Rechtbank Gelderland, 16 oktober 2026

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eiseres krijgt deels gelijk. De rechtbank stelt het normbedrag voor de overtreding van artikel 2 van de Wav in dit geval voor twaalf vreemdelingen vast op € 4.000. Ook matigt de rechtbank de boetes voor de overtreding van artikel 2 van de Wav ten aanzien van twaalf vreemdelingen met 10% in verband met de cumulatie van boetes en de totale boete voor alle overtredingen met 5% vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De totale boete wordt € 43.605. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat hoe de boete tot stand is gekomen. Vervolgens geeft de rechtbank onder 4 de omvang van het geschil weer. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de overtreding van de Wav door vreemdeling 2 en daarna op de vraag of de beroepsgronden aanleiding geven voor matiging van de boete. Achtereenvolgens gaat de rechtbank daarbij in op de mate van verwijtbaarheid (7), het beroep op het gelijkheidsbeginsel (8), de cumulatie van de boetes (9), het onderscheid naar grootte van de onderneming (10), of er adequate maatregelen zijn getroffen (11) en de evenredigheid (12). Tenslotte gaat de rechtbank nog in op het tijdsverloop tussen de tussen de laatste ambtshandeling en het insturen van het boeterapport (13), het tijdsverloop tussen het boeterapport en het primaire besluit (14) en de overschrijding van de redelijke termijn (15). Aan het eind (16) staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

De rechtbank heeft het beroep op 14 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [vertegenwoordiger] (wettelijk vertegenwoordiger van eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Na de zitting heeft de rechtbank aanleiding gezien de zaak te heropenen. De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2026 behandeld op een nadere zitting. Hieraan hebben deelgenomen: [vertegenwoordiger], de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Op 29 maart 2023 hebben inspecteurs van de Nederlandse arbeidsinspectie een controle uitgevoerd. De controle vond plaats samen met ambtenaren van de gemeente Utrecht en de Nationale Politie. De inspecteurs troffen tien personen aan die bezig waren met het recyclen van matrassen. De inspecteurs hebben gesproken met deze tien personen, met de heer [persoon 1] (de leidinggevende), met mevrouw [persoon 2] (de HR-manager) en met de wettelijk vertegenwoordiger van eiseres. Daarna hebben de inspecteurs administratief onderzoek gedaan. Dit onderzoek betrof de periode 23 tot en met 29 maart 2023. Uit dit onderzoek bleek dat er in deze periode dertien personen die vreemdeling zijn in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) werkzaamheden uitvoerden. Voor deze personen was geen tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid afgegeven, terwijl dit wel nodig was. De inspecteurs hebben daarom dertien overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav vastgesteld. Daarnaast hebben de inspecteurs vastgesteld dat er sprake is van een keten van werkgevers en dat eiseres van twaalf personen afschriften van geldige identiteitsdocumenten had moeten ontvangen en moeten bewaren. Met betrekking tot tien personen is dit niet gebeurd. De inspecteurs hebben daarom tien overtredingen van artikel 15, tweede lid en artikel 15, vierde lid, van de Wav vastgesteld. De inspecteurs hebben hun bevindingen vastgelegd in het boeterapport van 29 februari 2024.

De personen die het betreft zijn:

De minister heeft het boeterapport ten grondslag gelegd aan de besluitvorming. In het voornemen tot opleggen van een boete concludeert de minister dat er sprake is van:

Naar aanleiding van de zienswijze van eiseres heeft de minister in het besluit van 16 september 2024 voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav grove verwijtbaarheid aangenomen en een boete opgelegd van 13 x € 6.000 = € 78.000. Voor de overtreding van artikel 15, tweede en vierde lid, van de Wav heeft de minister normale verwijtbaarheid aangenomen en een boete opgelegd van 10 x € 750[_f160bdd0-faa1-41bd-8193-140916ec55fd] = € 7.500. De boetes komen samen neer op € 85.500. Ook heeft de minister besloten de inspectiegegevens openbaar te maken.

In de beslissing op bezwaar heeft de minister overwogen dat ten aanzien van beide overtredingen sprake is van grove schuld. Omdat eiseres door het instellen van bezwaar niet slechter mag worden (het verbod van reformatio in peius) verhoogt de minister de opgelegde boete niet. Het bedrag van de boete ter hoogte van € 85.500 blijft dus in stand.

