Kadernota Garantstellingen 2021 gemeente Zoetermeer

3.1 Wettelijk kader

Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het verstrekken van garanties een bijzondere vorm van subsidieverlening

3Garantieverlening valt niet onder de reikwijdte van de Algemene Subsidieverordening Zoetermeer. Garantstellingen en subsidieverstrekkingen zijn verschillende ondersteuningsinstrumenten met elk specifieke voorwaarden.

. Bij reguliere subsidies wordt de onderlinge verhouding tussen de gemeente en de aanvrager eenzijdig geformaliseerd via een subsidiebeschikking. Bij garantieverstrekking worden tweezijdige privaatrechtelijke overeenkomsten afgesloten. Er wordt:

-een akte van borgtocht gesloten tussen de gemeente en de geldgever en

-een overeenkomst van garantstelling tussen de gemeente en de aanvrager van de garantie.

Bij het beoordelen van verzoeken tot garantstelling gelden een aantal belangrijke wettelijke kaders. De essentie uit die wettelijke kaders wordt kort samengevat in drie criteria:

1.Publieke taak

Een besluit over een garantiestelling moet passen binnen de publieke functie van de

gemeente (Wet Financiering decentrale overheden/Wet Fido). Een rentevoordeel via een garantie ten opzichte van een financiële instelling is op grond van de Wet Fido onvoldoende reden voor verstrekking van een garantie door de gemeente. De publieke taak moet voorop staan en doorslaggevend zijn. De wetgever laat het aan het gemeentebestuur over om het begrip ‘publiek belang’ nader te duiden. Er moet sprake zijn van een duidelijk gemeentelijk belang. De publieke taak moet zijn vastgelegd in besluitvorming van de raad.

2.Marktverstorende werking vermijden

Het besluit over garantstelling moet passen binnen de Europese regelgeving over (ongeoorloofde) staatssteun (Verdrag Europese Gemeenschap/EG verdrag). Hoewel een non-profit partij een maatschappelijke doelstelling met de garantstelling kan vervullen, is het niet gezegd dat een private partij dat belang niet kan dienen. In die context moet rekening worden gehouden met het voorkomen van concurrentievervalsing.

Een breed gedragen misverstand is de gedachte: wanneer er sprake is van publiek belang, dan is er geen sprake van ongeoorloofde staatssteun. Of er sprake is van (ongeoorloofde) staatssteun dient dan nog wel worden te bepaald.

3.Toetsen aan eigen financiële mogelijkheden en positie

De gemeente moet het besluit motiveren en daarbij ook naar de eigen financiële mogelijkheden en risico’s kijken: past de financieringssteun bij de omvang van de gemeentebalans? Dit betekent ook dat de gemeente op grond van haar financiële positie een aanvraag kan afwijzen. De financiën moeten houdbaar zijn (Wet Houdbaarheid OverheidsFinanciën/Wet HOF).

3.2 Waarborgfondsen

Waarborgfondsen bevorderen de toegang tot de kapitaalmarkt voor bepaalde doelgroepen die geld willen lenen voor de financiering van onroerend goed. Een waarborgfonds staat garant voor de geldvordering van een geldverstrekker als de maatschappelijke instelling niet meer aan de betalingsverplichtingen kan voldoen. De gemeente loopt dan een secundaire risico: garantstelling met achtervang en wordt pas in tweede instantie aangesproken.

Waarborgfondsen zijn een uitvloeisel van landelijke wetgeving. Een waarborgfonds opereert meer op afstand van de gemeente en heeft de expertise om beoordelingen en toezicht uit te voeren. Hierdoor worden voor gemeenten de risico’s en de administratieve last beperkt.

De meest voorkomende waarborgfondsen zijn:

-Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW);

-Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW);

-Stichting Waarborgfonds Sport (SWS).

Bijlage 2 geeft een nadere toelichting op (de werking van) deze drie waarborgfondsen.

