Uitspraak · Bestuursprocesrecht

Rechtbank Gelderland, 29 september 2025

ECLI:NL:RBGEL:2025:8053Zaaknummer ARN 23/1596

Instantie: Rechtbank Gelderland
Datum uitspraak: 29 september 2025
Publicatiedatum: 28 oktober 2026
Zaaknummer: ARN 23/1596
Rechtsgebied: Bestuursrecht, Bestuursprocesrecht
Procedure: Eerste aanleg - enkelvoudig
Zittingsplaats: Arnhem
Soort: Uitspraak

Inhoudsindicatie

Wijziging voorschrift exploitatievergunning. Bevoegdheid burgemeester. Geen geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid van mr. H.G. Vruwink-Eertink, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op: 29 september 2025

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Volledige tekst

Inhoud van de uitspraak

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
Samenvatting
Procesverloop
Beoordeling door de rechtbank
Conclusie en gevolgen
Beslissing
Informatie over hoger beroep

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/1596

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2025

in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

de burgemeester van de gemeente Doesburg

(gemachtigden: mr. J.H.P. Hofs en mr. J.C. Scheper).

Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [persoon 1] en [persoon 2] h.o.d.n. [bedrijf] uit [plaats].

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de wijziging van voorschrift III.2 van de exploitatievergunning die is verleend aan de derde-partij voor het exploiteren van [bedrijf][_fd1bc312-0c20-43f1-a0ce-a8efc5bffe31] aan de [adres] te Doesburg. Deze uitspraak gaat ook over het intrekken van de last onder dwangsom wegens het overtreden van het oude voorschrift III.2 van die exploitatievergunning. Eiseres is het niet eens met de wijziging van het voorschrift en het intrekken van de last onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. Is er nog procesbelang? (onder 3). Mocht de burgemeester het voorschrift wijzigen? (onder 4) Is het wijzigen van het voorschrift in strijd met het vertrouwensbeginsel? (onder 4) Mocht de burgemeester de last onder dwangsom intrekken? (onder 5). Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Op 6 januari 2021 heeft de burgemeester aan de derde-partij een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf aan de [adres] in Doesburg. Aan de exploitatievergunning zijn voorschriften verbonden, waaronder voorschrift III.2 dat als volgt luidt:

“2. ramen en deuren van het horecabedrijf kunnen, behoudens om doorgang te verschaffen aan bezoekers of leveranciers, slechts worden geopend dan wel geopend worden gehouden voor zover daarmee het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van het horecabedrijf niet wordt aangetast; in ieder geval blijft de keukendeur die uitkomt op de tuin gesloten om overlast van geur en geluid tegen te gaan. Aan vergunninghouder is een dringend beroep gedaan om zijn personeel niet buiten het horecabedrijf Ongedwongen eten & drinken te laten roken omdat de buurt daar ernstige overlast van ondervindt.”

2.1.

Op 11 juli 2022 heeft de burgemeester aan de derde-partij een last onder dwangsom opgelegd voor het op 14 mei 2022 overtreden van het voorschrift III.2 van de exploitatievergunning, omdat – kort gezegd – de keukendeur open stond.

2.2.

Met het besluit van 4 oktober 2022 heeft de burgemeester voorschrift III.2 van de exploitatievergunning gewijzigd en als gevolg daarvan besloten de op 11 juli 2022 opgelegde last onder dwangsom in te trekken. Het nieuwe voorschrift III.2 luidt als volgt:

“ 2. ramen en deuren, inclusief de keukendeur die uitkomt op de tuin, van het horecabedrijf kunnen, behoudens om toegang of doorgang te verschaffen, slechts worden geopend dan wel geopend worden gehouden voor zover daarmee het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van het horecabedrijf niet wordt aangetast. Aan vergunninghouder is een dringend beroep gedaan om zijn personeel niet buiten het horecabedrijf te laten roken omdat de buurt daar ernstige overlast van ondervindt.”

2.3.

Eiseres is het niet eens met de wijziging van voorschrift III.2 en de intrekking van de last onder dwangsom.

2.4.

Met het bestreden besluit van 2 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij het besluit gebleven dat voorschrift III.2 wordt gewijzigd en dat de last onder dwangsom wordt ingetrokken.

2.5.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.6.

De rechtbank heeft het beroep op 11 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van de burgemeester en de vertegenwoordiger van de derde-partij.