De minister betwist dat vreemdeling 2 werkzaam was ter uitvoering van een taakstraf. De minister verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar drie verklaringen: een verklaring van de arbeidsinspecteur dat er via het CJIB[_84ce57f9-7a96-4da7-91aa-d2ef39edd04d] geen taakstraffen ten uitvoer zijn gelegd, een verklaring van het COA dat het niet betrokken is bij het opleggen van taakstraffen en een verklaring van de reclassering dat er in principe geen taakstraffen worden opgelegd aan illegale vreemdelingen. De minister benoemt hierbij ook dat vreemdeling 2, net als de andere vreemdelingen die bij eiseres waren tewerkgesteld, op de lijst met uitzendkrachten die werden ingeleend door [uitzendbureau 2] stond. Ditzelfde blijkt uit de lijst met uren per werknemer en uit de factuur van [uitzendbureau 2] aan eiseres. Als vreemdeling 2 een taakstraf zou hebben uitgevoerd dan zou eiseres daarvan op de hoogte zijn geweest – hetgeen niet uit de door de wettelijk vertegenwoordiger gegeven verklaring blijkt – en dan valt ook niet in te zien waarom eiseres voor de arbeid van vreemdeling 2 hetzelfde uurtarief betaalde als zij voor de andere uitzendkrachten was overeengekomen met [uitzendbureau 2].

Deze beroepsgrond slaagt niet. De bewijslast voor de vraag of zich een overtreding heeft voorgedaan ligt volgens vaste rechtspraak bij de minister. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldaan aan de bewijslast die op hem rust. Uit het boeterapport blijkt dat vreemdeling 2 niet in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning arbeid en verblijf. Dit wordt door eiseres ook niet betwist. Verder heeft de minister in beroep toegelicht dat de inspecteur tijdens het in 3.1 genoemde onderzoek telefonisch navraag heeft gedaan bij de IND naar de verblijfsstatus van vreemdeling 2. Daaruit bleek dat hij geen verblijfsrecht had en dat hij ook niet in afwachting was van een bezwaar- of beroepsprocedure. Alhoewel het boeterapport geen melding maakt van dit overleg ziet de rechtbank geen reden om aan de mededeling van de minister te twijfelen. Deze mededeling wordt ook ondersteund door het W-document van vreemdeling 2 dat geldig was tot 4 maart 2022. Dat vreemdeling 2 geen taakstraf uitvoerde wordt ook bevestigd door het CJIB. De minister heeft hiermee voldoende aangetoond dat van een taakstraf geen sprake was. Eiseres heeft niet door middel van objectieve en verifieerbare gegevens – bijvoorbeeld door een afschrift van het vonnis waarbij de taakstraf was opgelegd – onderbouwd dat vreemdeling 2 op het moment van de controle daadwerkelijk in verband met de uitvoering van een taakstraf bij eiseres aan het werk was. De opmerking van vreemdeling 2 tijdens het onderzoek dat hij een taakstraf uitvoerde is daarvoor niet voldoende. Bovendien heeft de minister onderzoek gedaan naar de verklaring van eiser dat de taakstraf via het COA zou lopen. Tijdens de zitting heeft eiseres erop gewezen dat zij niet beschikt over de contactgegevens van vreemdeling 2. Zij was daarom niet in staat om bij vreemdeling 2 bewijsmateriaal op te vragen. Dit maakt het voorgaande niet anders. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de minister.

In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan.[_0de7b2c2-f48e-4742-8f75-c62954e047ba]

De beroepsgrond slaagt niet. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022[_f7527927-9b09-4998-9f20-7f95ea727d1e], onder 3.2, heeft zij overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en eerdere beleidsregels. In afwachting van nieuw beleid van de minister, neemt de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wanneer artikel 2 of 15a van de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag indien sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.

Zoals uit de uitspraak van 13 juli 2022, onder 7.2, volgt, mag in beginsel bij overtreding van de Wav worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan: situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden.

Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zichzelf normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.

