Rechtbank 's-Gravenhage, 27 april 2011

1. PROCESVERLOOP

Bij besluit van 5 november 2009 hebben de toenmalige ministers van Landbouw, Natuur en

Voedselkwaliteit (verder: [Ministerie]) en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksreiaties (verder:

BZK) eiseres voorgedragen voor plaatsing op de functie [functie 1]

(schaal 7) bij P-Direkt, onderdeel van het Directoraat-Generaal Organisatie, Bedrijfsvoering

Rijk van het Ministerie van BZK met als standplaats Den Haag.

Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 24 november 2009 bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 20 april 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres, overeenkomstig het

advies van de Adviescommissie, gegrond verklaard en besloten het bestreden besluit te

herroepen.

Op 8 juli 2010 heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Verweerder ziet geen

aanleiding om eiseres alsnog in de functie [functie 2] (schaal 8) te plaatsen.

De plaatsing van eiseres in de functie [functie 1] is gehandhaafd.

Tegen dit laatste besluit heeft eiseres bij brief van 3 augustus 2010, ingekomen bij de

rechtbank op 17 augustus 2010, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief

van 1 december 2010 een verweerschrift ingediend.

De zaak is op 16 maart 2011 ter zitting behandeld.

Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. B.J. de Bruijn,

advocaat te Den Haag.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. A. van der Bent,

werkzaam bij verweerders ministerie.

II. OVERWEGINGEN

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiseres was sinds 1 juli 2008 als ambtenaar werkzaam bij [Ministerie] in de functie van [functie (schaal 7)].

Naar aanleiding van de oprichting van P-Direkt als een rijksbreed servicecenter voor de

salarisadministratieve en personeelsregistratieve taken, heeft in het kader van de

plaatsingsprocedure een belangstellingsregistratie plaatsgevonden. Eiseres heeft geopteerd

voor de functies teamleider interne services (schaal 10) en medewerker bedrijfsvoering

(schaal 8).

Vervolgens heeft de Plaatsingsadviescommissie (PAC), na twee keer met eiseres te hebben

gesproken, overwegende dat de functie van eiseres noch bij [Ministerie] noch bij P-Direkt

terugkeert en dat eiseres op geen van de door haar geambieerde functies kan worden

geplaatst, advies uitgebracht om eiseres in de functie van [functie 1] (schaal 7) te plaatsen. Volgens de PAC wordt de ambitie en de ingeslagen weg van eiseres het meest gerespecteerd door haar op deze functie te plaatsen. De doorgroeimogelijkheden bij deze functie zijn groot. Geadviseerd wordt eiseres in aanmerking te laten komen voor

een ontwikkelings- en opleidingstraject bij P-Direkt dat specifiek gericht is op het profiel

van teamleider.

Bij brief van 15 september 2009 is eiseres in kennis gesteld van het voornemen van

verweerder haar voor te dragen in de functie van [functie 1] bij P-Direkt.

Eiseres heeft hiertegen bedenkingen ingediend, waarbij zij heeft verzocht te worden

geplaatst op de functie van [functie 2] (schaal 8). Na eiseres te hebben

gehoord heeft de Vertrouwenscommissie op 23 oktober 2009 vastgesteld dat eiseres

conform de spelregels van de plaatsingsprocedure is geplaatst, maar dat de consequentie is

dat de ontwikkeling van eiseres stagneert. De commissie adviseert, indien er nog onbezette

plaatsen zijn dan wel bij ontstane vacatures, alsnog te bezien of eiseres voor een plaatsing in

de functie van [functie 2] in aanmerking kan komen.

