4. Toerekening van overhead
4.2 Wanneer wordt overhead wel of niet toegerekend?
4.2.1 Intracomptabel of extracomptabel toerekenen van overhead
Hoe overhead wordt toegerekend, hangt af van het onderwerp. Dit kan op twee manieren:
•Intracomptabel (binnen de administratie): De kosten van overhead worden verplaatst van taakveld 0.4 naar een ander taakveld. Hierdoor nemen de kosten op taakveld 0.4 af.
•Extracomptabel (buiten de administratie): De kosten van overhead blijven staan op taakveld 0.4. Bij het berekenen van tarieven, bijvoorbeeld voor leges of diensten aan derden, wordt echter wel rekening gehouden met deze overheadkosten. De berekening vindt dan buiten de administratie plaats.
Intracomptabel
Overhead hoeft niet altijd centraal in de begroting te worden opgenomen. Gemeenten mogen overhead ook toerekenen aan investeringen, grondexploitaties en groot onderhoud.
Het is toegestaan om overhead toe te rekenen aan investeringen en grondexploitaties, omdat het achterwege laten van deze toerekening de lopende begroting onevenredig zwaar zou belasten. Door overhead toe te rekenen aan investeringen, worden de kosten gespreid over de levensduur van de investering via afschrijvingen. Bij grondexploitaties leidt toerekening van overhead tot een hogere kostprijs van een perceel, wat het financiële resultaat van de grondexploitatie negatief kan beïnvloeden.
Ook bij voorzieningen voor groot onderhoud mag overhead worden toegerekend. De gemeente Zoetermeer kiest er bewust voor om dit niet te doen. Dit is namelijk niet verplicht en verandert niets aan het totaalbeeld: de kosten voor overhead op taakveld 0.4 dalen, maar de jaarlijkse storting in de voorziening moet dan omhoog. Per saldo blijft het effect gelijk.
Extracomptabel
Voor bepaalde producten en diensten, zoals leges, belastingen, tarieven, gesubsidieerde activiteiten of activiteiten die worden betaald door derden, is het verplicht om de overhead centraal te begroten en te verantwoorden. Bij het berekenen van de kostprijs mag de overhead extracomptabel worden meegenomen. Dat betekent dat de overheadkosten wel worden meegenomen in de kostprijsberekening, maar niet direct worden toegerekend binnen de administratie. De kosten blijven dus op taakveld 0.4 Overhead staan, maar worden wel verwerkt in het tarief. Zo ontstaat een volledige kostprijs, waarin alle bijbehorende kosten van het product of de dienst zijn opgenomen. Dit voorkomt een tekort in de begroting. Een voorbeeld hiervan is de berekening van de riool- en afvalstoffenheffing, waarbij de overhead extracomptabel wordt meegenomen in de berekening voor de heffing (zie de kostentoerekening in de belastingverordeningen 2024).
4.2.2 Methodiek voor toerekenen overhead
Een gemeente mag zelf bepalen of zij overheadkosten wil toerekenen aan onderdelen van de begroting. Er zijn verschillende methoden om dit te doen (bijv. op basis van personeelslasten, een opslagmethode op basis van het aantal fte of naar rato van de omvang van de taakvelden). Welke methode ook wordt gekozen, het is belangrijk dat deze op een duidelijke en consistente manier wordt toegepast voor alle onderdelen van de begroting. De gekozen methodiek moet worden vastgelegd in de Financiële Verordening.
In artikel 18, lid 2 van de Financiële Verordening van gemeente Zoetermeer is vastgelegd dat de toerekening van overhead gebeurt op basis van de formatie. Omdat medewerkers steeds vaker verschillende taken uitvoeren, vindt de toerekening plaats op basis van het aantal gewerkte uren.
Daarbij worden twee soorten opslagtarieven per uur gebruikt, bovenop het directe uurtarief van de medewerker:
•Concernoverhead: een vaste opslag die geldt voor alle medewerkers.
•Afdelingsoverhead: een aanvullende opslag die specifiek is voor de afdeling waar de medewerker werkzaam is.
Zowel deze opslagtarieven als het directe uurtarief worden jaarlijks opnieuw berekend.