De rechtbank stelt voorop dat de minister, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.[_b26459f3-fa5e-4004-b1c5-e61c171bbe61] Uit het boeterapport blijkt dat bij aanvang van de werkzaamheden niet werd gecontroleerd of de vreemdelingen in Nederland arbeid mochten verrichten. Uit de verklaring van de leidinggevende blijkt evenmin dat hij de identiteitskaarten voorafgaand aan de werkzaamheden controleerde. Hij heeft immers slechts in het algemeen verklaard over zijn werk. Zo verklaart hij “Ik doe hier de administratie, kijk naar de identiteitskaarten”. De stelling van eiseres dat de leidinggevende de identiteitskaarten bij aanvang van de werkzaamheden controleerde staat bovendien haaks op de verklaring van de wettelijk vertegenwoordiger dat voorafgaand aan de werkzaamheden bij geen van de vreemdelingen de identiteitskaart is gecontroleerd en de latere verklaring van de leidinggevende dat er pas na de overtreding een werkinstructie is gemaakt over hoe de identiteiten van de werknemers gecontroleerd moeten worden. Dat de wettelijk vertegenwoordiger wel in het algemeen heeft verklaard dat er een identiteitscontrole plaatsvindt maakt het voorgaande niet anders. Bij de vreemdelingen in kwestie is dit namelijk niet gebeurd zo blijkt uit zijn verklaringen. Volgens vaste rechtspraak[_b674283d-71ca-4942-b404-6e62ba569d80] moest eiseres, gelet op haar rol als werkgever, zelf bij aanvang van de werkzaamheden onderzoeken of de vreemdelingen in Nederland arbeid mochten verrichten. Doet hij dit niet, dan is er in beginsel sprake van grove schuld. Eiseres heeft dit nagelaten. De omstandigheid dat eiseres in beginsel het beleid had om enkel ingezetene uit de Europese Unie voor haar te laten werken om overtredingen te voorkomen en dit ook had gecommuniceerd naar de uitzendbureaus waar ze me samenwerkte is onvoldoende. Eiseres mocht niet vertrouwen op de controles door de uitzendbureaus. Door dit wel te doen, heeft eiseres het risico genomen dat zij in strijd handelt met de Wav. Ook had eiseres geen deugdelijke werkwijze om de Wav na te leven. De verwijzing naar de NEN-norm is daarvoor niet voldoende. Daarmee is sprake van ernstig nalatig handelen zodat de minister voor wat betreft de verwijtbaarheid terecht is uitgegaan van grove schuld. De minister heeft dit voldoende gemotiveerd. In de door eiseres genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant is geoordeeld dat sprake was van normale verwijtbaarheid omdat de minister in die zaak de grove schuld niet voldoende had gemotiveerd. Deze zaak is dus niet vergelijkbaar met de huidige zaak. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om van de vaste rechtspraak af te wijken.

Het betoog dat een deel van de overtredingen kan worden verklaard doordat eiseres ten onrechte dacht dat personen met een Italiaans of Maltees verblijfsdocument rechtmatig in Nederland mochten werken slaagt niet. De rechtbank is met de minister van oordeel dat uit het boeterapport niet blijkt dat deze denkfout zich heeft voorgedaan. Uit de verklaringen blijkt dat eiseres niet controleerde of de vreemdelingen in Nederland mochten werken. Als er niet wordt gecontroleerd, kan er ook geen denkfout worden gemaakt. De door eiseres genoemde rechtspraak leidt niet tot een ander oordeel omdat het in die zaken ging om een situatie waarin wel een controle plaatsvond maar vervolgens onvoldoende onderzoek naar de getoonde documenten werd gedaan.

De rechtbank stelt vast dat de minister, ondanks het standpunt in het bestreden besluit dat sprake is van grove schuld, bij de vaststelling van de hoogte van het boetebedrag bij de overtreding van artikel 15 van de Wav is uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De gronden van eiser zien enkel op het label grove schuld. Dat sprake is van normale verwijtbaarheid wordt in beroep niet (langer) betwist. De rechtbank laat de beroepsgronden op dit punt dan ook onbesproken. Zij hebben immers geen invloed op de hoogte van de boete en missen daarmee feitelijke betekenis.

De beroepsgrond slaagt niet. De minister is bij de overtredingen terecht uitgegaan van grove schuld.

De minister heeft toegelicht dat de zaak x met betrekking tot drie vreemdelingen inderdaad vergelijkbaar is, in zoverre dat deze vreemdelingen niet verantwoord waren in de administratie, en dat de matiging van de boete in de zaak x berust op een fout. Hij verwijst daarbij naar vaste rechtspraak waaruit volgt dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan is gehouden om in het verleden gemaakte fouten te herhalen. Ook verwijst de minister naar een vergelijkbaar geval waarin hij de boete niet gematigd heeft. Voor de overige vreemdelingen is geen sprake van een vergelijkbare zaak. Anders dan bij eiseres, werden de vreemdelingen in de zaak x wel correct verloond. Uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen bij eiseres contant of helemaal niet betaald kregen. De uitleners zijn met betrekking tot 10 van de 13 vreemdelingen ook beboet voor overtredingen van de Wet minimumloon en vakantiebijslag. Bovendien verbleven 6 vreemdelingen niet rechtmatig in Nederland. Ook om deze reden kan de in de zaak x toegepaste matigingsgrond niet worden toegepast.

