Rechtbank Noord-Holland, 14 juli 2026

[belanghebbende] B.V., gevestigd te [vestigingsplaats] , belanghebbende

(gemachtigde: mr. S. Smit),

en

de heffingsambtenaar van de gemeente Hoorn, verweerder.

Procesverloop

Verweerder heeft aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar de aanslag gehandhaafd.

Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2026 te Alkmaar.

Namens belanghebbende is de gemachtigde verschenen, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] en [naam 4].

Overwegingen

Feiten

1. In verband met de ontwikkeling van het stadsstrand in Hoorn heeft de gemeente Hoorn een “Kavelpaspoort strandpaviljoen stadsstrand Hoorn” (hierna: het Kavelpaspoort) uitgegeven. Het Kavelpaspoort, dat in kopie tot de gedingstukken behoort, bevat bouwregels en een situatieschets inzake grootte, architectonische uitstraling en te gebruiken materialen voor een aldaar te vestigen strandpaviljoen. In paragraaf 1 is hierover het volgende opgenomen:

“Voor het strandpaviljoen zijn we daarom op zoek naar een architectonisch ontwerp dat aansluit bij het unieke strandlandschap, de iconische bruggen en de prachtige locatie. In dit kavelpaspoort geven we de kaders hiervoor mee. Het kavelpaspoort bestaat uit de bouwregels, voorbeelduitwerkingen, en de regels voor de beeldkwaliteit.”

2. Paragraaf 2 van het Kavelpaspoort bevat de bouwregels en daarin is het volgende vermeld:

“A hoofdgebouw:

bebouwd oppervlak: max. 400m2 bvo

nokhoogte: max. 7m

goothoogte: max. 4m

gevellengte: max. 30m

B bijgebouw:

bebouwd oppervlak: max. 80m2 bvo

nokhoogte: max. 7m

goothoogte: max. 4m

gevellengte korte gevel: max. 8m

gevellengte lange gevel: max. 15m

afstand tot hoofdgebouw: min. 6m

gebouw richt zich met kopgevel naar het fietspad

C terras:

bebouwd oppervlak: max. 800m2 bvo incl. gebouwen”

3. Paragraaf 3 van het Kavelpaspoort heeft het opschrift “voorbeeld uitwerking” en bevat een voorbeeldschets van een strandpaviljoen dat aan de achterzijde is aangebouwd tegen het dijklichaam en dat een goothoogte heeft van 4 meter, een nokhoogte van 7 meter en aan de voorzijde een terras met een terrashoogte van +1.50 meter NAP.

4. In het tijdelijk deel van het Omgevingsplan van de gemeente Hoorn, het bestemmingsplan Stadsstrand, is als bijlage 2 het Kavelpaspoort voor het strandpaviljoen opgenomen. De toelichting bij het bestemmingsplan vermeldt dat

“Met betrekking tot het strandpaviljoen is een kavelpaspoort opgesteld alsmede een aantal doorsnedes met betrekking tot de hoogte van het strandpaviljoen in relatie tot de omgeving.”

5. De doorsnedes in het Kavelpaspoort dat bij het Omgevingsplan is opgenomen staan op pagina’s 16, 17 en 18 van dit Kavelpaspoort. Op pagina’s 17 en 18 staat bij deze doorsnedes een expliciete vermelding van de terrashoogte van +1.50 NAP. Het paviljoen zelf staat in de doorsnedes getekend tegen de dijk (het duin) aan.

6. In artikel 4.2.1 van het bestemmingsplan Stadsstrand staan de bouwregels voor het strandpaviljoen. Hier is onder nadere opgenomen:

“Het gebouw [wordt] dusdanig gebouwd dat het zand onder het gebouw zoveel als mogelijk kan bewegen onder invloed van de natuurlijke omstandigheden”

7. Uit de Nota van Zienswijzen bij het bestemmingsplan blijkt dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het HHNK) een reactie heeft gegeven op het ontwerp bestemmingsplan en dat het HHNK de waterparagraaf heeft opgesteld ten behoeve van verwerking in het bestemmingsplan.

8. Op 26 juni 2023 heeft belanghebbende een omgevingsvergunning aanvraag voor de ontwikkeling van een strandpaviljoen met bijgebouw op het stadsstrand in Hoorn. Het aanvraagformulier vermeldt onder meer een bouwsom van € 525.000 exclusief omzetbelasting en € 545.000 inclusief omzetbelasting.

