Aanhef
De raad van de gemeente Zeist;
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 4 november 2025;
BESLUIT:
1De Nota samenwerking vast te stellen;
2De Nota verbonden partijen uit 2013 in te trekken;
3Nr. 8 ‘Wet gemeenschappelijke regelingen’ uit het Algemeen delegatiebesluit Zeist 2023-2027 te schrappen.
3. Samenwerken
3.3. Rollen gemeente, gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie bij samenwerking
3.3.1. Rol van de gemeente
De gemeente heeft bij een samenwerking verschillende belangen en rollen. Deze belangen en rollen kunnen soms op gespannen voet met elkaar staan. Hierbij moet een onderscheid gemaakt worden tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingen en de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol.
a.De rol van de gemeente bij publiekrechtelijke samenwerkingen
In de eigenaarsrol beslist de gemeente, als een van de deelnemers van een samenwerkingsverband, over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, de financiële kaders en de (door)ontwikkeling van de verbonden partij. Het gemeentebestuur is (mede) eigenaar van de verbonden partij en draagt bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid (de gemeente neemt deel aan het bestuur). De eigenaarsrol richt zich naast het inhoudelijk doel van de verbonden partij vooral op de lange termijn visie, continuïteit en levensvatbaarheid van de (samenwerking)organisatie en goed werkgeverschap.
In de rol van opdrachtgever wil de gemeente door middel van een verbonden partij beleidsdoelen realiseren. De gemeente kan sturen op de realisatie van de afgesproken prestaties, binnen de gestelde beleidsmatige en financiële kaders. In deze rol draagt de gemeente zorg voor het formuleren van de gemeentelijke beleidsdoelen, de monitoring van de levering van producten en diensten, de evaluatie van de geleverde prestatie en de beoordeling van de prijs-kwaliteitverhouding.
Tussen beide rollen en belangen die samenhangen met eigenaar- en opdrachtgeverschap kan een spanningsveld ontstaan. Het belang van de opdrachtgever (bijvoorbeeld dienstverlening tegen een zo laag mogelijk tarief) kan bijvoorbeeld botsen met het eigenaarsbelang van de organisatie
(bijvoorbeeld goed werkgeverschap en continuïteit van de organisatie).
Dit verschil in rollen en het spanningsveld werkt ook door bij een ‘openbaar lichaam’: Het Algemeen Bestuur van een publiekrechtelijke samenwerking staat aan het hoofd van het openbaar lichaam en vervult daarmee de ‘opdrachtgeversrol’ van de betreffende samenwerking. Iedere deelnemer aan de samenwerking heeft een vertegenwoordiger in het Algemeen Bestuur om de belangen van de gemeente te behartigen.
Voor een lid van het Dagelijks Bestuur(DB) staat het belang van de gemeenschappelijke organisatie voorop. Een DB-lid is geen verlengstuk van de eigen gemeente, maar moet denken vanuit het belang van de gemeenschappelijke organisatie. Dit maakt dat een DB-lid soms een afwijkend standpunt in moet nemen ten opzichte van zijn/haar hoedanigheid als een lid van het Algemeen bestuur (AB). In het Algemeen Bestuur worden de belangen van de gemeente behartigd, in het Dagelijks Bestuur de belangen van het openbaar lichaam.
Bij een bedrijfsvoeringsorganisatie is er slechts een enkelvoudig bestuur. De samenwerking is beperkt tot uitvoerende en bedrijfsvoerende taken die vallen onder de wettelijke verantwoordelijkheden van het college van B&W. Het is bedoeld als uitvoeringsstructuur en niet bedoeld voor beleidsontwikkeling. De bedrijfsvoeringsorganisatie biedt de mogelijkheid om bestuurlijke complexiteit te vermijden. Het college blijft formeel besluitvormingsbevoegd en draagt via mandaat alleen de feitelijke uitvoering van de taak over.
