Nota Grondbeleid 2017 gemeente Zutphen

4.1.1 Wetgeving

Op het gebied van de wetgeving spelen diverse ontwikkelingen die van invloed zijn op de rol en bewegingsvrijheid van onze gemeente.

•Met de aanpassing van de Wro in 2008 is het instrumentarium dat onze gemeente ter beschikking staat om de kwaliteit van gebiedsontwikkeling en kostenverhaal te waarborgen, sterk verbeterd. Wij hebben meer zeggenschap over wat waar gebouwd mag worden, en meer mogelijkheden om onze kosten bij derden in rekening te brengen. Over het kostenverhaal meer in paragraaf 6.4.

•De wettelijke basis voor de fysieke leefomgeving gaat met de invoering van de Omgevingswet volledig op de schop. Zo’n 26 bestaande wetten worden geïntegreerd in één wet. Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. Het is nog onduidelijk wanneer de Omgevingswet in werking treedt. De huidige planning is inwerking treding in 2021.

•In 2016 is de vennootschapsbelastingplicht voor overheden van kracht geworden. De vennootschapsbelastingplicht betekent dat over eventuele winsten op grondexploitaties (portefeuille niveau) belasting afgedragen moet worden. Deze wet brengt organisatorisch-administratieve wijzigingen met zich mee. De invloed op het grondbeleid zelf is beperkt aangezien winst maken geen doel van ons grondbeleid is.

•De Notitie grondexploitaties BBV bevat wettelijke bepalingen en richtlijnen omtrent de verslaggeving rondom grondexploitaties. Alle grondexploitaties zijn ondergebracht bij grondzaken. De gemeentelijke beleidsvrijheid op dit onderwerp is afgenomen. Opbrengsten mogen alleen onder strikte voorwaarden worden geraamd, de kosten zijn aan banden gelegd.

•Op 1 juli 2014 is de Wet Markt en Overheid in werking getreden. De Wet bestaat uit vier gedragsregels om oneerlijke concurrentie vanuit de overheid tegen te gaan. Eén van de gedragsregels bepaalt dat overheden gronden tegen minimaal marktconforme waarde moet uitgeven (verkopen of verhuren/verpachten etc.).

Dit alles betekent dat de sturingsmogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen is vergroot. En dat de verantwoording aan striktere regels is gebonden.

4.1.2 Economie

De grondmarkt is na jaren van crisis weer opgebloeid. De economische vooruitzichten zijn positief. De posities en rollen van partijen zijn echter niet meer hetzelfde als tien jaar geleden. De aandacht voor risicomanagement en kwaliteit bij gebiedsontwikkeling is toegenomen.

Omdat nu rekening wordt gehouden met meerdere criteria, is het belang van het (verwachte) financiële rendement minder prominent geworden.

4.1.3 Ruimte

De ruimtelijke inrichting van onze gemeente is continu aan verandering onderhevig. De ontwikkeling van Noorderhaven is in volle gang. Leesten-Oost zal de komende jaren verder ingevuld worden. Vanuit het programma Rivier in de Stad vindt op diverse (binnen- en buitenstedelijke) locaties herontwikkeling plaats. Doelstellingen en speerpunten uit het focustraject (Zutphen versterkt zijn sociaal economische kracht) zijn input voor het ruimtelijk beleid van onze gemeente de komende jaren. Dit ruimtelijk beleid is vastgelegd in diverse structuurvisies.

Dit betekent dat ontwikkelingen én de bijbehorende exploitaties flexibeler moeten worden opgesteld.

4.1.4 Maatschappij

Er is vanuit de maatschappij een toenemende vraag om gronden tijdelijk te mogen gebruiken. Tijdelijk gebruik is het gebruik van gronden tussen de huidige en de definitieve bestemming van de grond. Onder voorwaarden verlenen wij hier medewerking aan. Deze voorwaarden worden toegelicht in paragraaf 6.4.1.