Toerekening van overhead en kostprijsberekening bij publiek- en privaatrechtelijke grondslag
De gemeente levert verschillende producten en diensten aan inwoners en bedrijven. De kosten hiervan worden doorberekend in de prijs. Deze producten kunnen een publiekrechtelijke (de gemeente handelt op grond van wettelijke bevoegdheden) of een privaatrechtelijke (de gemeente handelt als rechtspersoon) basis hebben. Bij privaatrechtelijke producten heeft de gemeente meer vrijheid om de prijs te bepalen. Tegelijkertijd is er sprake van marktwerking: inwoners of bedrijven kunnen ervoor kiezen om het product of de dienst ergens anders af te nemen als de prijs van de gemeente te hoog is.
Publiekrechtelijke producten en diensten
Voor producten en diensten die de gemeente levert op basis van wettelijke taken, zoals leges en belastingen, is er minder vrijheid in het bepalen van de tarieven. De gemeente moet zich houden aan wettelijke regels voor de kostprijsberekening en de hoogte van de tarieven. Zo mogen de inkomsten (baten) uit de rioolheffing en afvalstoffenheffing niet hoger zijn dan de kosten (lasten). De tarieven mogen dus maximaal 100% kostendekkend zijn.
Ook bij publiekrechtelijk kostenverhaal in het kader van faciliterend grondbeleid gelden duidelijke wettelijke regels. De gemeente moet zich hierbij houden aan de plankostenregeling en aan drie belangrijke voorwaarden uit de Omgevingswet (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit). Daarnaast is de omvang van het kostenverhaal wettelijk begrensd, zodat er geen onevenredige lasten ontstaan voor initiatiefnemers.
De kosten voor overhead mogen alleen extracomptabel aan de tarieven voor lokale heffingen worden toegerekend, omdat deze in de begroting volledig opgenomen moeten worden in het overzicht overhead (taakveld 0.4). In het BBV zijn geen voorschriften opgenomen op welke wijze de overhead aan de tarieven moet worden toegerekend. De gemeenteraad bepaalt welke methode wordt toegepast en legt dit vast in de Financiële Verordening.
Privaatrechtelijke producten en diensten
Bij privaatrechtelijke producten en diensten hebben inwoners en bedrijven meer keuzevrijheid. Als een product of dienst van de gemeente te duur is, kunnen zij vaak kiezen voor een andere aanbieder. Voorbeelden hiervan zijn het verhuren van gemeentelijke accommodaties, het gebruik van zwembaden, het leveren van diensten aan derden en het sluiten van anterieure overeenkomsten bij faciliterend grondbeleid. Bij deze producten heeft de gemeente meer vrijheid om de prijs te bepalen, maar blijven de regels van kostenverhaal van kracht. Ook de toerekening van overhead is flexibeler. De kostprijs kan deels worden vastgesteld op basis van onderhandelingen.
Volgens de Wet markt en overheid zijn gemeenten bij het verrichten van economische activiteiten gebonden aan bepaalde gedragsregels. De belangrijkste gedragsregel is dat het bestuursorgaan ten minste de integrale kostprijs doorberekent aan zijn afnemers. Zo ontstaat een gelijk speelveld met andere aanbieders op de markt.
De wijze waarop de gemeente Zoetermeer producten en diensten op privaatrechtelijke grondslag in rekening brengt bij grondexploitaties en het faciliterend grondbeleid, is vastgelegd in de Nota grondbeleid en de Nota kostenverhaal. In de Nota grondbeleid staat beschreven hoe invulling wordt gegeven aan het grondbeleid, met als doel om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. In de Nota Kostenverhaal is de werkwijze opgenomen rondom het kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid.
4.2.3 De toerekening overhead m.i.v. begrotingsjaar 2026
Op basis van de voorgaande hoofdstukken gelden van het begrotingsjaar 2026 de volgende uitgangspunten voor het toerekenen van overhead:
a) De (uitvoerings-)lasten worden zoveel mogelijk direct toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten. Alle functies, bijbehorende systemen en aanverwante lasten en baten die rechtstreeks aan een specifieke taak binnen een taakveld zijn toe te wijzen, maken onderdeel uit van de overige taakvelden. Deze vallen dan niet taakveld 0.4 Overhead.
b) Onder taakveld 0.4 Overhead vallen uitsluitend de kosten van functies die medewerkers in het primaire proces ondersteunen. Ook de systemen en kosten die deze functies nodig hebben, horen hierbij.