3.3 Gemeentelijk beleidskader

Het Zoetermeerse gemeentelijk beleidskader op het gebied van garantstellingen is in de volgende beleidskaders verankerd:

1de Financiële verordening 2021

2vastgesteld beleidsprincipe garantstellingen

3het Afwegingskader taakuitvoering.

Ad 1. Financiële verordening 2021

De Financiële verordening 2021 bevat de volgende bepalingen over de (financiering van) gemeentegaranties:

-artikel 5 Informatieplicht, lid 1:

Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen bij niet bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen inzake het verstrekken van leningen (buiten het kader van het treasurystatuut

4Treasury = het verstrekken of aantrekken van leningen in kader van het egaliseren van kasoverschotten of – tekorten die voortvloeien uit de uitvoering van de begroting. Treasury is niet het instrument, waarvoor om inhoudelijke redenen geld door de gemeente wordt uitgeleend (of aangetrokken). Bijvoorbeeld: het verstrekken van startersleningen vond destijds niet plaats vanuit het treasury maar vanuit oogpunt van inhoudelijk beleid.

), waarborgen en garanties.

-artikel 11 Financiële positie, lid 1:

Het totaalbedrag aan verleende garanties en waarborgen wordt in de jaarrekening bij de uiteenzetting van de financiële positie expliciet vermeld.

-artikel 16 Financieringsbeleid, lid 3:

Verstrekken van leningen, garanties en waarborgen en het aangaan van financiële participaties worden uitsluitend gedaan uit hoofde van de publieke taak. Bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van waarborgen en garanties en het aangaan van financiële participaties uit hoofde van de publieke taak bedingt het college indien mogelijk zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het publiek belang van dergelijke uitzettingen van middelen, verstrekkingen van garanties en financiële participaties.

Ad 2. Vastgesteld beleidsprincipe garantstellingen

Een rode draad van het Zoetermeerse beleid is, dat de raad in 1996 al heeft besloten om “de risicofactor, die de gemeentegarantie voor de gemeente zeker is, uit te sluiten, door in principe geen gemeentegaranties meer te verstrekken”. Daarbij heeft het college in uitzonderingsgevallen de mogelijkheid om de raad een afzonderlijk voorstel voor een garantieverlening voor te leggen.

Dit beleid is in de loop der jaren bevestigd als gevolg van een aantal risicovolle affaires bij instellingen, waarbij sprake is van een gemeentelijke garantstelling te weten Vestia en het LangeLand Ziekenhuis (LLZ). In aansluiting hierop is in oktober 2011 de motie ‘Financieel risico beperken’ aangenomen:

“inzicht verschaffen in de financiële omvang van garantstellingen en met een plan van aanpak te komen om toezicht op de instellingen die gebruik maken van een garantstelling te verscherpen en die garantstellingen (van onder andere LLZ) verantwoord af te bouwen”.

5In de jaarstukken wordt als toelichting op de balans een specificatie opgenomen naar de aard van de geldleningen, waarvoor de gemeente garant staat. Ook wordt in een bijlage bij de jaarstukken een overzicht van gewaarborgde geldleningen getoond.

Beleidsprincipe garantstelling gemeente Zoetermeer: Nee, tenzij ….

Voor de gemeente Zoetermeer geldt een ‘nee, tenzij – beleid’. Er kunnen goede redenen zijn om via garantstelling gemeentelijk beleid te ondersteunen. Tegelijkertijd is het van belang om elk verzoek kritisch te beschouwen.

Beleidsinstrumenten zoals subsidies die tot directe uitgaven leiden, zijn duidelijk zichtbaar in de begroting en zijn beperkt tot een maximum van uitgaven. Voor garantstellingen geldt dit niet: de financiële risico’s zijn lastig in te schatten. Het feit dat geldnemers niet zelfstandig geld kunnen lenen, geeft al aan dat er sprake is van een hoger risicoprofiel. Door het verbinden van voorwaarden aan een garantstelling kunnen de risico’s worden beperkt.