9. Het ontwerp bleek niet op alle punten te voldoen aan de ter plaatse geldende regels van het HHNK. Op 20 oktober 2023 ontvingen de projectontwikkelaars een e-mailbericht van het HHNK met de volgende inhoud:

“Aansluitend aan het overleg afgelopen maandag 16 okt. jl. inzake de voorgenomen realisatie van een strandpaviljoen op het stadsstrand van Hoorn bericht ik u het volgende;

Zoals ook tijdens het overleg aan u is medegedeeld voldoet het huidige ontwerp niet geheel aan de eisen van het hoogheemraadschap. Dit geldt met name voor de hoogte van palen ten aanzien van het strandprofiel. Overeenkomstig met het bestemmingsplan dient onder het gebouw ruimte te zijn om het zand vrijelijk te kunnen laten bewegen. Een bepaalde hoogte is dus nodig om het vrije stuiven mogelijk te maken, plus dat in bepaalde situaties het ook weer aangevuld kan worden. Zoals toegezegd aan u is het hoogheemraadschap momenteel bezig om te berekenen met welke hoogte de palen dienen te worden aangebracht. Zodra de berekeningen zijn afgerond ontvangt u direct de uitkomst hiervan.

Afsluitend dient de aanvraag vervolgens aangepast te worden met de berekende vloerhoogte. Het vloerpeil zal dan als apart vergunningvoorschrift worden opgenomen om het belang hiervan te kunnen benadrukken.”

10. Naar aanleiding van de berichten vanuit het HHNK heeft belanghebbende op 21 maart 2024 de aanvraag aangepast door het indienen van een nieuwe bouwtekening.

11. Per brief van 24 april 2024 is de gevraagde omgevingsvergunning onder voorwaarden verleend. In de bijlage bij deze brief is onder meer het volgende vermeld:

“Bestemmingsplan Stadsstrand

Het bouwplan past niet binnen de voorschriften van het bestemmingsplan ”Stadsstrand’ zoals dat op 29 september 2022 door de gemeenteraad is vastgesteld.

Op grond van artikel 2.10 lid 2 van de Wabo is de aanvraag voor een omgevingsvergunning tevens aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning met de activiteit planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onderdeel c van de Wabo. Voor de daaraan ten grondslag gelegen overwegingen wordt verwezen naar de planologische overwegingen in het vervolg van dit document.

(…)

Gebouwen

Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:

a. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoen":

1. bedraagt de totale bebouwde oppervlakte niet meer dan 1.290 m2, met dien verstande dat

de oppervlakte van de gebouwen niet meer bedraagt dan 490 m2;

2. bedragen de goot- en bouwhoogte niet meer dan respectievelijk 5,50 m en 8,50 m +NAP;

3. wordt het gebouw dusdanig gebouwd dat het zand onder het gebouw zoveel als mogelijk

kan bewegen onder invloed van de natuurlijke omstandigheden;

(…)

Er wordt echter niet voldaan aan de maximale bouwhoogte zoals bepaald in artikel 4.2.1 lid a onder 2. Het peil ter plaatse is 2,738 m +NAP. De bouwhoogte van het paviljoen is 7 m vanaf peil, de bouwhoogte van het bijgebouw is 6,50 m vanaf peil. Daarmee komt de bouwhoogte van het paviljoen op 9,768 m +NAP en van het bijgebouw 9,238 m + NAP. De bouwhoogte van het paviljoen is daarmee niet passend in het bestemmingsplan. De 10% afwijkingsregeling die is opgenomen in artikel 15 van het bestemmingsplan is niet voldoende om deze overschrijding door middel van een binnenplanse afwijking toe te staan.

Overweging inpasbaarheid ruimtelijke afwijking.

Gelezen de constatering dat het plan niet past binnen het vigerende bestemmingsplan, ligt de vraag voor of er vanuit de gemeente medewerking verleend kan worden aan dit initiatief door middel van een omgevingsvergunning voor afwijking. Onderstaand zijn de overwegingen weergegeven voor zover deze relevant zijn voor de voorgenomen afwijking.