Het is van belang per verbonden partij te bekijken of verschillende gemeentelijke rollen in een gemeentelijke vertegenwoordiger kunnen worden verenigd of dat rolscheiding wenselijk is. Rolscheiding kan wenselijk zijn bij samenwerkingen waar de gemeente grote risico’s loopt bij de publieke en financiële belangen. De wethouder die het (beleids)thema in zijn of haar portefeuille heeft (ook wel vakwethouder), heeft in dat geval zitting in het Algemeen Bestuur voor de inhoudelijke/opdrachtgeversrol, een collega-wethouder heeft dan zitting in het Dagelijks bestuur als eigenaar van de verbonden partij.
De Wgr onderscheidt verschillende typen gemeenschappelijke regelingen. Er zijn raadsregelingen waaraan uitsluitend gemeenteraden deelnemen, collegeregelingen waaraan uitsluitend colleges deelnemen en burgemeestersregelingen waaraan uitsluitend burgemeesters deelnemen. Daarnaast bestaan gemengde regelingen, waarbij de Wgr een onderscheid maakt in gemengde regelingen mét raden en gemengde regelingen zonder raden (dus uitsluitend tussen colleges en burgemeesters). Hieronder per regeling schematisch weergegeven de verschillende rollen en bijbehorende vertegenwoordiging. In paragraaf 3.3.2.en 3.3.3. wordt nader ingegaan op de rollen van de gemeenteraad en het college van B&W.
Vorm
Rol college
Rol raad
Vertegenwoordiging
Raadsregeling
Het college kan concepten voorbereiden
De raad beslist
De raad benoemt vertegenwoordiger uit zijn midden (incl. voorzitter)
Collegeregeling
Het college beslist definitief, na toestemming van de raad
De raad maakt zijn zienswijzen kenbaar en moet zijn toestemming verlenen, voordat het college definitief beslist
Het college benoemt vertegenwoordiger uit zijn midden
Burgemeestersregeling
De burgemeester beslist definitief, na toestemming van de raad
De raad maakt zijn zienswijzen kenbaar en moet zijn toestemming verlenen, voordat de burgemeester definitief beslist
Burgemeester vertegenwoordigt de gemeente of kan dit opdragen aan iemand anders
Gemengde regeling
De raad en het college beslissen ‘gezamenlijk’, zij moeten een gelijkluidend besluit nemen
De raad benoemt vertegenwoordiger uit zijn midden (incl. voorzitter) of wethouders
In Zeist worden de besturen van een verbonden partij meestal bemenst door collegeleden waarbij het Dagelijks Bestuur wordt gekozen uit het Algemeen Bestuur. Zeist levert overigens niet bij iedere verbonden partij een bestuurder voor het Algemeen én Dagelijks Bestuur. Vaak bepaalt de gemeenschappelijke regeling van de betreffende samenwerking welke gemeente een DB-lid moet leveren. Indien dit niet in een gemeenschappelijke regeling bepaald is, dan vindt de verdeling ‘at random’ plaats. Argumenten kunnen zijn ‘als Zeist je verantwoordelijkheid willen nemen’, ‘op verzoek van andere gemeenten’, ‘een bijzonder belang’ en/of ‘affiniteit met een bepaald thema’.
b.De rol van de gemeente bij privaatrechtelijke samenwerkingen
Binnen privaatrechtelijke samenwerkingen (zoals NV’s, BV’s, stichtingen, verenigingen en coöperaties) is er naast een bestuur ook altijd een aandeelhoudersvergadering, een ledenvergadering, of een raad van toezicht/raad van commissarissen. Zeist heeft momenteel geen bestuurders in het bestuur van privaatrechtelijke regelingen (met uitzondering van SRO Zeist BV, dit is een publiek-publieke samenwerking op grond van het privaatrecht).
Een bestuurder van een privaatrechtelijke regeling moet handelen in het belang van de privaatrechtelijke samenwerking en niet in het belang van specifiek de gemeente Zeist. Met deelname in het bestuur van de privaatrechtelijke samenwerking krijg je als gemeente niet per definitie meer grip en meer invloed. De belangen van Zeist worden wel behartigd via deelname aan aandeelhoudersvergaderingen en raden toezicht/commissarissen. Indien de gemeente Zeist gevraagd wordt een bestuurder te leveren voor het bestuur van een privaatrechtelijke samenwerking zal daarover apart besluitvorming plaatsvinden door het college van B&W. De raad zal daarover geïnformeerd worden.
