Nota kostenverhaal Zoetermeer 2024

2.2.1. Het privaatrechtelijke spoor

Zowel de wetgever als de gemeente geeft voorrang aan het privaatrechtelijke spoor. Dit houdt in dat de gemeente met een ontwikkelende partij afspraken maakt over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling, waaronder het kostenverhaal, vrijwillige bijdrage en/of afdwingbare financiële bijlage kwaliteitsverbetering en afspraken omtrent fasering, te realiseren programma en de eisen en regels inzake werken en werkzaamheden. Deze afspraken leggen de gemeente en de ontwikkelende partij vast in een anterieure overeenkomst. Dit is een privaatrechtelijke overeenkomst die tussen partijen wordt gesloten voordat het college de planologische procedure in behandeling neemt. De anterieure overeenkomst is vormvrij en vrijwillig voor beide partijen. Dit betekent dat de gemeente en de ontwikkelende partij onderhandelingsvrijheid hebben. De praktijk laat zien dat de wettelijke kaders van het publiekrechtelijke spoor een schaduwwerking hebben op de inhoud van de anterieure overeenkomst.

Ook nadat kostenverhaalsregels zijn opgenomen in een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsactiviteit, kan een overeenkomst worden gesloten over de ontwikkeling van de locatie. Deze posterieure overeenkomst vindt – net als de anterieure overeenkomst – zijn grondslag in artikel 13.13 Omgevingswet.

Als een posterieure overeenkomst is gesloten, dan kan de gemeente geen kostenverhaalbeschikking (zie hieronder) nemen (artikel 13.18 lid 1 Omgevingswet). In de posterieure overeenkomst kan naast het kostenverhaal, ook een vrijwillige bijdrage gebiedsontwikkeling en/of afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering worden opgenomen.

2.2.2. Het publiekrechtelijke spoor

Wanneer kostenverhaal niet anderszins is verzekerd (bijvoorbeeld met een anterieure overeenkomst bij een private ontwikkeling of met de uitgifte van bouwgrond bij een gemeentelijke grondexploitatie), dan is de gemeente verplicht om tegelijk met het ruimtelijke besluit kostenverhaalsregels/kostenverhaalsvoorschriften op te nemen. Die kostenverhaalsregels zijn gebonden aan de bepalingen van afdeling 13.6 van de Omgevingswet en afdeling 8.4 van het Omgevingsbesluit. Dit wettelijk kader schrijft voor welke investeringen in (bovenwijkse of gebiedseigen) voorzieningen de gemeente in kostenverhaalsregels kan opnemen. Daarnaast geeft het wettelijk kader vereisten om in kostenverhaalsregels investeringen van bovenwijkse voorzieningen op te nemen. Deze bijdrage voor bovenwijkse voorzieningen dient te worden vastgesteld op basis van de cumulatieve toetsingscriteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

Er zijn twee methoden voor gebiedsontwikkeling: integrale en organische gebiedsontwikkeling. Organisch houdt in dat er – anders dan bij integrale gebiedsontwikkeling - nog onzekerheid is over het eindbeeld en de termijn waarbinnen er wordt gebouwd. Zowel voor integrale als voor organische gebiedsontwikkeling moet het kostenverhaalsgebied in het omgevingsplan worden aangewezen. Het gaat hierbij om zowel de gronden waar de kostenverhaalsplichtige activiteiten zijn voorzien als de gronden voor openbare ruimte en andere voorzieningen.

Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de methode kostenverhaal zonder tijdvak (organische ontwikkeling) en de methode kostenverhaal met tijdvak (integrale ontwikkeling).

Methode kostenverhaal zonder tijdvak (organisch)

In het omgevingsplan wordt geen tijdvak bepaald. Kostenverhaal is beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn in het openbare gebied. De kosten worden begrensd op het niveau van de bouwactiviteit. Daarvoor wordt vlak voor de start van de bouwactiviteit een waardevermeerderingstoets uitgevoerd. Het te verhalen bedrag mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering op het eigen perceel. Het omgevingsplan hoeft slechts het maximale kostenverhaal voor het gebied te vermelden en de maximale kostenverhaalbijdrage per activiteit.