Advies stedenbouw

De noodzaak voor de hogere bouwhoogte is ingegeven vanuit minimale hoogte eisen van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Dit vanwege de veiligheid van de waterkering en de mogelijkheid voor onderhoud van het strand onder het paviljoen. De overschrijding is, gelezen deze noodzaak en de beschikbare vrije ruimte rondom het paviljoen, stedenbouwkundig aanvaardbaar.

Slotoverwegingen

Gelet op voornoemde is er een basis om medewerking te verlenen aan de aanvraag om

omgevingsvergunning door af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van bijlage II artikel 4, onder 1 [Besluit omgevingsrecht (Bor)].”

12. Met dagtekening 14 juni 2024 heeft verweerder belanghebbende de onderhavige aanslag leges opgelegd. Het aanslagbiljet vermeldt een te betalen bedrag van € 33.576,40, als volgt gespecificeerd:

Basis activiteit bouwen € 18.496,50

Planologisch strijdig met bouw € 14.868,00

Bodemgesteldheidsonderzoek € 211,90

€ 33.576,40

13. Belanghebbende heeft tegen de aanslag bezwaar gemaakt, zich op het standpunt stellend dat de leges bij de post “planologisch strijdig met bouw” (hierna: de leges wegens planologische strijdigheid) ten onrechte zijn geheven.

14. Bij de bestreden uitspraak op bezwaar van 25 februari 2025 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Op 8 april 2025 heeft belanghebbende daartegen langs digitale weg beroep ingesteld.

Geschil

15. In geschil is of de leges wegens planologische strijdigheid terecht zijn geheven.

16. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de leges wegens planologische strijdigheid ten onrechte zijn geheven en heeft daarvoor aangevoerd dat de aanvankelijk opgegeven bouwhoogte volgens de aanvraag niet in strijd was met het bestemmingsplan, maar door de aanpassing van het bouwplan ingevolge de eisen van het HHNK ineens wel in strijd was met het bestemmingsplan. De regels in het bestemmingsplan zijn volgens belanghebbende daarom niet juist. Belanghebbende stelt dat zij bij de aanvraag niet kon weten dat het gebouw hoger moest worden vanwege de eisen van het HHNK en is daarom van mening dat zij de leges voor planologische strijdigheid niet hoeft te betalen. Belanghebbende doet in dit kader een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel en stelt dat verweerder de artikelen 3:2, 3:4, 3:46 en 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in acht heeft genomen.

Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de aanslag tot € 18.708,40 (€ 18.496,50 + € 211,90).

17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrag aan leges wegens planologische strijdigheid terecht zijn geheven en heeft daarvoor aangevoerd dat op 21 maart 2024 een gewijzigde tekening is ingediend en de daarop aangegeven bouwhoogte niet paste in het bestemmingsplan. Daarmee was de aanvraag gewijzigd en de gewijzigde aanvraag kon niet anders worden gezien dan als een aanvraag om een omgevingsvergunning strijdig gebruik. De wetgever heeft in zoverre geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Het bestemmingsplan is vastgesteld door de gemeenteraad en staat onherroepelijk vast. Aangaande het beroep van belanghebbende op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel stelt verweerder dat de vergunning is verleend en belanghebbende wist dat ter zake van de aanvraag leges zouden worden geheven. Verder stelt verweerder dat de artikelen 3:2, 3:4, 3:46 en 7:11 van de Awb voldoende in acht zijn genomen.

Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

Beoordeling van het geschil

18. De rechtbank overweegt dat tussen partijen kennelijk niet in geschil is dat de aanslag is berekend naar de maatstaven van heffing en de tarieven volgens de plaatselijk legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het belastbare feit ter zake van de heffing van leges wegens planologische strijdigheid zich heeft voorgedaan en zo ja, of de heffing toch achterwege had moeten blijven wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

19. Uit de beroepsgronden van belanghebbende leidt de rechtbank af dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat leges kunnen worden geheven ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag. Voor de op het aanslagbiljet vermelde activiteit “planologisch strijdig met bouw” was geen vergunning aangevraagd en in zoverre was volgens belanghebbende dus geen sprake van een in behandeling te nemen aanvraag. De aanvraag was niet in strijd met het bestemmingsplan en met het indienen van de nieuwe bouwtekening, dat moest gebeuren door een fout in het bestemmingsplan, was volgens belanghebbende geen sprake van een aanvraag. Verweerder heeft daartegen aangevoerd dat met het indienen van de nieuwe bouwtekening de aanvraag was uitgebreid tot een aanvraag voor een “omgevingsvergunning strijdig gebruik” ter zake waarvan de leges wegens planologische strijdigheid kunnen worden geheven.