De beroepsgrond slaagt niet. De minister stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat er geen sprake is van een vergelijkbare zaak. Voor zover dit voor 3 vreemdelingen op een enkel punt anders ligt (namelijk de verantwoording in de administratie), volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt dat hij niet is gehouden de fout die hij in zaak x heeft gemaakt te herhalen. De minister heeft voldoende toegelicht dat sprake was van een fout en dat hij deze matigingsgrond in vergelijkbare gevallen normaal gesproken niet toepast.

De minister stelt zich op het standpunt dat in de door eiser aangehaalde uitspraak sprake was van misinterpretatie van de regels door één persoon wat leidde tot meerdere overtredingen, waardoor matiging op zijn plaats was. Volgens de minister is dat in het geval van eiseres anders, aangezien zowel de leidinggevende als de HR-medewerker verantwoordelijk waren. Een ander verschil is volgens de minister dat eiseres geen goede maatregelen had genomen voor naleving van de Wav en ook na de overtredingen geen adequate maatregelen heeft genomen. Daarom is matiging vanwege cumulatie volgens de minister niet aan de orde.

De beroepsgrond slaagt. Uit de stukken en hetgeen tijdens de zitting is besproken begrijpt de rechtbank dat de beroepsgrond alleen op de cumulatie van de overtredingen van artikel 2 van de Wav ziet. De door eiseres begane overtredingen houden sterk met elkaar verband. Met uitzondering van vreemdeling 5 was bij alle overtredingen van artikel 2 van de Wav sprake van dezelfde fout. Bij al die overtredingen ging het om dezelfde medewerker, de leidinggevende, die bij aanvang van de werkzaamheden niet heeft gecontroleerd of de vreemdelingen in Nederland arbeid mochten verrichten. De HR-medewerker hield zich enkel bezig met het urenoverzicht doorsturen naar de uitzendbureaus en de facturen betalen. Het ging dus om hetzelfde gebrek in de werkwijze van dezelfde persoon. Ook ging het om dezelfde uitlener, [uitzendbureau 2]. Eiseres heeft er in dit kader op gewezen dat het bij meerdere personen ging om een zeer beperkte arbeidsduur. De minister heeft hier niets tegen ingebracht. De rechtbank is daarom van oordeel dat er bij twaalf overtredingen aanleiding is om de boetes te matigen met 10%. Voor de overtreding ten aanzien van vreemdeling 5 geldt dit niet. Vreemdeling 5 werd via een andere uitlener, [uitzendbureau 3], ingehuurd. Er is daarom geen sprake van cumulatie van dezelfde fout. Op de vraag of er aanleiding bestaat voor verdere matiging vanwege de maatregelen die eiseres heeft getroffen gaat de rechtbank in onder 11.

De minister vindt de Beleidsregel en ook de toepassing hiervan in dit concrete geval niet onevenredig. Hij bestrijdt dat het voor een kleine onderneming duurder is om de Wav na te leven dan voor een grote onderneming. Hierbij verwijst hij naar het gratis Stappenplan Verificatieplicht van de Nederlandse Arbeidsinspectie (het stappenplan) dat in veel gevallen de naleving van de Wav voldoende waarborgt. Kleine ondernemingen kunnen samenwerken en zo kosten besparen. Ook wordt indirect wel rekening gehouden met de grootte van een onderneming via het bepalen van de financiële draagkracht dat reden kan zijn voor matiging van de boete. Bovendien wordt een eenmanszaak door de boete geraakt in zijn privévermogen.

In de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 wordt een onderscheid gemaakt tussen eenmanszaken en rechtspersonen. Volgens de Tarieflijst Boetenormbedragen Bestuurlijke Boete Wav die bij de Beleidsregel hoort, is het boetenormbedrag voor een natuurlijk persoon, die handelt uit ambt, beroep of bedrijf € 4.000. Het boetenormbedrag voor overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden is € 8.000. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar de grootte van de onderneming van de rechtspersoon.