Het wettelijke uitgangspunt is dat de burgemeester de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt. Vertegenwoordigt een wethouder of ambtenaar de gemeente in de aandeelhouders- of ledenvergadering dan is hiervoor een volmacht van de burgemeester vereist. Indien de invloed van Zeist in een aandeelhoudersvergadering of raad van toezicht/commissarissen dusdanig beperkt is, kan er ook voor gekozen worden om een volmacht te verstrekken aan de gedeputeerde van de provincie Utrecht of bijvoorbeeld de bestuurssecretaris van de regeling. Van tevoren dient dan het standpunt van de gemeente Zeist omtrent de beslispunten in een vergadering bepaald te zijn in het college van B&W.
Voor de inrichting van de governance van vennootschappen zijn de statuten een belangrijk document. Uitgangspunt is dat de gemeente voldoende zeggenschap heeft om de betrokken publieke en financiële belangen te borgen, passend bij het percentage aandelenbezit. Momenteel heeft Zeist een beperkt aantal aandelen ten opzichte van het totaal aantal aandelen van BNG, Vitens en Stedin. De zeggenschap die wij bij de aandeelhoudersvergaderingen hebben is daarmee ook zeer beperkt. Van SRO Zeist BV hebben wij 50% van de aandelen, waarvan 1 prioriteitsaandeel.
De strategie van de vennootschap wordt vastgelegd in een meerjarig plan. De vennootschap zet daar uiteen op welke wijze de strategie tot uitvoering wordt gebracht, welke doelen de vennootschap in de planperiode heeft en wat de inzet is van mensen en middelen om deze doelen te bereiken. Benodigde investeringen en de financiering daarvan worden in beeld gebracht en in jaarplannen opgenomen. De gemeente Zeist heeft als aandeelhouder de bevoegdheid om het meerjarig plan en de jaarplannen goed te keuren of vast te stellen.
Hieronder schematisch weergegeven de verschillende rollen en bijbehorende vertegenwoordiging.
Vorm
Rol college
Rol raad
Vertegenwoordiging
Privaatrechtelijke overeenkomst
Het college beslist
De raad kan wensen en bedenkingen kenbaar maken, indien de overeenkomst ingrijpende gevolgen voor de gemeente heeft
Burgemeester vertegenwoordigt de gemeente
Privaatrechtelijke rechtspersonen
Het college beslist
De raad kan wensen en bedenkingen kenbaar maken, alvorens het college beslist
Burgemeester vertegenwoordigt de gemeente of kan dit opdragen aan iemand anders
3.3.2. Rol van de gemeenteraad
De raad heeft ook bij verbonden partijen de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. Omdat deze verbonden partijen zelfstandig opereren en meerdere gemeenten (en/of provincie en/of waterschap) betrokken kunnen zijn, is het belangrijk om als raad effectief invloed uit te oefenen en goed overzicht te houden. Het gaat hierbij om dat de raad weet wanneer invloed uit te oefenen, dat de raad realiseert dat de invloed toeneemt door samen te werken met andere raden (en/of Provinciale Staten en/of Algemeen Bestuur waterschap), dat de raad in contact staat met raadsleden in andere raden (en/of statenleden en/of algemeen bestuursleden van het waterschap) en dat de raad zienswijzen, moties en amendementen kan uitwisselen met andere raden.
Hieronder een toelichting op de rollen van de raad in het kader van verbonden partijen:
-Volksvertegenwoordiging: De gemeenteraad vertegenwoordigt de belangen van de inwoners, ook wanneer de gemeente deelneemt aan een verbonden partij. De raad kan via het college van B&W aandringen op overleg met de deelnemers of aandeelhoudende gemeenten om te zoeken naar oplossingen zodat de belangen van de inwoners gewaarborgd blijven.