Dit betekent dat wij flexibeler omgaan met de uitgifte van onze gronden.

5.3.1 Strategisch verwerven

De uitgangspunten voor strategische aankopen waren vastgelegd in de Notitie Strategische aankopen uit 2011. Deze notitie komt met het vaststellen van deze Nota Grondbeleid 2017 en de Financiële verordening te vervallen.

Er is sprake van een strategische aankoop als de verworven gronden bedoeld zijn om de grondportefeuille aan te vullen met als doel de nodige flexibiliteit in te bouwen. Een aankoop kan zowel een verbetering van de omvang als de spreiding beogen. De aan te kopen strategische gronden zijn niet gebonden aan een specifieke locatie. Ze kunnen ingezet worden om ontwikkelingen elders mogelijk te maken.

Strategisch verwerven kan alleen plaatsvinden door minnelijke verwerving. Over strategische aankopen moet meestal in korte tijd in vertrouwelijkheid worden beslist, veelal om private partijen voor te zijn. Daarom is het noodzakelijk dat het college over een bepaald mandaat beschikt.

In de Financiële verordening is opgenomen dat het college strategische aankopen mag doen tot € 350.000. Dit komt ten laste van de Reserve Strategische aankopen. Als deze reserve een omvang heeft groter dan € 1 miljoen, gaat het meerdere naar de Reserve GZ exploitatieresultaten.

Om de grondportefeuille te kunnen managen wordt de Reserve Strategische aankopen gevoed met de opbrengsten van grondverkopen. Zodoende kunnen grondaankopen plaatsvinden vanuit de Reserve Strategische aankopen. (tenzij anders besloten).

5.3.2 Anticiperend verwerven

Er is sprake van anticiperend verwerven als er al ruimtelijke plannen zijn, maar deze nog niet concreet uitgewerkt zijn.

Anticiperend verwerven kan plaatsvinden door minnelijke verwerving of via het vestigen van een Wet voorkeursrecht gemeenten (WvG). Anticiperende aankopen worden op basis van raadsbesluiten gedaan. Hierbij gelden de onderstaande voorwaarden:

•De grond is nodig voor de uitvoering van de nog door de gemeenteraad vast te stellen grondexploitatie.

•De aankoop past binnen de uitgevoerde financiële haalbaarheidsanalyse, de verwachte kosten worden gedekt door de verwachte opbrengsten.

•Er is dekking voor de risico’s.

5.3.3 Actief verwerven

Bij actief verwerven zullen wij alle verwervingsinstrumenten optimaal inzetten wanneer dat noodzakelijk is in het kader van een gewenste ontwikkeling. Uitgangspunt is minnelijke verwerving.

5.4.1 Planontwikkeling

De strategische doelen van de gemeente zijn steeds het uitgangspunt voor een planontwikkeling. Daarom vindt gedurende het voorbereidingstraject van een plan (planontwikkeling) doorlopend interactie plaats tussen vier verschillende aspecten: programma, ontwerp, grondexploitatie en draagvlak. Deze aspecten kunnen worden gezien als hoekpunten van een vierkant. In het planproces gaat het dan ook om een heen en weer bewegen in dit vierkant op zoek naar een optimum.

5.5.1 Woonrijp maken

Woonrijp maken betreft het geschikt maken van een stuk grond voor gebruik als openbare ruimte. Door het aanleggen van bestrating, groenvoorziening, brandkranen en straatnaamborden en overige inrichtingselementen.

Grondzaken geeft vanuit zijn rol als eigenaar toestemming (of opdracht) tot uitvoering van het woonrijp maken van een stuk grond.

5.6.1 Privaat gebruik

Het eigenaarsbeheer van gronden die de gemeente als eigenaar gebruikt of laat gebruiken ligt bij grondzaken. Het gaat hierbij vooral om bouwgronden , agrarische gronden en verhuurbare percelen cultuurgrond waar nog geen concreet plan voor is. Deze gronden worden door grondzaken op een verantwoorde wijze (tijdelijk) beheerd.

