Rechtbank Gelderland, 13 oktober 2026

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de horeca-activiteiten niet passen binnen het bestemmingsplan en dat daar geen impliciete vrijstelling voor is verleend. Het college mocht het handhavingsverzoek daarom niet om die reden afwijzen. Eisers krijgen gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 12 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon], de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en [ gebruiker pand].

Op 25 november 2024 hebben eisers het handhavingsverzoek aangevuld. Dit ziet op:

Op 2 december 2024 hebben eisers het college nogmaals verzocht om handhavend op te treden tegen de feesten die op het perceel van de derde-partijen worden georganiseerd.

Op 15 april 2025 heeft het college het handhavingsverzoek van eisers voor zover dat ziet op het illegale bouwwerk toegewezen. Daarvoor heeft het college aan zowel de eigenaars als de gebruiker een last onder dwangsom opgelegd. Het handhavingsverzoek voor zover dat ziet op het cafetaria, het afhalen van etenswaren en het gebruik voor feesten, heeft het college afgewezen. Volgens het college is er in zoverre geen sprake van een overtreding.

Met de beslissing op bezwaar van 9 oktober 2025 is het college bij dat besluit gebleven.

De gronden met de bestemming “Horeca” zijn bestemd voor horecabedrijven met bijbehorende voorzieningen die zijn opgenomen in de ‘Tabel Horeca’. In die tabel staat dat op het perceel van de derde-partij de horecavoorziening ‘café-restaurant’ is toegestaan.[_5e591db0-30f3-4e67-9634-685283546671]

Het college stelt zich op het standpunt dat afhaalactiviteiten passen binnen de horecabestemming. Op het perceel is een café toegestaan. Uit de definitie van café volgt dat het gaat om een horecabedrijf. Uit de definitie van horecabedrijf volgt dat het afhalen van etenswaren is toegestaan. Het college is voor de uitleg van afhaalactiviteiten daarom teruggevallen op de definitie van horecabedrijf.

De rechtbank is van oordeel dat afhaalactiviteiten niet op het perceel zijn toegestaan. Binnen de bestemming Horeca zijn de horecabedrijven toegestaan die zijn opgenomen in de “Tabel Horeca”. In die tabel staat per locatie specifiek het soort horecavoorziening dat is toegestaan. De horecavoorzieningen die zijn toegestaan op een perceel, worden dus door de Tabel Horeca begrensd. Daarmee begrenst de tabel ook de omvang van het begrip “horecabedrijf”. Op het perceel van de derde-partij is een “café-restaurant” toegestaan. Het is niet in geschil dat afhaalactiviteiten niet binnen dat begrip café-restaurant vallen. Ze vallen wel onder de definitie van horecabedrijf in brede zin, maar het feit dat een café volgens de begripsbepaling een horecabedrijf is, betekent nog niet dat de begripsbepaling voor horecabedrijf in volle omvang geldt. Zoals hiervoor overwogen wordt dat begrip namelijk begrensd door de tabel. Het college heeft dit ten onrechte niet onderkend. De rechtbank komt niet toe aan de toelichting van het bestemmingsplan, omdat de planregels voldoende duidelijk zijn. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank gaat in de conclusie in op de gevolgen hiervan.

Eisers betogen dat het college ten onrechte tot de conclusie komt dat zalenverhuur impliciet vergund is. Vanaf 1978 is volgens eisers steeds sprake geweest van het vergroten dan wel uitbreiden van een café-restaurant. Voor zalenverhuur is volgens eisers geen vergunning aangevraagd of verleend. Eisers verwijzen daarvoor naar de bijlagen bij het beroepschrift. Op iedere vergunning staat steeds vermeld dat sprake is van een uitbreiding van een café-restaurantbedrijf. De aanduiding ‘zaal’ op de bouwtekening is volgens eisers ook steeds vergund als zaal ten behoeve van het café-restaurant. Het is volgens eisers in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om aan de zaal een andere uitleg te geven dan (eet)zaal ten behoeve van het café-restaurantbedrijf. Volgens eisers had de aanvrager kennelijk nooit de bedoeling gehad om een vergunning aan te vragen voor zalenverhuur, anders was dit wel op de aanvraag voor de vergunning vermeld. De gebruiksvergunning ziet volgens eiser op de veiligheid en gezondheid bij het gebruik van het gebouw. Het zegt niets over de bestemming en het daarmee toegestane gebruik. Een verleende gebruiksvergunning of melding betekent volgens eisers niet dat een gebruik dat strijdig is met de bestemming is toegestaan.