-Kaderstellen: De raad stelt beleidsmatige en financiële kaders vast. In het geval van verbonden partijen is de invloed hierop afhankelijk van de zeggenschap die de gemeente heeft zoals opgenomen in de gemeenschappelijke regeling, statuten of afhankelijk van het aantal aandelen dat de gemeente heeft. Dit vraagt om goede afstemming en samenwerking om de gemeentelijke doelen binnen de verbonden partij te realiseren.
-Controleren: De raad heeft de taak om toezicht te houden op de uitvoering van beleid. Bij verbonden partijen verloopt dit vaak via het college, dat de gemeente vertegenwoordigt in bestuurlijke overleggen. Door middel van rapportages, vragen en bestuurlijke afstemming kan de raad invloed uitoefenen op de besluitvorming en de belangen van de gemeente behartigen. Bij gemeenschappelijke regelingen kan de gemeenteraad zienswijzen indienen, kaders stellen en toezicht te houden op de uitvoering. Gemeenteraden moeten goed afstemmen en afspraken maken over begrotingen, taken en uittredingsvoorwaarden om hun invloed te behouden. De Wet gemeenschappelijke regelingen versterkt deze positie door extra inspraakmogelijkheden en controle-instrumenten. Hierover later meer in hoofdstuk 4.
Het sturingsmoment van de raad zit vaak in de aanloopfase en bij het vaststellen van de begroting(swijziging) van een verbonden partij. Het is dus belangrijk goede afspraken te maken over de wijze waarop het college de raad informeert over het reilen en zeilen van de verbonden partijen: welke informatie heeft de raad nodig en met welke frequentie komt die beschikbaar, om zijn kaderstellende en controlerende taak goed uit te kunnen voeren.
Met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in 2022 kan de raad:
-Bij belangrijke besluiten van een gemeenschappelijke regeling een zienswijze geven. Onder de oude wet was dit alleen verplicht voor de conceptbegroting(swijzigingen);
-Een gemeenschappelijke adviescommissie voor raadsleden instellen;
-Afspraken over evaluatie maken;
-Vooraf scherpere afspraken maken over de (financiële) gevolgen van uittreding voor de uittredende deelnemers;
-Kaders voor inspraak en participatie door inwoners en andere betrokkenen meegeven;
-Afspraken maken in het kader van de actieve informatieplicht.
De afgelopen jaren zijn al onze gemeenschappelijke regelingen aangepast aan de nieuwe mogelijkheden die de Wgr biedt. Per gemeenschappelijke regelingen zijn de mogelijkheden beoordeeld en is afgewogen om deze mogelijkheden al dan niet op te nemen.
Om als raad goed in positie te zijn bij regionale samenwerkingsverbanden zijn er voor een aantal verbonden partijen door de raad raadsrapporteurs benoemd. Door het werken met raadsrapporteurs is de raad beter aangehaakt bij relevante ontwikkelingen betreffende de verbonden partij en weet de raad wanneer er invloed uitgeoefend kan worden. Doel van het raadsrapporteurschap is te zorgen voor “een neutrale verdieping ter versterking van de controlerende en kaderstellende rol van de raad”. Als raadsrapporteur volg je de ontwikkelingen bij het betreffende samenwerkingsverband en controleer je of alle eerder meegegeven kaders voldoende verwerkt zijn in de sturingsinstrumenten die voor handen zijn. Raadsrapporteurs onderhouden contact met de leden van het college van B&W, met de accounthouders van de verbonden partij en met de griffie. Zij zijn voor de leden van het college van B&W sparringpartner om ontwikkelingen te duiden vanuit het raadsperspectief. Raadsrapporteurs zijn aanwezig bij (regionale) informatiebijeenkomsten en bij regionale raadsplatforms over of van de verbonden partij en onderhouden contacten met raadsrapporteurs van de andere deelnemers. Raadsrapporteurs geven de raad een terugkoppeling van hun bevindingen en adviseren de raad hoe daar mee om te gaan”.
Omdat een raadsrapporteur neutraal is, kan hij alsnog als raadslid de controlerende rol vervullen op het gevoerde bestuur door het college van B&W.
