College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27 oktober 2026

Op 16 juli 2024 hebben toezichthouders van de NVWA een inspectie uitgevoerd op het bedrijf van de veehouder en daarvan op 24 juli 2024 een rapport van bevindingen opgemaakt. De staatssecretaris is van oordeel dat tijdens de inspectie overtredingen zijn geconstateerd van de artikelen 1.7, aanhef en onder c, d en e, en 2.4, vierde lid, van het Bhd. De staatssecretaris heeft de veehouder daarom de last onder bestuursdwang opgelegd. De veehouder moest de overtredingen binnen één dag respectievelijk één week beëindigen. De last was uitgewerkt als alle overtredingen waren beëindigd of drie maanden waren verstreken na dagtekening van het bestuursdwangbesluit.

Op 26 september 2024 hebben toezichthouders van de NVWA een herinspectie op het bedrijf van de veehouder uitgevoerd en daarvan op 31 oktober 2024 een rapport van bevindingen opgemaakt. De in het bestuursdwangbesluit genoemde overtredingen zijn toen niet opnieuw vastgesteld.

In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van de veehouder tegen het bestuursdwangbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de staatssecretaris heeft de veehouder geen procesbelang bij het bezwaar, omdat de looptijd van de last is verstreken zonder dat bestuursdwang is toegepast.

Aan de orde is de vraag of de staatssecretaris het bezwaar van de veehouder terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat hij geen procesbelang meer heeft. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en licht dit hieronder toe.

Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat de veehouder met zijn bezwaar of beroep nastreeft. Het doel dat de veehouder hiermee wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem feitelijke betekenis hebben en niet alleen hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten. Het College verwijst hierbij naar zijn rechtspraak als neergelegd in onder andere de uitspraak van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:256, onder 6.1).

Toen de staatssecretaris het bestreden besluit nam, was de looptijd van het bestuursdwangbesluit al verstreken zonder dat bestuursdwang was toegepast. Dat betekent dat de veehouder in beginsel geen procesbelang meer had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar. De veehouder betoogt dat wel sprake was van procesbelang en voert daartoe een aantal argumenten aan. Het College zal deze argumenten hierna afzonderlijk bespreken.

Volgens de veehouder heeft hij belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar omdat de staatssecretaris op 4 april 2025 een nieuwe last onder bestuursdwang heeft opgelegd waarin een gevaar voor herhaling wordt gesteld. Dit gevaar wordt onderbouwd met een verwijzing naar de overtredingen die ten grondslag liggen aan het bestuursdwangbesluit en het bestreden besluit. Als komt vast te staan dat de staatssecretaris deze overtredingen ten onrechte heeft aangenomen, dan valt volgens de veehouder ook de basis weg voor de stelling in het opvolgend (terugkerend) besluit dat er sprake was van gevaar voor herhaling.

Het College is het eens met de staatssecretaris dat het willen aanvechten van de rechtmatigheid van een latere last ter voorkoming van herhaling geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het bestuursdwangbesluit oplevert. Voor het opleggen van een last ter voorkoming van herhaling is namelijk niet vereist dat voor eerder geconstateerde overtredingen een sanctie is opgelegd, terwijl volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:267) onder 10.1) de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen, en dus niet mede op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. De veehouder kan daarom in het kader van bezwaar of beroep naar aanleiding van de nieuwe last nog ter discussie stellen of sprake is geweest van eerdere overtredingen.

Ter zitting heeft de veehouder aangevoerd dat hij procesbelang bij zijn bezwaar heeft omdat een oordeel over de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit van belang is voor toekomstige terugkerende besluiten. Daarbij wijst hij erop dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht staat en dat het voor hem van essentieel belang is dat hij snel duidelijkheid krijgt over de rechtmatigheid van de opgelegde maatregelen vanwege de investeringen in zijn stal die op grond van deze maatregelen van hem worden verlangd.