c) Overhead wordt toegerekend aan grondexploitaties, investeringen, leges, belastingen, tarieven, externe subsidies (als dit past binnen de subsidievoorwaarden) en diensten aan derden.
d) Overhead wordt niet toegerekend aan onderhoudsvoorzieningen.
e) Op basis van de begroting en de geraamde uren wordt een uurtarief berekend dat wordt gebruikt om overhead toe te rekenen aan investeringen en grondexploitaties. Daarbij worden twee opslagtarieven per uur gebruikt:
•een opslag voor afdelingsoverhead (specifiek per afdeling),
•en een opslag voor concernoverhead (voor de gehele organisatie).
f) De methodiek genoemd onder punt e wordt ook toegepast bij het toerekenen van overhead aan lokale heffingen en rechten. Dit zorgt voor duidelijkheid en voorkomt dat er verschillende methodes naast elkaar worden gebruikt.
g) Deze opslagtarieven worden jaarlijks opnieuw berekend.
In bijlage B is een overzicht van de wijzigingen als gevolg van deze nota opgenomen.
Bijlage A: Iv3 voorschrift taakveld 0.4 Overhead 2025
Tot dit taakveld behoren de kosten van overhead, d.w.z. alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van medewerkers in het primaire proces. Hiertoe behoren ook de systemen en aanverwante lasten die deze functies ondersteunen. Uitgangspunt is dat (uitvoerings)lasten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten. Dit taakveld volgt de duiding uit de notitie Overhead 2023 van de commissie BBV. De omvang en de samenstelling van de overhead wordt beïnvloed door de karakteristieken van een organisatie en de keuzes die worden gemaakt. Deze keuzes worden bij voorkeur vastgelegd in de financiële verordening of een kadernota. De volgende lasten moeten op dit taakveld worden verantwoord:
•leidinggevenden primair proces, die personele verantwoordelijkheden hebben zoals het voeren van functioneringsgesprekken en bij verordening of nota zijn aangewezen als overhead;
•financiën, toezicht en controle gericht op de eigen organisatie, waaronder planning & control, verantwoording en auditing;
•personeel en organisatie (P&O / HRM) en organisatie- en formatieadvies; - inkoop (incl. aanbesteding en contractmanagement);
•inkoop (incl. aanbesteding en contractmanagement)
•interne en externe communicatie inclusief vormgeving, m.u.v. klantcommunicatie die specifieke taakvelden betreft – zie de opsomming van activiteiten die moeten worden verantwoord op het primaire proces hieronder;
•juridische zaken: juridische medewerkers op een bedrijfsvoeringafdeling of belast met een bedrijfsvoeringstaak;
•bestuurszaken: ambtelijke ondersteuning en beleidsadvisering van de burgemeester en het college van B&W;
•informatievoorziening en automatisering van PIOFACH-systemen, inclusief organisatie overkoepelende systemen zoals de zaaksystemen, kantoorautomatisering en thuiswerkapplicaties;
•facilitaire zaken en huisvesting (incl. beveiliging);
•documentaire informatievoorziening (DIV);
•managementondersteuning en secretariaten primair proces;
•leges gemeentearchief.
Tot dit taakveld behoort niet:
•ondersteuning van de raad, de griffie maakt geen deel uit van de ambtelijke organisatie, dit hoort onder taakveld 0.1;
•archieven met een historische betekenis horen onder taakveld 5.4.
De volgende activiteiten horen ook niet op dit taakveld, maar moeten worden verantwoord op het taakveld van het primaire proces:
•klantcommunicatie die betrekking heeft op specifieke taakvelden, zoals belastingen, wijkteams of vergunningen;
•de activiteiten van projectleiders en coördinatoren – leidinggevenden zonder personele verantwoordelijkheid;
•afhandeling van bezwaar- en beroepsschriften en activiteiten van juristen die primaire taken verrichten zoals vergunningverlening;
•alle lasten van sturing/ondersteuning/PIOFACH voor zover deze kosten betrekking hebben op één of enkele taakvelden en deze kosten daar worden verantwoord (in lijn met de keuzes over overhead zoals die bij voorkeur zijn vastgelegd in de financiële verordening of een kadernota); het betreft bijvoorbeeld de zwembaddirecteur, sectorcontrollers en managementondersteuning en secretariaten primair proces;
•informatievoorziening en automatisering ten behoeve van primaire proces-systemen moeten worden verantwoord op het taakveld van dat proces;
•een bijdrage aan/van een verbonden partij, zoals een gemeenschappelijke regeling, als vergoeding voor de uitvoering van taken. Deze moet worden verantwoord op het taakveld/de taakvelden waar de verbonden partij werkzaam voor is.