3.3.3. Rol college van burgemeester en wethouders
De leden van het college van B&W vertegenwoordigen de gemeente bij bestuurlijke overleggen van een verbonden partij. De vorm waarin dit plaatsvindt is afhankelijk van de gekozen rechtsvorm van een verbonden partij. Bij privaatrechtelijke verbonden partijen gaat het overwegend over aandeelhouderschap. Bij gemeenschappelijke regelingen maakt de portefeuillehouder onderdeel uit van het bestuur van een verbonden partij. De vertegenwoordiger namens het college van B&W spreekt namens de gemeente Zeist tijdens een bestuurlijk overleg, aandeelhoudersvergadering enz. Het college heeft, ook over verbonden partijen, een actieve informatieplicht aan de raad. Het college informeert de raad over belangrijke ontwikkelingen bij verbonden partijen.
Het college van B&W heeft bij een verbonden partij een vergelijkbare rol als de gemeenteraad ten opzichte van het college. De focus moet liggen op het toezicht en de verantwoording, met een grotere afstand op sturing en beheersing. Maar op het moment dat er namens de gemeente wordt plaatsgenomen in het bestuur van de verbonden partij, is er sprake van een dubbele rol: die van opdrachtgever en die van eigenaar/bestuurder (zie ook paragraaf 3.3.1).
Daarnaast onderhouden de leden van het college van B&W contacten met de raadsrapporteurs. Zij houden hen op de hoogte van relevante ontwikkelingen en geven daar duiding en kleur aan. Het college van B&W pleit voor het benoemen van raadsrapporteurs voor iedere verbonden partij. De situatie van de individuele verbonden partij bepaalt vervolgens de intensiteit van het raadsrapporteurschap. Meer hierover in paragraaf 4.3 bij het thema ‘risicokompas’.
3.3.4. Rol ambtelijke organisatie
De ambtelijke organisatie is verantwoordelijk voor advies aan en ondersteuning van de bestuurders die een rol hebben in of bij de verbonden partij. Dit gebeurt vanuit een zogenaamde driehoek bestaande uit de accounthouder van de betreffende regeling, een financieel adviseur en een bestuursadviseur. Door middel van het tijdig verzamelen van informatie, analyseren en het beoordelen van relevante informatie kan het college van B&W goed geadviseerd worden zodat de gemeentelijke belangen goed kunnen worden behartigd. Daarnaast faciliteert de ambtelijke organisatie het college van B&W om de actieve informatieplicht richting de gemeenteraad goed in te kunnen vullen. Ook is de ambtelijke organisatie dienstverlenend aan de raadsrapporteurs voor het geven van toelichting en het beantwoorden van vragen ter verduidelijking aangaande de verbonden partijen.
Met de Nota verbonden partijen uit 2013 is er voor gekozen ambtelijk rolscheiding aan de brengen. De opdrachtgeversrol is belegd bij de accounthouder van de inhoudelijke vakafdeling, de eigenaarsrol is belegd bij de bestuursadviseur. De inhoudelijk accounthouder is voor een samenwerkingsverband altijd het eerste aanspreekpunt. De inhoudelijk accounthouder volgt de inhoudelijke voortgang van de afgesproken doelen van de samenwerking en draagt zorg voor de periodieke evaluatie van de samenwerking aan het einde van een bestuursperiode. De accounthouder neemt deel aan ambtelijke vooroverleggen met vertegenwoordigers van de verbonden partij/samenwerkingspartner en zorgt voor afstemming met andere gemeentelijke accounthouders. De accounthouder adviseert vanuit het belang van de gemeente Zeist en bereidt de besluitvorming in het college en voor de gemeenteraad voor. De bestuursadviseur richt zich op de continuïteit van de samenwerking: p&c-cyclus, bedrijfsvoering, wijzigingen in de GR en liquidatie.
In de praktijk is bij de advisering aan het college ook een financieel adviseur gekoppeld die de accounthouder, de bestuursadviseur en de wethouder adviseert over de financiën die omgaan in een verbonden partij.