Het College is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat in de toekomst nieuwe herstelsancties kunnen worden opgelegd, niet maakt dat de veehouder belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling in bezwaar van het bestuursdwangbesluit. Daarvoor zijn de maatregelen die met het bestuursdwangbesluit zijn opgelegd te zeer toegespitst op de feiten en omstandigheden van dit geval. Tegen eventuele nieuwe herstelsancties staat weer bezwaar en beroep open, en door het aanwenden van die rechtsmiddelen kan de veehouder een beoordeling van de rechtmatigheid van dat nieuwe besluit verkrijgen. Verder is het verscherpte toezicht waaronder het bedrijf van de veehouder is geplaatst niet afhankelijk van de rechtmatigheid van het bestuursdwangbesluit, gezien de verschillende herstelsancties die aan de veehouder zijn opgelegd en het hierna te bespreken strafvonnis van de rechtbank Oost-Brabant van 7 april 2026. Ook is geen bestuursdwang toegepast. Bij de controle op 26 september 2024 zijn de in het bestuursdwangbesluit genoemde overtredingen niet opnieuw vastgesteld. De last was dus uitgewerkt. De veehouder is daarom niet gehouden tot investeringen op grond van het bestuursdwangbesluit. Deze stelling levert geen procesbelang op.

Volgens de veehouder heeft hij ook procesbelang bij zijn bezwaar vanwege een lopende strafzaak. In een vonnis van 7 april 2026 heeft de strafkamer van de rechtbank Oost-Brabant een beperkt houdverbod aan de veehouder opgelegd. De veehouder heeft tegen dit vonnis hoger beroep bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ingesteld. Het gerechtshof zal in de strafzaak over (deels) dezelfde feitenvaststellingen en overtredingen oordelen als die in de beroepszaak voorliggen. Daarom is volgens de veehouder het oordeel van het College over de feitenvaststelling ook voor de strafzaak van belang. Het College is de bij uitstek aangewezen rechter om de open normen van het Bhd uit te leggen en het gerechtshof zal dit normatieve oordeel in zijn beoordeling moeten meewegen. Als het College de feitelijke onderbouwing van de lasten onder bestuursdwang onvoldoende acht, dan worden in de strafzaak dezelfde bewijsmiddelen aangetast. Uit de conclusie van advocaat-generaal Knigge voor het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2007 (ECLI:NL:PHR:2007:AY9194, onder 8.11-8.14) en de conclusie van advocaat-generaal Vellinga voor het arrest van de Hoge Raad van 11 mei 2020 (ECLI:NL:PHR:2010:BL7699, onder 8) volgt dat bij gemengd feitelijk-juridisch oordelen het gerechtshof het oordeel van de hoogste bestuursrechter niet eenvoudig kan passeren zonder afdoende motivering.

Naar het oordeel van het College ziet de veehouder met dit betoog in de eerste plaats eraan voorbij dat de staatssecretaris bij het nemen van het bestreden besluit op 15 april 2025 er geen rekening mee heeft kunnen houden dat een strafzaak tegen de veehouder zou worden gestart. In het strafvonnis staat namelijk dat de strafzaak met dagvaardingen van 23 december 2025 aanhangig is gemaakt, en niet gesteld of gebleken is dat op het moment dat het bestreden besluit is genomen al bekend was dat de veehouder strafrechtelijk vervolgd zou worden. Voor zover de veehouder betoogt dat een oordeel van het College over de feitenvaststelling en over de uitleg van het Bhd van belang kan zijn voor de beoordeling van de strafzaak door het gerechtshof, ziet hij er bovendien aan voorbij dat het College in deze beroepszaak alleen kan beoordelen of het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard, en niet of het bestuursdwangbesluit inhoudelijk juist is. De conclusie is dat de staatssecretaris niet op basis van de strafzaak een procesbelang bij het bezwaar heeft moeten aannemen.

Het College zal het beroep ongegrond verklaren.

De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.