Methode kostenverhaal met tijdvak (integraal)

Bij deze methode wordt een tijdvak in het omgevingsplan bepaald. De kosten die kunnen worden verhaald, zijn de kosten van het hele gebied die worden omgeslagen over de bouwplannen. De hoogte van de totale kosten wordt begrensd door de totale kosten van het kostenverhaalsgebied te vergelijken met de totale opbrengsten. Deze toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan. In het omgevingsplan wordt een raming van de kosten en opbrengsten opgenomen.

2.3.1. Gebiedseigen kosten (artikel 8.15 Omgevingsbesluit en bijlage IV Omgevingsbesluit)

Artikel 8.15 Omgevingsbesluit bepaalt welke kosten middels kostenverhaalsregels in het omgevingsplan kunnen worden verhaald. Artikel 8.15 verwijst daarvoor naar bijlage IV bij het Omgevingsbesluit dat de opsomming van de kostensoorten geeft (de kostensoortenlijst). De opsomming is limitatief. Dit zijn alle kosten om het kostenverhaalsgebied bouw- en woonrijp te maken inclusief de plan- en procedurekosten.

De gemeente mag geen andere kosten verhalen dan die kosten die op de kostensoortenlijst staan vermeld. Bij alle kostensoorten die op de lijst staan, worden per kostenverhaalsgebied de te verwachten werkelijke kosten geraamd. Daarop geldt een uitzondering. De plankosten worden niet geraamd, maar berekend volgens een speciale regeling. Die regeling staat in hoofdstuk 13 en bijlage 34 en 34a van de Omgevingsregeling.

De kostensoortenlijst is verdeeld in twee categorieën, A en B. Categorie A omvat kostensoorten die bij elke vorm van kostenverhaal worden verhaald en categorie B kostensoorten die alleen bij kostenverhaal met tijdvak worden verhaald. A gaat over de niet-uitgeefbare gronden. B gaat over de gronden waar bouwactiviteiten met inbegrip van de bijbehorende tuinen, erven en terreinen plaats zullen vinden. Die worden uitgeefbare gronden genoemd.

Bij integrale ontwikkeling (met een tijdvak) worden ook de door initiatiefnemers te maken kosten op eigen terrein (de kosten onder B) in berekeningen meegenomen als te verhalen kostensoorten. Bij organische ontwikkeling (zonder tijdvak) geldt alleen tabel A en tellen de kosten onder B niet mee als te verhalen kostensoorten.

Tabel A heeft betrekking op kostensoorten bij kostenverhaal met of zonder tijdvak. Deze kosten hebben betrekking op onder meer kosten van het opstellen van een omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit, de kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, de kosten van de aanleg of wijziging van wegen, parkeergelegenheden, aanleg van riolering, groenvoorzieningen, etc.

Tabel B heeft betrekking op kostensoorten bij kostenverhaal met tijdvak en omvat door initiatiefnemers te maken kosten. Deze kosten maken deel uit van de inbrengwaarde.

Een deel van deze kostensoorten wordt tot de plankosten gerekend. Plankosten hebben in het bijzonder betrekking op de kosten van werkuren van de ambtelijke organisatie of deskundigen die door de gemeente worden ingehuurd. In de Omgevingsregeling is voor de plankosten een bijzondere regeling getroffen. Deze regeling is van toepassing als kosten worden verhaald op basis van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit.

De regeling is in principe niet van toepassing op anterieure overeenkomsten. Echter, in de praktijk zal daar wel gebruik van worden gemaakt. Onder de plankosten wordt onder meer de volgende kostensoorten verstaan: opstellen van vaststellen omgevingsplan, opstellen van stedenbouwkundig plan, opstellen van beeldkwaliteitsplan, taxatie en aankopen onroerende zaken, inrichtingsplan openbare ruimte, vestigen voorkeursrecht, planeconomie etc.

2.3.2. Financiële bijdrage voor de ontwikkeling van gebieden (artikel 13.22-13.24 OW)

Voor de financiële bijdrage voor de ontwikkeling van gebieden heeft de gemeente twee mogelijke routes, een privaatrechtelijke en een publiekrechtelijke.