Het werken in een driehoek voor alle verbonden partijen is van belang om ook kruisverbanden met andere samenwerkingen te zien.
Daarnaast coördineren de bestuursadviseurs en houden toezicht op het geheel van verbonden partijen. De bestuursadviseurs zorgen ervoor dat bij de begroting en jaarrekening de paragraaf verbonden partijen volledig wordt ingevuld.
Bijlage 1: Samenwerkingsvormen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (overgenomen uit de Notitie verbonden partijen 2025 van de Commissie BBV)
Bij gemeenschappelijke regeling kunnen verschillende samenwerkingsverbanden worden ingesteld. De Wgr kent vijf (publiekrechtelijke) samenwerkingsverbanden:
-Openbaar lichaam;
-Bedrijfsvoeringsorganisatie;
-Gemeenschappelijk orgaan;
-Centrumgemeente (hierna: centrumregeling);
-Regeling zonder meer.
De Wgr bevat regels voor de inrichting en het functioneren van deze gemeenschappelijke regelingen.
Openbaar lichaam
Een openbaar lichaam is de meest uitgebreide en toegankelijke samenwerkingsvorm op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en wordt vaak gebruikt voor publiekrechtelijke samenwerking tussen overheden. Het onderscheidt zich van de andere samenwerkingsvormen binnen de Wgr door zijn rechtspersoonlijkheid, die het mogelijk maakt om zelfstandig op te treden in het maatschappelijk verkeer.
Kenmerken van een Openbaar Lichaam
Door zijn rechtspersoonlijkheid kan een openbaar lichaam zelfstandig contracten sluiten, convenanten aangaan, personeel in dienst nemen, eigen fondsen beheren en zelfs publiek- of privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden oprichten. Een belangrijk kenmerk is dat personeel dat overgaat van een deelnemende gemeente naar het openbaar lichaam zijn ambtenarenstatus behoudt. Dit biedt een zekere mate van continuïteit en bescherming voor het personeel.
Daarnaast heeft een openbaar lichaam een bestuurlijke structuur die bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Deze bestuursstructuur is essentieel voor de besluitvorming en uitvoering van taken die aan het lichaam zijn gedelegeerd. De leden van het bestuur worden vaak aangewezen uit de gemeentelijke besturen, waarbij raadsleden, collegeleden en burgemeesters zitting kunnen nemen in het bestuur, mits de gemeenteraden zelf een Gemeenschappelijke Regeling (GR) aangaan.
Delegeren en Mandateren
Een van de belangrijkste mogelijkheden die een openbaar lichaam biedt, is de delegatie van bevoegdheden door deelnemende gemeenten. Gemeenten kunnen zowel raadstaken als collegetaken delegeren aan een openbaar lichaam. Delegeren heeft tot gevolg dat het openbaar lichaam zelfstandig beslissingen kan nemen, zonder dat de gemeente deze besluiten hoeft te ratificeren, in tegenstelling tot mandaatverlening. Mandaat is een lichtere vorm van overdracht waarbij de mandaatgever uiteindelijk verantwoordelijk blijft voor de besluitvorming, zelfs als een ander de uitvoering uitvoert.
Bij mandaatverlening is de regeling geregeld in artikel 10:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit artikel onderscheidt twee belangrijke bepalingen:
-Lid 1: Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van de mandaatgever, is instemming van de gemandateerde nodig om de mandaatverlening rechtsgeldig te maken.
-Lid 2: Deze instemming is niet vereist als de bevoegdheid tot mandatering bij wettelijk voorschrift is geregeld.
De praktische implicatie van deze regeling is dat een gemeente bij mandaatverlening altijd het recht heeft om een besluit opnieuw te nemen als zij het niet eens is met de uitvoering door het gemandateerde lichaam. Bij delegatie echter, is dit recht niet aanwezig, aangezien het openbaar lichaam volledig verantwoordelijk is voor het genomen besluit.