Agrarische gronden worden zoveel mogelijk op basis van kortlopende pachtovereenkomsten van jaar tot jaar uitsluitend aan agrariërs verpacht. De langdurig verpachte gronden worden op natuurlijke momenten zoveel mogelijk omgezet naar kortlopende pachtovereenkomsten. Dit geeft ons flexibiliteit bij ons portefeuille management. Overige gronden worden op basis van jaarlijkse contracten verhuurd.

5.6.2 Openbaar gebruik

Het gebruikersbeheer van gronden die bestemd zijn voor openbaar gebruik (wegen, parken, etc.) ligt bij team DIOR. Voor gronden die gebruikt worden voor (strategische) beleidsdoelen van andere beleidsvelden (b.v. sportvelden) ligt het gebruikersbeheer bij het betreffende beleidsveld.

5.7.1 Gronduitgifte in eigendom (verkoop)

Gronduitgifte voor langdurend (definitief) gebruik vindt in principe plaats in de vorm van verkoop. Van langdurend gebruik is sprake wanneer de sturing op het grondgebruik voorafgaand aan de gronduitgifte heeft plaatsgevonden en is vastgelegd in o.a. bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan, stedenbouwkundig plan en uitgiftevoorwaarden (aangevuld met voorwaarden vastgelegd in het koopcontract). Hiervan kan alleen worden afgeweken als vanuit strategische (beleids)doelen de behoefte bestaat om voor een andere, minder definitieve vorm te kiezen. Verkoopbesluiten worden door het college genomen.

Wij verkopen gronden met - en zonder bouwbestemming. Bouwgrond verkopen wij bouwrijp. De verkoop is vastgelegd in een verkoopovereenkomst. Daarin regelen wij de prijs, de overige voorwaarden en de bestemming waarmee wij de grond aan een derde verkopen. In de Nota grondprijsbeleid 2017 wordt beschreven hoe de prijsvorming tot stand komt. De grondprijzen zelf zijn opgenomen in de jaarlijkse grondprijzenbrief.

5.7.2 Gronduitgifte in erfpacht

Een andere vorm van uitgifte voor langdurend gebruik is erfpacht. Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft om de grond van een ander (de eigenaar) te houden en te gebruiken als ware hij eigenaar tegen een bepaalde vergoeding , een canon. De erfpachter heeft in economische zin een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van de eigenaar. Hij mag de grond in erfpacht voorzien van een opstal en de erfpachter heeft het recht het erfpachtrecht (inclusief de opstal) te verkopen.

Van oudsher werd grond in erfpacht uitgegeven om invloed uit te oefenen op het gebruik. De huidige publiekrechtelijke instrumenten (paragraaf 4.1.1) voorzien over het algemeen prima in de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente.

Nieuwe erfpachtcontracten worden alleen nog afgesloten als wetgeving onvoldoende is om invloed te houden op (het gebruik van) de grond. Een voorbeeld is de uitgifte van de grond op de IJsselkade voor een horecagelegenheid. Gezien de wettelijke beperkingen met betrekking tot het gebruik van het dijklichaam en de voorwaarden die de eigenaar aan dat gebruik wil stellen wil de gemeente het juridisch eigendom behouden.

Een erfpachter kan een verzoek indienen om de erfpacht af te kopen (volle eigendom aan de gemeente terug te geven) of juist de volle eigendom te verwerven. Wij zullen hieraan meewerken als wij een optimaal, marktconform rendement kunnen realiseren. Hierbij spelen de volgende overwegingen een rol:

•duur van de erfpachtovereenkomst;

•door de juridisch eigenaar gestelde beperkingen;

•mogelijkheden tot herziening van de canon tot marktconforme tarieven;

•ligging binnen een (mogelijk) exploitatiegebied;

•overige ruimtelijke en infrastructurele criteria;

•marktconforme koopsom (binnen bandbreedte van gekapitaliseerde toekomstige kasstromen en getaxeerde waarde onder aftrek van waarde opstal of gekapitaliseerde canon).