Beoordeling door de rechtbank

Procesbelang

3. Het is de rechtbank bekend dat er een grote brand heeft gewoed in het [bedrijf]. Ter zitting is gebleken dat het pand als verloren wordt beschouwd en moet worden herbouwd. Op dit moment is niet duidelijk of het [bedrijf] in het ter herbouwen pand opnieuw een horecabedrijf zal exploiteren. De burgemeester heeft aangegeven de exploitatievergunning om die reden nog niet in te trekken. Omdat niet kan worden uitgesloten dat het [bedrijf] in de toekomst wederom van de haar verleende exploitatievergunning gebruik zal maken, heeft de rechtsvraag omtrent het wijzigen van het betreffende voorschrift nog betekenis. Daarmee is (nog steeds) sprake van een procesbelang en zal de rechtbank het beroep inhoudelijk behandelen.

Mocht de burgemeester het voorschrift wijzigen?

4. Eiseres betoogt dat het wijzigen van voorschrift III.2 tot rechtsonzekerheid leidt. Zij voert daartoe het volgende aan. Het is voor eiseres onduidelijk wat de aanleiding is geweest voor de aanpassing van het voorschrift. Het oude voorschrift, waarin staat dat de keukendeur die uitkomt op de tuin gesloten moet blijven, is goed controleerbaar en handhaafbaar. Het nieuwe voorschrift is minder goed controleerbaar. De wijze van toezichthouden en handhaven verandert en wordt daardoor onnodig complex. Bovendien laat de controle en de handhaving te wensen over, aldus eiseres. De ODRA[_cae4490e-23b4-4394-a515-ab282bf63b99] heeft daarvoor geen mandaat. Het is eiseres bekend geworden dat de ODRA op 12 januari 2023 onderzoek heeft gedaan naar geurhinder en ook op vier data in de zomer van 2023. Ook is er op 11 juli 2023 onderzoek gedaan naar geluidshinder. In het licht van de uitkomsten van het onderzoek is eiseres van mening dat het oude voorschrift niet gewijzigd mag worden.

4.1.

De burgemeester stelt zich op het standpunt dat zij een exploitatievergunning kan weigeren (of intrekken als dat nodig is) als de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Het oude voorschrift is gewijzigd omdat het te allen tijde gesloten houden van de keukendeur in de achtertuin van het [bedrijf] niet strookt met de weigeringsgronden uit de Apv[_0eeba4a6-6c78-44f5-989f-bc7a95617677]. Het voorschrift impliceert namelijk dat de keukendeur gesloten moeten blijven, ook als het openen van de deur geen aantasting oplevert van het woon- en leefmilieu in de directe omgeving. Het voorschrift was daarmee te verstrekkend.

4.2.

Op grond van artikel 2:28 van de Apv is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Naast de algemene weigeringsgronden uit artikel 1:8 van de Apv, staan er specifieke weigeringsgronden in het vierde lid van artikel 2:28 van de Apv. Zo kan de burgemeester de vergunning onder andere weigeren als moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.

4.3.

De rechtbank stelt voorop dat voor rechtstreekse toetsing aan milieunormen in de exploitatievergunning in beginsel geen plaats is. Alleen als op voorhand duidelijk is dat een openbare inrichting niet kan voldoen aan de geldende milieuwetgeving, kan de burgemeester de vergunning weigeren. Nu de exploitatievergunning aan de derde-partij is verleend en in rechte vaststaat, kan de burgemeester de exploitatievergunning alleen intrekken als in strijd wordt gehandeld met de weigeringsgronden uit de Apv. Dat kan dus als daadwerkelijk vaststaat dat de geur-, geluid- en stofhinder die eiseres als gevolg van de exploitatie ervaart leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de woon- of leefsituatie. In dat licht bezien, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich terecht op het standpunt stelt dat een voorschrift waarbij de achterdeur te allen tijde gesloten moet blijven te verstrekkend is. Het zou namelijk betekenen dat de achterdeur ook gesloten moet blijven als de er geen enkele hinder van welke aard dan ook wordt ervaren, terwijl daardoor bovendien de tuin niet bereikbaar is waardoor de bedrijfsvoering beperkt wordt. Gelet op het voorgaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat de burgemeester het voorschrift heeft kunnen wijzigen. De nieuwe redactie van het voorschrift sluit aan bij de in de Apv opgenomen specifieke weigeringsgrond en stelt de burgemeester in staat op te treden indien het openen van de keukendeur leidt tot een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefmilieu in de directe omgeving van het horecabedrijf. Dat die aantasting niet eenvoudig zal zijn vast te stellen, zoals ook eiseres terecht stelt, betekent niet dat de burgemeester daarom de redactie van het voorschrift niet mocht wijzigen. Niet kan worden gezegd dat handhaving op basis van het nieuwe voorschrift onmogelijk is. Overigens merkt de rechtbank op dat het horecabedrijf moet blijven voldoen aan de milieuwetgeving en dat geur-, stof- en geluidhinder ook langs die weg kan worden aangepakt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.4.

