boetebesluit niet of op een bepaalde wijze openbaar wordt gemaakt. Dat voor beboete ondernemingen aldus de mogelijkheid bestaat om bij de ter zake van de boete bevoegde rechter een dergelijke voorlopige voorziening te vragen, brengt met zich dat bij gebreke van zo een getroffen voorziening het belang van het verstrekken van informatie als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wob niet dient te wijken ter voorkoming van onevenredige benadeling van de beboete rechtspersonen of hiertoe te herleiden natuurlijke personen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het college ter zitting heeft bevestigd dat belanghebbenden bij een boetebesluit de gelegenheid wordt geboden een voorlopige voorziening te vragen alvorens daadwerkelijk tot publicatie wordt overgegaan.

Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het besluit van het college moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob.

2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 februari 2008 van het college alsnog ongegrond verklaren.

2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 januari 2010 in zaak nr. 08/1005;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van staat.

w.g. Slump w.g. Van Tuyll van Serooskerken

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010

290.