De Afdeling heeft zich in de door eiseres aangehaalde uitspraken van 20 juli 2016 en 28 januari 2015 uitgelaten over eerdere versies van deze beleidsregel, namelijk Beleidsregel boeteoplegging Wav 2012 en Beleidsregel boeteoplegging Wav 2015. Ook in deze beleidsregels was de door de beboete werkgever gekozen rechtsvorm bepalend voor de hoogte van de boete. In deze zaken ging het om de vraag of een vennootschap onder firma dan wel een maatschap gelijkgesteld kon worden met een rechtspersoon en of deze gelijkstelling zich mocht uitstrekken tot de hoogte van de boete. De Afdeling heeft in beide zaken geoordeeld dat deze gelijkstelling volgt uit de wet en de beleidsregels op dit punt niet onredelijk zijn. Dat laat echter onverlet dat de minister bevoegd en naar omstandigheden verplicht is om de boete te matigen als sprake is van een onevenredige sanctie. De rechtbank toetst dat zonder terughoudendheid.

De rechtbank stelt allereerst vast dat de door eiseres aangehaalde uitspraken niet zien op vergelijkbare zaken. Immers hierin wordt enkel de vraag beantwoord of een vennootschap onder firma of een maatschap gelijk moet worden gesteld met een rechtspersoon en niet, de door eiseres opgeworpen vraag, of er onderscheid moet worden gemaakt naar de grootte van de onderneming. Over deze vraag overweegt de rechtbank het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank is het ontbreken van onderscheid naar grootte van de onderneming in de Beleidsregel in beginsel niet onevenredig. Zoals de minister ook tijdens de zitting heeft toegelicht, is met elke overtreding hetzelfde voordeel te behalen. Elke vreemdeling die in strijd met de Wav zonder tewerkstellingsvergunning arbeid verricht, levert de werkgever immers een financieel voordeel op. Daarbij maakt het geen verschil of het om een kleine of grote onderneming gaat. Als er onderscheid naar grootte van de onderneming zou worden gemaakt, dan zou dat kunnen leiden tot concurrentievervalsing. Een van de doelen van de Wav is juist het tegengaan van oneigenlijk concurrentievoordeel.[_75248d99-228b-48ad-a8cf-42ad6d420bf0] Daarnaast merkt de minister terecht op dat ook kleine ondernemers in beginsel in staat moeten zijn om te controleren of de Wav wordt nageleefd. Dat er geen onderscheid wordt gemaakt naar omvang van de onderneming is daarom niet onredelijk.

Ten aanzien van de twaalf vreemdelingen die zijn ingeleend via [uitzendbureau 1] ziet de rechtbank echter aanleiding voor het oordeel dat de toepassing van de Beleidsregel in dit concrete geval onevenredig uitpakt. De beroepsgrond slaagt in zoverre. De rechtbank legt dit hierna uit.

De rechtbank is van oordeel dat in deze zaak, voor wat betreft de vreemdelingen die zijn ingeleend via [uitzendbureau 1], geen sprake is van een evenredige sanctie. Omdat [uitzendbureau 1] een eenmanszaak is geldt voor dit bedrijf een veel lager boetebedrag, namelijk € 4.000 per overtreding. Zowel [uitzendbureau 1] als eiseres hebben echter dezelfde overtreding begaan. Bovendien is er sprake van een keten van werkgevers en heeft eiseres onweersproken gesteld dat de omvang van de eenmanszaak [uitzendbureau 1] vele malen groter is dan die van het bedrijf van eiseres. [uitzendbureau 1] heeft immers 100 medewerkers in dienst en eiseres slechts 8 vaste medewerkers met een flexibele schil variërend van 5 tot 20 medewerkers. Dat een eenmanszaak zoals [uitzendbureau 1] door de boete wordt geraakt in zijn privé-vermogen maakt dit niet anders. Dit is onderdeel van het bedrijfsrisico. De omstandigheid dat bij de hoogte van de boete rekening kan worden gehouden met de financiële draagkracht is onvoldoende om de hiervoor genoemde onevenredigheid weg te nemen. Immers voor matiging op deze grondslag is alleen plaats als de overtreder door de hoogte van de boete onevenredig wordt getroffen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en stelt het normbedrag in afwijking van de Beleidsregel vast op € 4.000 per overtreding voor de 12 vreemdelingen die via [uitzendbureau 2] en daarmee via [uitzendbureau 1] zijn ingeleend. Onder 16 gaat de rechtbank in op de gevolgen hiervan.