Lasten die toegerekend worden aan grondexploitaties, investeringen en onderhoudsvoorzieningen moeten via taakveld 0.4 met economische categorie 7.5 worden doorbelast aan het desbetreffende taakveld of balansstand. Zie hiervoor economische categorie 7.5 Overige verrekeningen.
Bijlage B: Wijzigingen naar aanleiding van de nota Overhead 2025
De uitgangspunten van de Nota overhead 2025 leiden tot de volgende wijzigingen.
Nr
Onderwerp
Was
Wordt
1
Methode voor toerekening van overhead
Verschillend per project, investering en tarieven.
Integrale kostprijs: Toerekening vindt plaats via een vaste opslag. Er is één uniforme methodiek voor toerekening aan alle producten en diensten.
2
Overhead bij wijziging in formatie
Vast bedrag opslag zonder onderscheid tussen vast en variabel
Wijzigingen in vaste overhead via perspectiefnota of raadsvoorstel. Variabele overheadkosten via een opslag op het uurtarief van het primaire proces
3
Huisvesting college en raad, toegerekende kosten
Toegerekend aan taakveld bestuur (programma 6).
Toegerekend aan taakveld overhead
4
Citymarketing
Toegerekend aan taakveld overhead.
Verplaatst naar taakveld Economische promotie (programma 1).
5
Clustercoördinatoren Sociaal Domein
Toegerekend aan diverse primaire taakvelden
Toegerekend aan taakveld overhead
6
Gemeentesecretaris
Taakveld bestuur op programma 6
Toegerekend aan taakveld overhead
7
Technische correcties
Taakveld overhead op programma 6
Taakveld overhead op Overzicht overhead
Toelichting
1In de huidige methodiek wordt overhead op verschillende manier toegerekend aan projecten, investeringen en tarieven. In de nieuwe situatie worden overheadkosten toegerekend via een vaste opslag, waardoor er sprake is van een integrale kostprijs. Dit kan ertoe leiden dat projecten duurder lijken, omdat meer lasten zichtbaar worden toegerekend. Tegelijkertijd worden de kosten van projecten inzichtelijker en dragen projecten op een eerlijke manier bij aan de overhead. Bij projecten die worden geactiveerd of toegerekend aan een grondexploitatie, leidt de hogere toerekening van kosten tot een hogere boekwaarde. Voor investeringen heeft dit een positief effect op de exploitatie, omdat de kosten via afschrijvingen over meerdere jaren worden gespreid. De toerekening aan de grondexploitaties verlaagt de lasten in de exploitatie (van de gemeentelijke begroting) maar kan het resultaat van de grondexploitaties negatief beïnvloeden.
2In de huidige situatie wordt bij formatiewijzigingen een vaste opslag gehanteerd, zonder onderscheid tussen vaste en variabele overheadkosten. In de nieuwe situatie wordt dit onderscheid wel gemaakt. Vaste overheadkosten worden opgenomen in de meerjarenbegroting en alleen aangepast via de Perspectiefnota of afzonderlijke raadsvoorstellen. Variabele overheadkosten worden verrekend via een opslag op het uurtarief van het primaire proces.
3Een deel van de huisvestingslasten wordt nu toegerekend aan taakveld bestuur (taakveld 0.1). Dit is toegestaan wanneer het bestuur in een eigen gebouw is gehuisvest. In Zoetermeer is dat niet het geval. Het bestuur maakt gebruik van multifunctionele ruimtes, zoals de raadszaal, commissiezaal en collegevleugel, die ook voor andere doeleinden worden gebruikt. Daarom horen de bijbehorende huisvestingskosten thuis op taakveld 0.4 Overhead.
4Citymarketing valt onder de afdeling Communicatie die doorgaans op taakveld 0.4 Overhead wordt verantwoord. Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet citymarketing echter worden toegerekend aan taakveld 3.4: Economische promotie.