Voor- en Nadelen van een Openbaar Lichaam
De keuze om een openbaar lichaam in te stellen is niet altijd zonder gevolgen. De rechtspersoonlijkheid biedt weliswaar voordelen in termen van zelfstandigheid en juridische flexibiliteit, maar kan ook als een relatief zware bestuursstructuur worden ervaren, vooral wanneer de samenwerking zich richt op uitvoerende taken. Dit kan als een nadeel worden gezien, aangezien de oprichting en het beheer van een openbaar lichaam kosten en administratieve lasten met zich meebrengen. Toch is het vanwege de rechtspersoonlijkheid vaak noodzakelijk om deze vorm van samenwerking te kiezen, bijvoorbeeld voor de uitvoering van gezamenlijke beleids- en uitvoeringsopdrachten.
In de praktijk wordt de constructie van het openbaar lichaam vaak gebruikt voor regionale samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdzorg, veiligheid, of milieu- en infrastructuurbeheer. Het is daarnaast een keuze voor het uitvoeren van politiek gevoelige taken, waarbij de decentralisatie van bevoegdheden via een openbaar lichaam zorgt voor een onafhankelijke en minder politieke uitvoering van beleid. Ook voor complexe uitvoerende taken kan een openbaar lichaam noodzakelijk zijn om de benodigde juridische en administratieve kaders te bieden.
Bedrijfsvoeringsorganisatie
De bedrijfsvoeringsorganisatie is een relatief lichtere samenwerkingsvorm onder de Wgr. Het belangrijkste kenmerk van deze samenwerkingsvorm is de introductie van een enkelvoudig bestuur in plaats van het traditionele geledingenbestuur. Dit vereenvoudigt de bestuurlijke structuur, vermindert bestuurlijke drukte en maakt de aansturing van de organisatie efficiënter. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid om bestuurlijke complexiteit te vermijden en tegelijkertijd de noodzakelijke uitvoerende taken te centraliseren zonder te vervallen in een privaatrechtelijke structuur. De privaatrechtelijke samenwerking wordt immers vaak als suboptimaal beschouwd op het gebied van sturing en verantwoording.
Afbakening van de Bedrijfsvoeringsorganisatie
De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden ingesteld binnen het kader van collegeregelingen, waarbij alleen de colleges van burgemeester en wethouders (of in het geval van waterschappen, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van het waterschap) deelnemen. Hierdoor is de samenwerking van een bedrijfsvoeringsorganisatie beperkt tot uitvoerende en bedrijfsvoerende taken die vallen onder de wettelijke verantwoordelijkheden van het betreffende college. De bedrijfsvoeringsorganisatie is dus bedoeld als een uitvoeringsstructuur en is niet bedoeld voor beleidsontwikkeling. In tegenstelling tot een openbaar lichaam, waarbij sprake kan zijn van delegatie van bevoegdheden, blijft bij een bedrijfsvoeringsorganisatie de verantwoordelijkheid voor de taken volledig liggen bij de deelnemende colleges van burgemeester en wethouders. De organisatie voert werkzaamheden uit namens de colleges, maar neemt zelf geen zelfstandige besluiten die rechtsgevolgen hebben.
Een bedrijfsvoeringsorganisatie is niet geschikt voor organisaties die een ruime beleidsvrijheid hebben. De organisatie moet functioneel worden ingericht als een intergemeentelijke uitvoeringsdienst die zich richt op de uitvoering van taken die anders per gemeente afzonderlijk zouden worden verricht. Het doel is de concentratie van uitvoerende taken op regionaal niveau, als tegenhanger van deconcentratie, zonder dat daarbij beleidsruimte of autonomie in de uitvoering verloren gaat.
Functionele Rol en Beperkingen
De bedrijfsvoeringsorganisatie is in de eerste plaats bedoeld als een concentratie van uitvoerende taken, die zorgt voor schaalvoordelen en efficiëntie. Het beheer en de uitvoering van de taken blijft onder de directe verantwoordelijkheid van de deelnemende colleges. Er is dan ook geen sprake van delegatie, maar van mandaat of ondermandaat. Het college blijft formeel besluitvormingsbevoegd en draagt via mandaat alleen de feitelijke uitvoering van de taak over. De colleges moeten dus altijd toezicht kunnen houden op de wijze van uitvoering en behouden de mogelijkheid om in te grijpen of zelf besluiten te nemen.