5.7.3 Huur en pacht

Verhuur van grond kan plaatsvinden wanneer wij beschikkingsrecht over de grond willen houden en willen sturen op het gebruik. In de praktijk komt verhuur van grond voor bij maatschappelijke doeleinden zoals sportvelden. Voor op deze terreinen gelegen of te bouwen opstallen die eigendom zijn van de huurder wordt een recht van opstal gevestigd.

Het recht van opstal is een zakelijk recht om gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben op de grond van een ander. Vestiging van een opstalrecht op gemeentegrond kan van toepassing zijn voor bijvoorbeeld het plaatsen van kabels en leidingen of zendmasten door bedrijven, of van sportaccommodaties.

Bij eventuele verkoop van verhuurde grond aan een huurder vindt vooraf een zorgvuldige afweging plaats waarbij wordt beoordeeld of de betreffende grond nodig kan zijn voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen, of het bestemmingsplan voldoende mogelijkheden biedt om ongewenst gebruik tegen te gaan, welke voorwaarden aan verkoop gesteld moeten worden vanuit zakelijk gerechtigden, en wat de financiële consequenties zijn.

Pacht is een op huur lijkende overeenkomst waarbij agrarische gronden (minimaal 1 ha) , al dan niet met de op die grond staande 'hoeve' of een veer of andere openbare dienst door de eigenaar (verpachter) in gebruik wordt gegeven aan de pachter ten behoeve van bedrijfsmatige landbouw. De opbrengst van het verpachte goed of de verpachte dienst komt in beginsel toe aan de pachter.

Het is een zogenaamde bijzondere overeenkomst. Dat wil zeggen als de overeenkomst voldoet aan de voorwaarden die de wet stelt. Pacht is gebonden aan wettelijke regels.

Dit opstalrecht wordt afhankelijk gemaakt van de huur- of (erf)pachtovereenkomst .

5.7.4 Bruikleen

Wanneer wij – tijdelijk – een stuk grond in gebruik geven aan een derde zonder daarvoor een (financiële) tegenprestatie te vragen is sprake van bruikleen. Dan wordt gebruik gemaakt van een gebruiksovereenkomst. In sommige situaties is het niet wenselijk een huurovereenkomst af te sluiten in verband met de rechten die daardoor bij de gebruiker kunnen ontstaan. Administratieve kosten kunnen wel in rekening worden gebracht. Een voorbeeld van een bruikleen situatie is Helbergen: tot het zuidelijk deel wordt ontwikkeld voor woningbouw, wordt de grond in gebruik gegeven aan de Stichting stadsgoed Helbergen. Na afloop van de overeenkomst is er geen aanspraak op een andere locatie.

5.7.5 Tijdelijke gronduitgifte

Kenmerkend voor tijdelijke gronduitgifte is dat bij aanvang van de uitgifte de intentie aanwezig is om het beoogde gebruik te vervangen door een (ander), definitief gebruik.

Argumenten om mee te werken aan een tijdelijke invulling:

•het bijdragen aan de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de stad;

•het stimuleren van sociale betrokkenheid;

•het verbeteren van de leefbaarheid;

•een katalysator zijn van ruimtelijk ontwikkelingen;

•het bevorderen van ondernemerschap, werkgelegenheid en duurzaamheid;

•dekking van onze (beheer)kosten.

Een risico van tijdelijke invulling kan zijn dat het tijdelijk gebruik definitief wordt en/of toekomstige ontwikkelingen in de weg staat. Dit kan een reden zijn om niet over te gaan tot uitgifte voor tijdelijk gebruik.