In de privaatrechtelijke route (artikel 13.22 Omgevingswet) betreft het een bijdrage die de gemeente en de initiatiefnemer overeenkomen op basis van vrijwilligheid. Deze bijdrage kan dus ook – naast het verhaal van gebiedseigen kosten – in de anterieure overeenkomst worden meegenomen. Een vrijwillige bijdrage is een financiële bijdrage aan kosten van ontwikkelingen die bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Vereist is dat in de omgevingsvisie of in een programma de samenhang wordt onderbouwd tussen de categorieën waarvoor de gemeente een financiële bijdrage wil en de kostendragende bouwactiviteiten. In de eerste plaats gaat dit om kostenverhaalsplichtige activiteiten (artikel 8.20 Omgevingsbesluit). Wanneer de gemeente voor meer categorieën financiële bijdragen wil vragen kan dat alleen via de privaatrechtelijke route en zijn die extra categorieën niet afdwingbaar. In de privaatrechtelijke route gaat het om investeringen in belangrijke fysieke maatschappelijke functies als bijvoorbeeld natuur, waterberging, recreatie, infrastructuur, culturele en maatschappelijke voorzieningen. De investeringen kunnen gelegen zijn buiten het betreffende exploitatiegebied. Deze bijdrage staat los van de financieel-economische uitvoerbaarheid van een project voor de gemeente.

In de publiekrechtelijke route (artikel 13.23 en 13.24 Omgevingswet) kan een afdwingbare regel in het omgevingsplan worden opgenomen. Dat kan voor zes categorieën van ontwikkelingen welke zijn vastgelegd in artikel 8.21 Omgevingsbesluit. Bij een keus voor een afdwingbare regel in het omgevingsplan moet de functionele samenhang tussen die beiden in het omgevingsplan worden onderbouwd.

Zowel in de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke route gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit in beginsel niet. In de publiekrechtelijke route gaat het om een redelijke bijdrage waarbij geldt dat ook de gemeentelijke grondexploitaties voor een evenredig deel worden belast.

2.3.3. Bovenwijkse voorzieningen (bijlage IV Omgevingsbesluit voor zover de kostensoorten gebied overstijgend zijn)

Bovenwijkse voorzieningen zijn fysieke ingrepen die van nut zijn voor meerdere kostenverhaalsgebieden. Rotondes, rondwegen en parken zijn bekende voorbeelden. Deze voorzieningen hebben veelal profijt voor zowel de nieuwe kostenverhaalsgebieden als voor bestaande wijken. De bovenwijkse voorzieningen zijn zowel vrijwillig via een anterieure overeenkomst verhaalbaar alsook afdwingbaar door het opnemen van kostenverhaalsregels in het omgevingsplan. De drie toetsingscriteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit zijn hierop van toepassing.

Zowel nieuwe bouwplannen als bestaande woningen en niet-woonfuncties worden meegenomen in de verdeling en toerekening van de bovenwijkse voorzieningen. In de praktijk wordt gesproken van een bovenwijkse voorziening als een kostenverhaalsgebied profijt heeft van een voorziening, de voorziening daaraan ook toe te rekenen valt en het proportionaliteitsaandeel niet uitkomt op 100% maar op een lager percentage. Bij een bovenwijkse voorziening moet het gaan om een nieuwe voorziening of om een aanpassing van een bestaande voorziening (niet zijnde onderhoud).

2.3.4. Nadeelcompensatie

In de Omgevingswet is in afdeling 15.1 een regeling opgenomen over nadeelcompensatie. Nadeelcompensatie gaat over de schade die de overheid rechtmatig veroorzaakt. Bijvoorbeeld langdurige wegopbrekingen of ernstige hinder door de aanleg van een tunnel. Maar ook bouwplannen, waardoor aangrenzende woningen in waarde dalen. Nadeelcompensatie binnen de Omgevingswet heeft alleen betrekking op bepaalde besluiten of maatregelen. De schadeoorzaken staan in de wet opgesomd. Voorbeelden van schadeoorzaken zijn regels in het omgevingsplan of bijvoorbeeld een omgevingsvergunning. Een overeenkomst over verhaal van nadeelcompensatie kan gesloten worden met degene die een activiteit verricht, die is toegestaan op grond van een van de in artikel 15.1 van de Omgevingswet aangewezen besluiten. Het verrekenen van nadeelcompensatie kan ook via een overeenkomst over het kostenverhaal. De kosten van nadeelcompensatie voor de in artikel 15.1 van de Omgevingswet aangewezen besluiten maken deel uit van de kostensoortenlijst in het Omgevingsbesluit. De anterieure overeenkomst zal in beginsel alle kostensoorten omvatten, dus ook nadeelcompensatie.

DEEL B:Beleidsregels met betrekking tot kostenverhaal in de anterieure fase