Indien eiseres hinder ondervindt door geur-, geluid- en stofoverlast kan zij daarvan een melding maken bij de ODRA. Hoewel de ODRA niet gemandateerd is om een besluit te nemen over de exploitatievergunning en ook geen handhavingsbesluit kan nemen tot naleving van die vergunning, is de ODRA wel de aangewezen instantie die een onderzoek kan instellen naar de gevolgen van de overlast voor het woon- en leefklimaat. De burgemeester kan vervolgens op basis daarvan een besluit nemen. De burgemeester stelt dan ook terecht dat eerst uit onderzoek (door de ODRA naar aanleiding een concrete melding) zal moeten blijken dat sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de woon- of leefsituatie. Pas dan kan de burgemeester overgaan tot handhaving dan wel in het meest verstrekkende geval tot intrekking van de exploitatievergunning.

Is het wijzigen van het voorschrift in strijd met het vertrouwensbeginsel?

5. Eiseres betoogt dat het wijzigen van het voorschrift in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij voert het volgende aan. Zij heeft regelmatig melding gedaan van de hinder die zij ondervindt vanwege de exploitatie van het horecabedrijf. Het is ook om die reden dat destijds in de vergunning een maatwerkvoorschrift is opgenomen dat aan haar belangen tegemoet komt en eenvoudig handhaafbaar is. Het heeft ook geleid tot handhavend optreden, zonder dat de burgemeester zich heeft afgevraagd of het voorschrift terecht is opgelegd. Omdat er na vergunningverlening geen nieuwe feiten en/of omstandigheden naar voren zijn gebracht, mocht zij er op vertrouwen dat het maatwerkvoorschrift zou blijven gelden en dat daarop zou worden gehandhaafd. Indien het voorschrift leidt tot een beperking van de bedrijfsvoering van het horecabedrijf, had vergunninghouder zelf moeten opkomen tegen de hem verleende vergunning. Dat heeft hij niet gedaan.

5.1.

Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen, en zo ja, hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

5.2.

Dat de burgemeester destijds een maatwerkvoorschrift heeft opgesteld om tegemoet te komen aan de belangen van eiseres en aanvankelijk ook heeft besloten handhavend op te treden tegen de overtreding ervan, is geen toezegging van de zijde van het bestuursorgaan dat een voorschrift dat verbonden is aan een exploitatievergunning nooit kan of zal worden gewijzigd. Zoals hiervoor weergegeven heeft de burgemeester zijn beslissing om het voorschrift te wijzigen deugdelijk gemotiveerd en heeft hij daarbij oog gehad voor de belangen van eiseres. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Mocht de burgemeester de last onder dwangsom intrekken?

6. Eiseres betoogt dat de opgelegde last onder dwangsom niet moet worden ingetrokken, zelfs niet wanneer voorschrift III.2 terecht zou zijn aangepast. De enige grond voor het intrekken van de last was immers de aanpassing van voorschrift III.2, niet de feitelijke situatie.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom is opgelegd, omdat de derde-partij voorschrift III.2 heeft overtreden op het moment dat deze nog in de oude versie bestond. Dus op het moment dat het voorschrift gold dat de keukendeur te allen tijde gesloten moest blijven. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester na het wijzigen van het voorschrift niet anders kon dan de desbetreffende last onder dwangsom in te trekken, omdat niet langer sprake was van een overtreding.

De last onder dwangsom die is opgelegd, is immers gebaseerd op de oude versie van het voorschrift waarbij het te allen tijde niet toegestaan was de keukendeur te openen dan wel geopend te houden. Dat het woon- en leefklimaat onaanvaardbaar is aangetast, zoals het nieuwe voorschrift voorschrijft, is ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom niet komen vast te staan. Daarom kan deze last dan ook geen stand houden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.