Aanscherping beleidsprincipe garantstellingen woningcorporaties

Door wijziging van de landelijke systematiek van garantstelling en borgtocht voor woningcorporaties zijn alle nieuwe achtervangposities en herfinancieringen van leningen generiek en gelimiteerde achtervang is niet meer zondermeer toegestaan. Generieke achtervang betekent dat elk verzoek voor achtervang voor een nieuwe lening en herfinanciering door een woningcorporatie zonder tussenkomst van de gemeente door het WSW wordt beoordeeld en afgekeurd dan wel toegekend. Op dit punt is het Zoetermeerse beleid aangepast. Dat betekent ook dat de raad door het college geen afzonderlijke voorstellen voor een garantieverlening meer krijgt voorgelegd.

Ad. 3 Afwegingskader taakuitvoering

Bij het beoordelen van een aanvraag voor een garantstelling biedt het Afwegingskader taakuitvoering (2017) een handvat voor een gestructureerde, gefundeerde afweging over de wijze waarop een publieke taak wordt uitgevoerd

6Afwegingskader taakuitvoering

.

De cruciale vraag die hieraan ten grondslag ligt is:

Betreft het een publieke (wettelijke) taak en/of is er sprake van een publiek belang?

Beantwoording van deze vraag is bij uitstek politiek van aard: past de taak binnen de ambitie en koers van de gemeente?

Een publieke taak is een taak die de gemeente uitvoert voor de behartiging van een publiek of algemeen belang. Het gaat om taken waarbij de gemeente handelt in de hoedanigheid van overheid (overheidsoptreden). De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een publieke taak kan blijken uit een wettelijke grondslag, een ministeriële regeling, een besluit enzovoort. Indien geen sprake is van een publiek belang laat de gemeente de taak over aan een marktpartij of aan een particulier initiatief. De opvatting is ook afhankelijk van de politieke context en – situatie. Publieke belangen zijn dynamisch en kunnen door verschuivingen in politieke - en maatschappelijke context en opvattingen en door technologische ontwikkelingen veranderen.

Als een taak niet langer past bij de ambitie of koers van de gemeente dan kan de gemeente besluiten om die taak te beëindigen of af te stoten/te privatiseren (anders gezegd: over te laten aan de markt).

De gemeente heeft verschillende instrumenten en mogelijkheden om het publieke belang te dienen. De vraag is dan met welke wijze van uitvoering het publieke belang het best kan worden verwezenlijkt: zelf doen, samenwerken in een verbonden partij, inkopen, verstrekken subsidie of verschaffen leningen/garanties.

Samengevat omvat het afwegingskader de volgende vier stappen:

1Bepalen of sprake is van een publieke taak en/of - belang.

2Keuze voor de wijze van uitvoering: zelf doen, samenwerken in een verbonden partij, uitbesteden of verstrekken leningen of garanties.

3Keuze voor een passende vorm: beoordelen aanvraag, criteria en eisen garantstelling.

4Bepalen van de maatregelen en voorzieningen voor een adequate governance.

Voor een nadere toelichting op stap 2: de keuze voor een bepaalde vorm van taakuitvoering wordt verwezen naar het Afwegingskader taakuitvoering. Deze Kadernota Garantstellingen behandelt de mogelijkheid van het verstrekken van leningen en garanties (blauw gearceerd in het schema).

Dit wordt als volgt schematisch weergegeven.

Afwegingskader taakuitvoering

Leningen of garanties

De gemeente verstrekt in principe geen leningen: de gemeente is geen bank en er mag geen sprake zijn van concurrentievervalsende maatregelen (staatssteun). Startersleningen waren uitzondering op deze regel. Vanaf 2016 neemt de gemeente geen nieuwe aanvragen voor startersleningen (als aanvullende lening op een hypotheek) meer in behandeling.