20. De rechtbank stelt voorop – verweerder heeft daar terecht ook op gewezen – dat als een bestemmingplan volgens de daartoe voorgeschreven procedure is vastgesteld, het bestemmingplan vaststaat en verbindend is. Daarom is, in tegenstelling tot hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd, het aannemen van een fout in het bestemmingsplan niet denkbaar. Dat is niet anders als bij uitvoering en handhaving blijkt dat een bestemmingsplan op gespannen voet staat met andere regelgeving. De rechtbank overweegt dat met het indienen van de nieuwe bouwtekening – verweerder heeft daar ook op gewezen – de aanvraag is aangevuld tot een aanvraag voor de vergunning van een bouwactiviteit die niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank zijn in zoverre terecht de leges wegens planologische strijdigheid geheven. Belanghebbende heeft aangevoerd dat verweerder de artikelen 3:2, 3:4, 3:46 en 7:11 van de Awb niet of onvoldoende in acht heeft genomen. Belanghebbende heeft dit niet met concrete gegevens onderbouwd en naar het oordeel van de rechtbank is dat ook niet gebleken. Dat belanghebbende het met de aanslag en de inhoud van de uitspraak op bezwaar niet eens is, maakt dit niet anders.

21. Het vorenstaande neemt niet weg dat een aanslag die is vastgesteld volgens de daarvoor geldende regels kan worden vernietigd of verminderd als het vaststellen en opleggen van de aanslag strijdig is met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Belanghebbende heeft een beroep gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De rechtbank overweegt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en daarmee wordt gewaarborgd dat rechtssituaties en rechtsbetrekkingen voorzienbaar zijn. Het daarop gebaseerde vertrouwensbeginsel houdt in dat het openbaar bestuur het door haar gewekte gerechtvaardigde vertrouwen bij burgers nakomt. Een in rechte te beschermen vertrouwen kan worden ontleend aan gepubliceerd beleid en de regels voor uitoefening en handhaving van dat beleid door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid zijn vastgesteld en behoorlijk zijn bekendgemaakt en die naar inhoud en strekking zich ertoe lenen als rechtsregels te worden toegepast.

22. De rechtbank overweegt dat het Kavelpaspoort een omvangrijk document is met een uitvoerige omschrijving van het Stadsstrand als gebied voor sport en ontspanning en met uitvoerige en gedetailleerde modelsuggesties en maatvoeringen voor een aldaar te ontwikkelen strandpaviljoen. Gelet op de gedetailleerde bouwregels is de rechtbank van oordeel dat met het Kavelpaspoort bekendheid werd gegeven aan beleid waarvan een ieder die daarvan kennis neemt redelijkerwijs mag aannemen dat het hier gaat om gepubliceerd beleid, waarvan bij de uitvoering, zeer bijzondere omstandigheden daargelaten, niet zou worden afgeweken. Bovendien is het Kavelpaspoort inclusief gedetailleerde doorsnedes als bijlage opgenomen bij het Omgevingsplan van de gemeente Hoorn (het bestemmingsplan Stadsstrand), waaraan het HHNK heeft meegewerkt door aanlevering van de waterparagraaf. Uit hetgeen in geding is aangevoerd en aan stukken is overgelegd valt op te maken dat het Kavelpaspoort in overeenstemming is met een algemeen verbindend voorschrift, namelijk het bestemmingsplan en naar het oordeel van de rechtbank is het Kavelpaspoort daarmee op te vatten als een document dat regels bevat die naar inhoud en strekking zich ertoe lenen als rechtsregels te worden toegepast.