Bij besluit van 5 november 2009 heeft verweerder eiseres voorgedragen voor plaatsing op

de functie [functie 1]. Verweerder heeft hierbij overwogen dat is gebleken

dat er op dit moment geen formatieve ruimte bestaat in de functie van [functie 2]. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

In haar advies aan verweerder heeft de Adviescommissie allereerst overwogen het advies

van de PAC om eiseres te plaatsen op een functie met de volgens de PAC beste

doorgroeimogelijkheden in beginsel geen verkeerd advies te vinden. De commissie stelt

voorts vast dat het criterium van plaatsing op een gelijk schaalniveau in de loop van de

plaatsingsprocedure tot het enige en meest bepalende criterium is verheven, hetgeen niet

blijkt uit het Convenant. De afweging of de functie van [functie 1], mede

gelet op haar vroegere werkzaamheden, een passende functie voor eiseres is, komt volgens

de commissie niet naar voren uit het plaatsingsbesluit. Evenmin blijkt uit het besluit of is

nagegaan of eiseres geschikt is dan wel geschikt te maken is voor de schaal 8 functie en of

deze functie wellicht beter zou aansluiten bij haar vroegere werkzaamheden.

Verweerder heeft daarop het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het besluit van

5 november 2009 herroepen. Bij besluit van 8 juli 2010 heeft verweerder de plaatsing van

eiseres in de functie [functie 1] gehandhaafd.

2. Verweerder heeft op het bezwaarschrift van eiseres in twee stappen beslist: bij

besluit van 20 april 2010 is het bezwaar gegrond verklaard en is besloten het bestreden

besluit te herroepen, bij besluit van 8 juli 2010 heeft verweerder een nieuw plaatsingsbesluit

genomen. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep is een dergelijke

getrapte wijze van beslissen op een bezwaar in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de

Awb (uitspraak van 24 augustus 2005, UN: AU2387). Dat betekent dat het beroep in

zoverre gegrond moet worden verklaard en het besluit van 8 juli 2010 wegens strijd met de

wet moet worden vernietigd. In het belang van een finale geschilbeslechting zal de

rechtbank evenwel de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand laten en de

besluiten van 20 april 2010 en van 8 juli 2010 tezamen als één besluit beschouwen (verder:

het bestreden besluit). De rechtbank heeft daarbij overwogen dat voor deze beslissing geen

reëel alternatief voorhanden is. Een opdracht aan verweerder om opnieuw op het bezwaar te

beslissen zou immers weer een met de wet strijdig besluit opleveren, terwijl bij het

ontbreken van een dergelijke opdracht de inhoudelijke afhandeling van het bezwaar ten

onrechte achterwege zou blijven.

Nu eiseres zich in bezwaar niet heeft voorzien van door een derde beroepsmatig verleende

rechtsbijstand, komt haar ingevolge het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder a, van het

Besluit proceskosten bestuursrecht geen vergoeding van proceskosten in bezwaar toe.

2.2 Het besluit van 8juli 2010 is niet kenbaar in mandaat namens verweerder

genomen. Bij brief van 3 maart 2011 heeft verweerder de besluitvorming bij het bestreden

besluit bekrachtigd. Daarmee is een formeel gebrek geheeld. De rechtbank stelt vast dat

eiseres door deze gang van zaken niet in haar belangen is geschaad.

3. De rechtbank dient thans te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij

verweerder zijn besluit om eiseres te plaatsen in de functie van [functie 1]

heeft gehandhaafd en eiseres niet te plaatsen in de functie van [functie 2],

gelet op de daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.

4. Eiseres kan zich niet vinden in het bestreden besluit en voert hiertoe aan dat niet

dan wel onvoldoende gemotiveerd is aangegeven waarom zij niet voor de functie van

[functie 2], schaal 8, in aanmerking zou komen. Volgens eiseres is er geen

duidelijke vergelijking gemaakt tussen de twee functies en is niet vernoemd waarom zij

beter past in de ene functie dan in de andere functie. Wederom is niet gekeken naar de

mogelijkheid eiseres geschikt te maken voor de functie met schaal 8, zo stelt eiseres.