Volgens het college is op grond van het bestemmingsplan alleen een café-restaurant toegestaan. Dit gebruik is beperkter dan de verleende vergunningen. Volgens het college zijn in het verleden meerdere vergunningen verleend voor de uitbreiding van het horecabedrijf, waaronder ook zaalvoorzieningen. De laatste vergunning dateert van 25 april 2003, waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor de uitbreiding van de zaal. Het gebruik van de zaal ten behoeve van bijeenkomsten en feesten vindt al sinds lange tijd plaats en is dus ook vergund. Uit de vergunningen, de bedrijfsvoering en de verklaring van de eigenaar volgt dat op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bijeenkomsten, feesten en zaalactiviteiten plaatsvonden. Het college is niet gebleken dat dit gebruik nadien langer dan één jaar is onderbroken. Volgens het college valt het gebruik daarom onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan.

De derde-partij heeft in een e-mail van 10 juli 2026, gericht aan het college, toegelicht dat de zaal gebruikt wordt voor feesten, partijen, recepties, kinderfeesten, bruiloften, begrafenissen, carnaval en vergaderingen. Ook vinden er evenementen plaats zoals vogelschieten, concerten, muziekavonden, biljarten, postzegelbeurs en vogeltentoonstellingen.

De rechtbank overweegt dat de vergunningen steeds zien op het “vergroten van het café-restaurant”. Het gebruik voor en na de verbouwing staat ook steeds vermeld als “café-restaurant”. Op de bouwtekeningen staat wel ‘zaal’ aangeduid, maar uit de bouwvergunningen en bijbehorende aanvragen volgt niet dat de ‘zaal’ bedoeld is voor zalenverhuur voor feesten en partijen. Omdat steeds een vergroting van het café-restaurant is aangevraagd, wordt eerder de suggestie gewekt dat het gaat om een zaal behorende bij dat café-restaurant. Uit de aanvragen valt daarom niet zonder meer af te leiden dat het pand in strijd met het oude bestemmingsplan gebruikt zou worden. Het is ook niet gebleken dat het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunningen in weerwil van deze regels heeft verleend.[_a3c88060-3cb0-4831-b922-8c887472e325] Het college heeft daarom niet impliciet vrijstelling verleend van het oude bestemmingsplan.

Het college heeft in 2002 een gebruiksvergunning verleend. De rechtbank oordeelt dat ook hieruit niet volgt dat impliciet vrijstelling is verleend voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De gebruiksvergunning ziet namelijk op het in gebruik houden van het horecagebouw voor wat betreft de brandveiligheid. Er wordt dan niet getoetst aan het bestemmingsplan.[_bdce572c-14c3-4070-8dcd-0737a1811302] De aanschrijving uit 2007 vanwege het niet voldoen aan de gebruiksvergunning, maakt ook niet dat impliciet vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan. Ook met de aanschrijving is niet getoetst aan het bestemmingsplan.

De beroepsgrond slaagt. Er is geen impliciete vrijstelling verleend en het gebruik valt daarom ook niet onder het gebruiksovergangsrecht. Dat betekent dat het gebruik voor zalenverhuur in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank gaat in de conclusie in op de gevolgen hiervan.

Uit vaste rechtspraak volgt dat in het bestuursrecht voor de beantwoording van de vraag of een partij schade lijdt en zo ja, in welke omvang, zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Het is aan de verzoeker van schadevergoeding om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van het bestaan van de schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden.[_3624e145-43dc-45a6-9763-c3df728c5c78]

De door eisers gestelde schade in de vorm van derving van woongenot (het missen van immaterieel voordeel) moet worden gekwalificeerd als vermogensschade.[_a7171ddd-9f4a-4b52-80a6-c5e954bde774] Eisers hebben niet onderbouwd waar de geleden schade uit bestaat. Eisers hebben op de zitting betoogd dat zij overlast van ratten hebben door de afhaalactiviteiten, maar hebben dit niet met concrete stukken onderbouwd. Het staat niet vast dat de ratten komen door activiteiten bij de derde-partij. Ook hebben eisers niet concreet onderbouwd waar het verstoorde woongenot uit bestaat. Het is daarom niet aannemelijk geworden dat sprake is van geleden schade. Het verzoek om vergoeding wordt afgewezen.