23. Volgens de afgegeven omgevingsvergunning was de hogere bouwhoogte ingegeven “vanuit minimale hoogte-eisen van het HHNK. Dit vanwege de veiligheid van de waterkering en de mogelijkheid voor onderhoud van het strand onder het paviljoen.” Naar belanghebbende heeft aangevoerd en de rechtbank aannemelijk acht is belanghebbende bij de aanbesteding uitgegaan van de betrouwbaarheid van het bestemmingsplan dat was afgestemd met het HHNK. Belanghebbende heeft exact de maten aangehouden van het voorbeeld in het Kavelpaspoort en van de doorsnedes zoals opgenomen in de bijlage bij het Omgevingsplan. Op een vraag van de rechtbank heeft verweerder ter zitting verklaard dat belanghebbende bij de aanvraag vermoedelijk niet bekend kon zijn met de vereiste hogere doorwaaihoogte. De rechtbank concludeert daaruit dat belanghebbende ten tijde van het indienen van de aanvraag niet kon weten dat er een hogere doorwaaihoogte vereist was. Naar belanghebbende heeft aangevoerd en de rechtbank aannemelijk acht werd zij later, ook omdat zij de enige partij was die had ingeschreven op het project, onder druk gezet om haar ontwerp aan te passen aan de regels van het HHNK. Het vorenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat belanghebbende erop mocht vertrouwen dat zij met het indienen van een aanvraag volgens het Kavelpaspoort een aanvraag had ingediend die niet afweek van het bestemmingsplan, hetgeen vervolgens moet leiden tot het oordeel dat met het Kavelpaspoort een in rechte te beschermen vertrouwen is gewekt dat de heffing van leges ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag beperkt zou blijven tot de leges die op het aanslagbiljet zijn vermeld bij de post “basis activiteit bouwen”. Als de oorspronkelijke aanvraag voor de omgevingsvergunning die past binnen het bestemmingsplan in de hiervoor geschetste omstandigheden dient te worden aangepast op een wijze waardoor strijd met het bestemmingsplan ontstaat, is het in dit bijzondere geval in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel indien verweerder dan toch leges wegens planologische strijdigheid in rekening brengt. Het gelijk is dus aan belanghebbende.

24. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft aangevoerd dat de wettelijke bepalingen geen ruimte bieden voor beleidsvrijheid. De rechtbank overweegt dat dit ongetwijfeld het geval is voor wat betreft het al dan niet verlenen van de desbetreffende vergunning, maar niet voor wat betreft het heffen van leges. De raad van de gemeente Hoorn is autonoom bij het vaststellen van de legesverordening en de bevoegdheid tot heffing en invordering van de leges ligt bij de heffingsambtenaar die onder omstandigheden kan besluiten tot vermindering van een aanslag leges. Verder heeft verweerder aangevoerd dat de schets in het Kavelpaspoort een voorbeeld is waaraan geen rechten kunnen worden ontleend. De rechtbank volgt verweerder hierin niet en neemt daarbij in aanmerking dat een precies gedetailleerd voorbeeld zoals dat is opgenomen in het Kavelpaspoort er juist toe strekt dat het wordt nagevolgd teneinde te voorkomen dat er plannen worden ingediend die daarmee in strijd zijn. Bovendien gaat verweerder voorbij aan het feit dat in het Kavelpaspoort dat bij het Omgevingsplan is opgenomen gedetailleerde doorsnedes staan opgenomen, zonder vermelding dat dit voorbeelden betreffen.

25. Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en dient de aanslag te worden verminderd tot € 18.708,40.

Proceskosten

26. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door belanghebbende gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868, namelijk 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1. Voor een vergoeding van de kosten van het bezwaar is geen aanleiding omdat gesteld noch gebleken is dat in de bezwaarfase om vergoeding daarvan is verzocht.

Beslissing

De rechtbank:

₋ verklaart het beroep gegrond;

₋ vernietigt de uitspraak op bezwaar;

₋ vermindert de aanslag tot € 18.708,40;

₋ bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;

₋ veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.868; en

₋ draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 385 aan belanghebbende te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Brouwer, rechter, in aanwezigheid van

H. van Lingen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2026.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, is een afschrift per post verzonden op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Amsterdam (belastingkamer).

U kunt digitaal beroep instellen via www.rechtspraak.nl. Daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

• bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
• het hogerberoepschrift moet, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend zijn. Verder moet het ten minste het volgende vermelden:
• de naam en het adres van de indiener;
• de datum van verzending;
• een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
• e redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).