Eiseres is HBO afgestudeerd in facilitair management en heeft een aantal jaren

werkervaring in coördinerende en leidinggevende taken. De overgang van [functie] naar [functie 1] staat niet in verhouding. De ontwikkeling van eiseres zal stagneren.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit om eiseres te handhaven in

de functie van [functie 1] zorgvuldig tot stand is gekomen en naar behoren

is gemotiveerd. Eiseres is geplaatst in een voor haar passende functie. Omdat voor de

functie [functie 2] veel kennis en ervaring nodig is op het gebied van de

personeels- en salarisadministratie en eiseres deze kennis en ervaring niet heeft, is deze

functie niet passend voor eiseres.

De plaatsing is voorts conform de in het Convenant verwoorde plaatsingsregels. Er is

uitgegaan van de belangstellingsregistratie, waarbij de medewerker in ieder geval één

functie op het eigen functieniveau diende op te geven. Door eiseres is geen functie van het

eigen niveau opgegeven, noch is belangstelling uitgebracht voor [een functie] op welk niveau dan ook. Zij heeft slechts haar voorkeur uitgebracht voor twee

functies: de functie van teamleider interne services (schaal 10) en medewerker

bedrijfsvoering (schaal 8). Haar functie kwam niet terug in de P-Direkt organisatie, als

gevolg waarvan een functie met hetzelfde takenpakket niet voorhanden was.

De Plaatsingsadviescommissie heeft op basis van een gesprek met eiseres en de door haar

verstrekte informatie geadviseerd haar te plaatsen op een functie van gelijk (schaal)niveau,

namelijk de functie van [functie 1]. Deze functie bevat geen

leidinggevende dan wel coördinerende taken, maar sluit voor wat betreft de werkzaamheden

en schaalniveau wel aan op haar overige vroegere werkzaamheden en geeft mogelijkheden

tot verdere ontwikkeling. Eiseres had slechts anderhalf jaar en dus nog relatief weinig

ervaring op het gebied van salarisadministratie en personeelszaken. De plaatsing op een

functie van gelijk niveau met daarbij een ontwikkeltraject om doorgroei mogelijk te maken

is dan ook passend en logisch.

Het feit dat eiseres over een HBO-diploma facilitair management beschikt en dat zij

anderhalf jaar coördinerende werkzaamheden heeft verricht maakt niet dat zij daarmee

automatisch recht heeft op een hogere functie dan waaruit zij afkomstig was, noch dat de

functie waarin zij is geplaatst niet passend voor haar is. De coördinerende taken die eiseres

verrichtte voor de Helpdesk waren taken die zijn te vergelijken met die van een meewerkend

voorman en het niveauverschil met de huidige functie is niet zo groot als door eiseres wordt

voorgesteld.

5. De rechtbank overweegt als volgt.

5.1 De door eiseres bij [Ministerie] vervulde functie is, in het kader van de totstandkoming

van de nieuwe P-Direkt organisatie bij het ministerie van BZK, opgeheven. Als gevolg

daarvan moest eiseres in de nieuwe organisatie in een passende functie worden geplaatst.

De secretarissen-generaal van de bij deze reorganisatie betrokken ministeries hebben,

tezamen met de bonden van overheidspersoneel en de directeur van P-Direkt, een

Convenant personele overgang P-Direkt van 13 mei 2009 (verder: Convenant) ondertekend,

waarin regels voor het plaatsingsproces van de betrokken medewerkers met

salarisadministratieve en personeelsregistratieve taken bij de betrokken ministeries zijn

opgenomen.

De artikelen 3 en 4 van het Convenant bevatten het plaatsingsproces en de plaatsingsregels.

In artikel 3, vijfde lid, is bepaald dat een departementale Plaatsingsadviescommissie de

objectieve geschiktheid van de medewerker voor de functies van hun eerste of tweede

voorkeur zou toetsen aan de hand van de volgende criteria:

- inhoud en functieniveau oude functie;

- kennis en ervaring;

- persoonlijke omstandigheden.