Voor de gemeente is een garantstelling een middel om medewerking te verlenen aan de realisering van activiteiten door private instellingen, die de gemeente maatschappelijk van belang acht, zonder hiervoor financiële middelen beschikbaar te stellen. Daarbij is de overtuiging dat deze activiteiten met publiek belang anders niet tot stand komen. De gemeente is dan ‘financier in laatste instantie’: zonder garantstelling door de gemeente verstrekt geen bank een lening.

Indien de geldnemer niet aan de betalingsverplichtingen kan voldoen, neemt de garantieverlener (in dit geval de gemeente) deze verplichtingen over. De gemeente houdt dan een vordering op de geldnemer. Deze garantiestelling is een zekerheid voor de geldgever, dat de in de overeenkomst van geldlening aangegane verplichtingen worden nagekomen. De gemeente loopt een mogelijk financieel risico indien een beroep wordt gedaan op de garantstelling. Om het risico van aanspraak te beperken en te beheersen neemt de gemeente de verantwoordelijkheid om de taken op het gebied van governance inhoud te geven.

Publiekrechtelijke, ideële instellingen kunnen vaak alleen een geldlening voor investeringen afsluiten als een derde garant staat voor de juiste en volledige betaling van rente en aflossing. Landelijk opererende (gemeentelijke) waarborgfondsen voor de woningbouw en sport verstrekken vaak deze garantstelling. Banken zijn terughoudend met garantieverlening c.q. financiering zonder garantstelling. In die situatie wordt als vangnet de gemeente benaderd alsnog gemeentegarantie voor de lening te verstrekken om zo de investering (die van publiek belang is) te realiseren.

Indien de aanvraag voldoet aan alle eisen voor financieringssteun van het (wettelijk en gemeentelijk) afwegingskader, wordt het verzoek in behandeling genomen en verder vormgegeven (zie volgende hoofdstuk 5).

4.1 Hoofdvoorwaarden garantieverstrekking

Leidend is het principe: nee, tenzij ….

Om in aanmerking te komen voor garantieverstrekking moet aan de volgende hoofdvoorwaarden worden voldaan

7Voor woningcorporaties geldt een generieke achtervang via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).

:

1activiteiten waarvoor garantie wordt gevraagd moeten passen binnen het gemeentelijk beleid en dienen een gemeentelijk publiek belang waarvoor kapitaal wordt aangetrokken;

2alleen investeringen in eigen accommodatie en duurzame kapitaalgoederen in Zoetermeer voor eigen gebruik komen in aanmerking. Andere bestedingsdoelen zijn uitgesloten

8Garantstelling is niet bedoeld om (tijdelijke) tekorten in de exploitatie van de aanvrager op te vangen. Daarvoor zijn andere instrumenten meer toereikend.

;

3de aanvraag moet tevoren of tegelijkertijd worden ingediend bij een waarborgfonds (en de gemeente fungeert als achtervang). Bij een afwijzing van de aanvraag door een waarborgfonds op financiële gronden wordt geen garantie door de gemeente verstrekt;

4de instelling heeft de gemeente nodig voor de financiering. Als er een waarborgfonds of andere (overheids)instelling garant wil staan of (een bank) financiering wil verstrekken, dan is er geen noodzaak voor financieringssteun. Zonder gemeentelijke steun komen de activiteiten niet tot stand (aantonen dat geen financiering op markt kan worden verkregen);

5de instelling is structureel in staat de verschuldigde rente en aflossing te voldoen (beoordeling solvabiliteit, risicobeheersysteem en weerstandsvermogen);

6de instelling wordt goed bestuurd en is gericht op continuïteit van de bedrijfsvoering;

7de garantstelling mag voor de gemeente niet leiden tot onverantwoorde risico’s;

8aanvullende voorwaarden en zekerheden (borgstelling, recht op 1e hypotheek)

9Als maximale omvang van de financiering geldt dat de gemeente niet meer financieringssteun verstrekt dan het bedrag dat zij als zekerheid kan verkrijgen (waarde onderpand). Denk aan de executiewaarde van onderpand (het geschatte bedrag dat het onderpand bij gedwongen verkoop op een publieke veiling zou kunnen opbrengen).Eventueel kan dit bedrag worden verlaagd met een afslag om uit te komen op de zekerheidswaarde (afhankelijk van onderhoudsstaat, type onderpand).