De minister stelt zich op het standpunt dat eiseres, hoewel met de werkinstructie wordt beoogd om overtredingen van de Wav in de toekomst te voorkomen, daarmee niet voldoende heeft aangetoond dat dit ook daadwerkelijk het geval zal zijn. Dat het stappenplan in zijn geheel is overgenomen, neemt niet weg dat er daarnaast informatie in de werkinstructie staat die niet geheel klopt. Bovendien is onvoldoende duidelijk hoe deze werkinstructie wordt geborgd en hoe wordt geëvalueerd of de werkinstructie ook daadwerkelijk wordt toegepast.

De beroepsgrond slaagt niet. Inspanningen die zijn verricht na de overtreding ter voorkoming van verdere overtredingen kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. De genomen inspanningen en maatregelen moeten adequaat zijn om overtredingen te voorkomen. Verder is van belang dat de maatregelen snel na het constateren van de overtreding uit eigen beweging zijn genomen.[_7da15671-9e0f-4923-9847-d587beaea7a6] Daargelaten de inhoud van het stappenplan, is de rechtbank met de minister van oordeel dat onduidelijk is of het stappenplan ook daadwerkelijk wordt toegepast. De enkele stelling in beroep dat deze intern is gedeeld en toegelicht is daarvoor onvoldoende. De door eiseres op de zitting genoemde maatregel dat in geval van twijfel een advocaat wordt geraadpleegd, is niet voldoende adequaat om overtredingen te voorkomen. Dat geldt evenmin voor het feit dat er nu gewerkt wordt met een aanwezigheidslijst. Ook het feit dat de leidinggevende is vervangen maakt dit niet anders, omdat dit losstaat van de wijze waarop eiseres maatregelen treft ter voorkoming van nieuwe overtredingen. Omdat er geen aanleiding is voor matiging, gaat de rechtbank ook niet in op door de minister ingebrachte bevindingen bij de hercontrole.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor verdere matiging op grond van de evenredigheid.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat het afnemen van een verklaring van de wettelijk vertegenwoordiger van [bedrijf 2] B.V., formeel werkgever van vreemdeling 5, op 27 november 2023 moet worden aangemerkt als laatste ambtshandeling. Dat eiseres stelt dat deze ambtshandeling onnodig is, maakt voor de beoordeling van deze beroepsgrond geen verschil. Het afnemen van deze verklaring is gebeurd en moet worden aangemerkt als een ambtshandeling die deel uitmaakt van het onderzoek naar de naleving van de Wav door de keten van werkgevers waarvan eiseres een schakel is. Het insturen van het boeterapport op 29 februari 2024 is dus minder dan zes maanden later.

In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb staat dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete beslist binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.

De beroepsgrond slaagt niet. Het boeterapport is opgemaakt op 29 februari 2024. Het besluit tot het opleggen van de boete dateert van 16 september 2024. De termijn van dertien weken is dus overschreden. De rechtbank overweegt dat de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022 lijkt te suggereren dat in de Beleidsregel is opgenomen dat er sprake is van 25% matiging indien tussen de afronding van het boeterapport en de oplegging van de boete een periode zit van langer dan een half jaar. In haar uitspraak van 14 augustus 2024[_72e1eb12-af4e-4364-b49b-ce046ea9f08b] heeft de Afdeling uitgelegd dat dit niet het geval is, maar dat dit zo in de uitspraak van 21 september 2022 is opgenomen omdat partijen het eens waren over de hoogte van de boete. Dat is in deze zaak niet het geval. Ook de verwijzing naar de uitspraak van het CBb gaat niet op. In die zaak ging het om een boete op grond van de Meststoffenwet en een matiging op grond van het beleid ‘matiging boete bij overschrijding beslistermijn’. Dat beleid is in dit geval niet van toepassing. Verder volgt uit de Wav noch uit de Beleidsregel dat bij overschrijding van deze termijn automatisch een matiging moet worden toegepast. De rechtbank vindt de overschrijding van de beslistermijn in dit geval niet zo ruim overschreden dat toch een matiging moet worden toegepast. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet is geschaad door de overschrijding van de beslistermijn en dat de minister eiseres over de langere beslistermijn heeft geïnformeerd.

Volgens vaste rechtspraak gaat de redelijke termijn lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.[_44143684-0720-4111-a17c-42a9aab3a9d6] Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt.[_fbb859b9-8316-4cac-8dc8-23378e9c61aa]

De rechtbank matigt de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn met 5%.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan eiseres het griffierecht vergoeden.

Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.935 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1,5 punten voor het bijwonen van de zittingen, 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen, 0,5 punt voor het verzoek om schadevergoeding redelijke termijn, met een waarde per punt van € 666 in bezwaar en € 934 in beroep en een wegingsfactor 1).