In artikel 4, eerste lid, is bepaald dat de belangstelling van de medewerker en niet

functievolgerschap via functievergelijking uitgangspunt voor de plaatsing zou zijn.

In het tweede lid is bepaald dat de medewerker bij de belangstellingsregistratie in ieder

geval één functie op het huidige functieniveau moest kiezen. Deze keuze kon worden

gemaakt uit het functieboek van de nieuwe P-Direkt organisatie.

Volgens het derde lid zouden medewerkers zo mogelijk worden geplaatst in een functie

waarvan de taken het meest overeenkomen met de huidige taken.

Volgens het vierde lid zouden medewerkers zo mogelijk worden geplaatst in een functie met

een gelijk schaalniveau als de huidige functie. Als dit niet mogelijk zou zijn, zou gezocht

worden naar een functie met een schaalniveau van maximaal één schaal hoger en maximaal

twee schalen lager dan dat van de oude functie.

Volgens het vijfde lid was het streven de medewerker te plaatsen overeenkomstig diens

eerste of tweede voorkeur. Als dat niet mogelijk zou zijn, zou, na overleg met de

medewerker, naar andere oplossingen worden gezocht. Voor dat doel heeft verweerder een

Vertrouwenscommissie ingesteld, die was belast met de advisering naar aanleiding van

bedenkingen tegen een voorgenomen plaatsingsbesluit.

5.2 De rechtbank stelt vast dat eiseres, die werkzaam was in een functie in schaal 7

en in die schaal het maximum had bereikt, haar belangstelling heeft kenbaar gemaakt voor

functies in schaal 10 (teamleider interne services) en schaal 8 (medewerker bedrijfsvoering).

Voor eerstgenoemde functie miste eiseres de vereiste leidinggevende ervaring, de tweede

functie was niet beschikbaar in het kader van de reorganisatie. Pas in tweede instantie heeft

eiseres geopteerd voor de functie [functie 2] (schaal 8). Zij is geplaatst in de

functie [functie 1] (schaal 7). Daarnaast is behouden gebleven het in het

primaire besluit van 5 november 2009 tevens vervatte ontwikkelings- en opleidingstraject

bij P-Direkt, dat specifiek gericht is op het profiel van teamleider. Dat element uit het

primaire besluit heeft eiseres niet in haar bezwaar betrokken.

5.3 De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit in rechte stand kan

houden.

De plaatsing van eiseres in het kader van het Convenant werd bemoeilijkt door specifieke

factoren, die reeds in haar functie als [functie] bij [Ministerie] een rol speelden. In

feite was eiseres, die een afgeronde HBO-opleiding facilitair management heeft gevolgd,

qua werk- en denkniveau overgekwalificeerd. Zij werd aangesteld in een coördinerende

functie (type meewerkend voorman) in schaal 7 op een werkterrein waarop zij geen

specifieke deskundigheid bezat. Zij miste zowel een ruime leidinggevende ervaring als een

gedegen kennis van [...]. Bij de door het Convenant

bestreken reorganisatie ging het vooral om het plaatsen van gespecialiseerde [...]

medewerkers. Eiseres paste niet in dat profiel en beschikte evenmin over een zodanig ruime

leidinggevende ervaring dat zij van daaruit direct in een teamleiderfunctie kon worden

geplaatst. Verweerder heeft daarom, op geleide van het advies van de PAC, gezocht naar

een aanvullend scholingstraject, waarmee werd tegemoet gekomen aan de ambitie van

eiseres om in een teamleiderfunctie terecht te komen. Dit scholingstraject bij P-Direkt kan

worden gezien als een logisch vervolg op de opleiding Beginnen met leidinggeven, die

eiseres tijdens haar dienstverband bij [Ministerie] heeft gevolgd.