Het tijdelijk gebruik van grond wordt in een huur- pacht – of bruikleenovereenkomst geregeld.

6.4.1 Mogelijkheden van kostenverhaal

Wanneer wij als gemeente te maken krijgen met grondeigenaren die zelf willen ontwikkelen zijn wij verplicht om de door ons gemaakte kosten te verhalen op de eigenaren.

Kosten kunnen volgens de Wro via twee sporen worden verhaald:

1Privaat spoor.

Dit behelst het vrijwillig sluiten van zogenoemde “anterieure” (vrijwillige) overeenkomsten waarin wij met de ontwikkelaar afspraken maken. Deze afspraken worden voor de start van de exploitatie gemaakt en vastgelegd.

2Publiek spoor:

Dat verloopt via het door ons vast te stellen een exploitatieplan. In overeenstemming hiermee kunnen we vervolgens eventueel nog “posterieure” overeenkomsten afsluiten. Het kostenverhaal vindt in dit spoor plaats via een verplichte exploitatiebijdrage, die wordt opgelegd bij de afgifte van de bouwvergunning.

De Wro gaat er vanuit dat eerst op het private, vrijwillige spoor wordt ingezet. In de (toekomstige) omgevingswet is de afdeling grondexploitatie uit de Wro gepromoveerd tot hoofdstuk Grondexploitatie. Het is onduidelijk hoe dat er uit komt te zien, of wanneer de omgevingswet in werking treedt. Dat betekent dat we tot die duidelijkheid er is, werken met de hier omschreven methode van kostenverhaal.

6.4.2 Kostensoorten

De Wro onderscheidt vier categorieën kostensoorten:

1Voorzieningen binnen één gebied en ten behoeve van dit ene gebied, bijvoorbeeld een woonstraat.

2Voorzieningen buiten het gebied maar ten behoeve van dit ene gebied, bijvoorbeeld een waterberging.

3Voorzieningen ten behoeve van meerdere gebieden (de zgn. bovenwijkse voorzieningen), bijvoorbeeld een rondweg.

4Voorzieningen zonder direct profijt en toerekenbaarheid aan gebieden, bijvoorbeeld de herstructurering van een verouderd bedrijventerrein.

Een bovenwijkse voorziening is een werk, werkzaamheid of fysieke maatregel van openbaar nut, waar meerdere ontwikkellocaties of gebieden profijt van hebben en waarvan de realisatiekosten wettelijk verhaalbaar zijn op de realisator.

In het private spoor is de gemeente vrij in haar onderhandelingen om deze kosten te verhalen zolang de uitkomsten ervan redelijk en billijk zijn. In het eventuele publieke spoor is de gemeente wettelijk gebonden aan de zogenoemde kostensoortenlijst en aan de toepassing (of toetsing aan? van drie criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

1profijt: de grondexploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen

2toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan

3proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld. Naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten.

Als aan alle drie bovenstaande criteria is voldaan, wordt op basis van een uitvoeringsprogramma per wijk of ontwikkeling een bijdrage bovenwijks berekend. Dit is een vast bedragen per woning(equivalent). De afgesproken bijdrage is weliswaar berekend op basis van het profijt voor specifieke bovenwijkse voorzieningen maar wordt als algemeen en vast bestempeld om voor beide contractpartners zekerheid te bieden en voor de gemeente vrijheid om de bijdrage aan te wenden aan een (aan wijzigingen onderhavig) programma van bovenwijkse voorzieningen. Een in een contract overeengekomen bijdrage wordt dus later niet bijgesteld wanneer er mutaties zijn in de geplande bovenwijkse voorzieningen.

Voor de kostensoort bovenwijkse voorzieningen is de Nota Bovenwijkse voorzieningen vastgesteld in 2013. De uitgangspunten en werkwijze van deze nota zijn hier opgenomen, en daarmee komt de Nota Bovenwijkse voorzieningen te vervallen.