;

9looptijd van de lening is maximaal 30 jaar voor sportaccommodaties;

10amateurverenigingen dienen ten minste 30% van de investering zelf te financieren. Ook een eventueel door de gemeente verstrekte investeringssubsidie dient in mindering te worden gebracht op de financieringsaanvraag voor gemeentegarantie.

4.2 Eisen garantie

De volgende eisen worden aan de garantie gesteld

10Voor woningcorporaties geldt de systematiek van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).

:

1indien de gemeente een garantie verstrekt, strekt deze alleen tot zekerstelling aan de geldverstrekker van de betaling van rente en aflossing indien de instelling/geldnemer in gebreke is gebleven;

2in een garantie wordt geen afstand gedaan van de voorrechten die wettelijk aan een borg toekomen;

3in een garantie worden geen bedingen opgenomen die de aansprakelijkheid van de gemeente verhogen of uitbreiden boven of naast de betaling van rente en aflossing;

4indien de gemeente krachtens een garantie een betaling heeft verricht in plaats van een in gebreke gebleven instelling, is de regresvordering in een eventueel faillissement van de instelling/geldnemer bevoorrecht op eventuele andere vorderingen die een geldverstrekker op de instelling/geldnemer heeft.

Een verzoek voor garantie dient tenminste drie maanden voor het tijdstip waarop een

geldlening wordt opgenomen, te worden ingediend. Drie maanden doorlooptijd is nodig voor een zorgvuldige beoordeling en behandeling van het verzoek, ambtelijke advisering tot en met de bestuurlijke besluitvorming (door het college) en het opstellen van de benodigde overeenkomsten.

Bij garantieverlening verbinden drie privaatrechtelijke overeenkomsten de gemeente, aanvrager en bank aan elkaar:

1leningovereenkomst tussen bank en aanvrager;

2garantieovereenkomst tussen gemeente en bank;

3garantieovereenkomst tussen gemeente en aanvrager.

4.3 Verplichtingen informatieverstrekking garantieontvanger

Voor amateursportverenigingen, welzijns- en culturele instellingen geldt, dat om voor een gemeentegarantie in aanmerking te komen bij de aanvraag in ieder geval de volgende bescheiden moeten overlegt:

a.een onderbouwing van de financieringsbehoefte (en businessplan

11Een businessplan dient een compleet beeld te geven van zowel de onderneming als het project waaronder in ieder geval:• een financiële meerjarenprognose met toelichting en een overzicht van kasstromen;• een beschrijving van de investeringsbehoefte;• de financiële ruimte om eventuele tegenvallers op te vangen;• de mogelijke risico’s voor de gemeente.

1een financiële meerjarenprognose met toelichting en een overzicht van kasstromen;

2een beschrijving van de investeringsbehoefte;

3de financiële ruimte om eventuele tegenvallers op te vangen;

4de mogelijke risico’s voor de gemeente.

);

b.drie offertes van geldverstrekkers indien de hoofdsom van de af te sluiten lening meer bedraagt dan € 50.000 of een offerte van één geldverstrekker indien de hoofdsom van de af te sluiten lening niet meer dan € 50.000 bedraagt. Hieruit moet ook blijken dat de bancaire instellingen geen lening verstrekken zonder gemeentegarantie;

c.indien de aanvraag betrekking heeft op sport, dient deze vergezeld te gaan van een verklaring van de Stichting Waarborgfonds Sport, dat deze stichting bereid is de helft van het risico dat aan deze lening is verbonden, te dragen.