5In 2024 is een nieuwe sturingsfilosofie vastgesteld, waarbij leidinggevende functies uniform zijn ingericht en waarbij de functie van clustercoördinator is komen te vervallen. Alle leidinggevende functies vallen nu onder taakveld 0.4 Overhead. Voorheen werden clustercoördinatoren niet in alle afdelingen op deze manier verantwoord.
6De gemeentesecretaris maakt deel uit van het college van burgemeester en wethouders en geeft leiding aan de ambtelijke organisatie. Tot nu toe werden de kosten van deze functie verantwoord onder taakveld 0.1 Bestuur. Uit nadere analyse van de regelgeving blijkt dat de lasten thuishoren op taakveld 0.4 Overhead.
7Bij een controle van de taakvelden in het afgelopen jaar zijn een aantal taakvelden gewijzigd. In sommige gevallen was het bijbehorende programma niet aangepast. Deze onvolkomenheden worden gecorrigeerd, zodat de taakvelden en programma’s weer volledig op elkaar aansluiten.
Bijlage C: Voorbeelden financieel effect van nieuwe methodiek op de exploitatie
In onderstaande voorbeelden wordt inzichtelijk gemaakt wat het effect is van de nieuwe methodiek voor overheadtoerekening op de exploitatie (lasten). In de onderstaande voorbeelden is als aanname gehanteerd dat het overheadtarief stijgt van €20 naar €50 per uur.
Voorbeeld 1 – Overheadtoerekening bij investering
Bij een investeringsproject blijven de uitvoeringskosten (€1.000.000) en de voorbereidingskosten (€160.000) gelijk. Door de verhoging van het overheadtarief stijgen de overheadkosten echter van €40.000 naar €100.000. Dit leidt tot een toename van de totale investering van €1.200.000 naar €1.260.000.
De investering wordt afgeschreven over 10 jaar, waardoor de jaarlijkse afschrijvingslasten stijgen van €120.000 naar €126.000. Deze verhoging van €6.000 komt ten laste van de exploitatie. Tegelijkertijd ontstaat er een voordeel van €54.000 voor het overzicht overhead, doordat een groter deel van de overhead aan de investering wordt toegerekend en via afschrijving wordt verwerkt in plaats van direct ten laste van de exploitatie te komen.
oud
nieuw
verschil
toelichting
Uitvoeringskosten
1.000.000
1.000.000
Voorbereidingskosten (2000 uur tegen tarief € 80)
160.000
160.000
Overhead (2000 uur tegen tarief € 20)
40.000
Overhead (2000 uur tegen tarief € 50)
100.000
totaal
1.200.000
1.260.000
60.000
Lagere exploitatielasten op programma overhead
Afschrijvingslasten bij afschrijving over 10 jaar
120.000
126.000
6.000
Hogere afschrijvingslasten
54.000
Voordeel ten gunste van de exploitatie
Voorbeeld 2 - Overheadtoerekening bij grondexploitatie
Ook binnen een grondexploitatie heeft de nieuwe methodiek effect. De voorbereidingskosten blijven gelijk op €160.000, maar de overheadkosten stijgen van €40.000 naar €100.000. De totale kosten nemen hierdoor toe van €1.200.000 naar €1.260.000.
In een situatie dat de verkoopopbrengst van kavels ongewijzigd blijft op €1.350.000, daalt de winst van €150.000 naar €90.000. Door de hogere kosten ontstaat een verschil van €60.000. Dit resulteert in een lagere afdracht aan de reserves. In het geval van een verliesgevende grondexploitatie wordt een hogere voorziening getroffen ten laste van de reserves.
oud
nieuw
verschil
toelichting
Voorbereidingskosten (2000 uur tegen tarief € 80)
160.000
160.000
Overhead (2000 uur tegen tarief € 20)
40.000
60.000
Lagere exploitatielasten op overzicht overhead
Overhead (2000 uur tegen tarief € 50)
100.000
Bouwrijp maken
500.000
500.000
Woonrijp maken
500.000
500.000
totaal kosten
1.200.000
1.260.000
verkoop kavels
1.350.000
1.350.000
winst
150.000
90.000
-60.000
Lagere storting aan reserves