5.4 De rechtbank stelt verder vast dat de criteria van artikel 3, vijfde lid, van het

Convenant op de plaatsing van eiseres correct zijn toegepast. Eiseres heeft om haar

moverende redenen geen belangstelling kenbaar gemaakt, waarin tenminste één functie in

schaal 7 was opgenomen. Bovendien heeft zij bij de PAC aangegeven dat de uitdaging voor

haar niet lag in taken bij [afdeling], omdat deze niet aansluiten bij haar opleiding.

Daarom had zij geen ambitie en/of voorkeur voor een functie bij [afdeling], al

realiseerde zij zich dat daar doorgroeimogelijkheden aanwezig zijn, nu deze functie bestaat

in de schalen 7, 8 en 9.

In haar bedenking van 21 september 2009 heeft eiseres verzocht haar te plaatsen in de

functie [functie 2] (schaal 8), omdat zij in aanmerking was gebracht voor

een ontwikkelings- en opleidingstraject, gericht op een teamleiderfunctie en zij zich in staat

achtte zich de werkzaamheden van die functie binnen afzienbare tijd eigen te maken. De

Vertrouwenscommissie, die de bedenkingen heeft beoordeeld, heeft verweerder bij brief van

23 oktober 2009 geadviseerd om - als er nog onbezette plaatsen waren - alsnog te bezien of

eiseres voor de functie van [functie 2] in aanmerking kon komen. De Vertrouwenscommissie heeft aldus geadviseerd om stagnatie in de ontwikkeling van eiseres te voorkomen en gelet op de coördinerende taken in de functie [functie 2].

Desgevraagd heeft eiseres ter zitting aangegeven dat er tijdens haar functioneren bij [Ministerie]

geen loopbaanafspraken op papier zijn gezet, zodat voor haar geen rechtens te honoreren

toezeggingen in de zin van artikel 7, zevende lid, van het Convenant van kracht waren. Wel

is duidelijk dat eiseres bij [Ministerie] door het volgen van een cursus gefaciliteerd werd bij haar

ontwikkeling naar zwaardere leidinggevende functies.

Naar het oordeel van de rechtbank rustte op verweerder niet de plicht het advies van de

Vertrouwenscommissie over te nemen, ook niet nu het door de Vertrouwenscommissie

gemaakte voorbehoud (de beschikbaarheid van onbezette plaatsen) niet aan de orde bleek te

zijn. Voor de vorming van de nieuwe organisatie P-Direkt gold wel een maximale omvang

in fte's, maar daarbinnen was flexibiliteit in de plaatsing mogelijk.

Een horizontale plaatsing van eiseres in de functie [functie 1] (schaal 7)

was op zichzelf passend en met het ontwikkelings- en opleidingstraject werd op adequate

wijze tegemoet gekomen aan de leidinggevende ambities van eiseres. Het bestreden besluit

is voorts voldoende gemotiveerd.

Ter zitting heeft eiseres nog betoogd dat in de huidige Organisatie P-Direkt niet strikt

volgens de functiebeschrijving wordt gewerkt en dat zij vanwege zwangerschaps- en

bevallingsverlof in 2010 en 2011 een opleidingsklasje voor teamleiderfuncties heeft moeten

missen. Aan deze omstandigheden kan geen betekenis toekomen, omdat verweerder in het

bestreden besluit daarmee geen rekening heeft kunnen houden. Ontwikkelingen van na het

bestreden besluit spelen in de beroepsfase geen rol.

6. Op grond van de voorgaande overwegingen moet het beroep van eiseres op

inhoudelijke gronden ongegrond worden verklaard.

7. Voor het toekennen van een proceskostenvergoeding in beroep bestaat geen aanleiding.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

III. BESLISSING

De Rechtbank 's-Gravenhage,

RECHT DOENDE:

- verklaart het beroep gegrond voor zover dat betreft het besluit van 8 juli 2010;

- vernietigt het besluit van 8 juli 2010;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;

- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.W. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier

C.A.Y. Morison-Libourel.

Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011.

RECHTSMIDDEL

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden

ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.