In de praktijk betekent dit dat de deelnemende colleges eindverantwoordelijk zijn voor het handelen van de organisatie, zowel bestuurlijk als juridisch.
De afbakening van de rol van de bedrijfsvoeringsorganisatie voorkomt dat deze te veel beleidsvrijheid krijgt, en garandeert dat de organisatiestructuur enkel gericht is op de uitvoering en bedrijfsvoering.
Deze structuur kan met name nuttig zijn in situaties waarin gemeenten samen willen werken op uitvoerend niveau, maar waar beleidsbeslissingen blijven liggen bij de individuele gemeenten of het gezamenlijke college. Dit voorkomt de noodzaak voor privaatrechtelijke samenwerking die, gezien de complexiteit van verantwoording en sturing, vaak als minder efficiënt en transparant wordt ervaren.
Gemeenschappelijk orgaan
Het gemeenschappelijk orgaan is een lichtere vorm van samenwerking onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), gekarakteriseerd door een beperkte rechtspersoonlijkheid. In tegenstelling tot zwaardere samenwerkingsvormen, zoals het openbaar lichaam, heeft het gemeenschappelijk orgaan geen volledige zelfstandigheid. Het personeel is altijd in dienst van een of meer van de deelnemende gemeenten, wat betekent dat de organisatorische autonomie in dit opzicht beperkt is.
Bestuurlijke Structuur en Bevoegdheden
Een belangrijk kenmerk van het gemeenschappelijk orgaan is de aanwezigheid van alleen een Dagelijks Bestuur (DB). Deze eenvoudige bestuursstructuur betekent dat er een sterkere sturing vanuit de deelnemende gemeenten vereist is dan bij meer zelfstandige vormen van samenwerking. De deelnemende gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om strategische beslissingen te nemen en toezicht te houden op de uitvoering van de werkzaamheden.
Het gemeenschappelijk orgaan heeft echter een beperkte set aan bevoegdheden. Zo kunnen aan het orgaan geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd. Dit houdt in dat het gemeenschappelijk orgaan geen bevoegdheid heeft om bijvoorbeeld algemeen verbindende voorschriften op te stellen of belastingen te heffen. Wel kunnen gemeenten beschikkingsbevoegdheden overdragen, wat betekent dat het orgaan in staat is om individuele beslissingen te nemen op basis van de door de gemeenten gedelegeerde bevoegdheden, maar deze bevoegdheden zijn strikt afgebakend.
Toepassing en Praktische Relevantie
De gemeenschappelijke regeling (GR) op basis van een gemeenschappelijk orgaan wordt vaak toegepast voor enkelvoudige samenwerking of afstemming op specifieke beleidsgebieden. Het doel is doorgaans coördinatie en samenwerking, zonder dat er sprake is van een diepgaande gedelegeerde autonomie. Voorbeelden van beleidsterreinen waar een gemeenschappelijk orgaan effectief kan functioneren, zijn bijvoorbeeld welzijn of huisvesting.
Ondanks de voordelen van eenvoud en beperkte juridische structuur, komt de vorm van het gemeenschappelijk orgaan in de praktijk relatief minder vaak voor, vooral omdat het meer omvangrijke en zelfstandige samenwerkingsvormen zoals het openbaar lichaam vaak praktischer zijn voor meer complexe intergemeentelijke taken.
Centrumregeling
De centrumgemeente is een samenwerkingsvorm binnen de Wgr waarbij geen nieuw orgaan wordt ingesteld, zoals bij een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan. In plaats daarvan wordt één gemeente aangewezen die bestuursbevoegdheden uitoefent namens de andere deelnemende gemeenten. De uitvoering van deze bevoegdheden kan zowel door bestuursorganen als door ambtenaren van de centrumgemeente gebeuren.
Een centrumregeling betreft het mandateren van bestuursbevoegdheden van het ene gemeentebestuur aan het gemeentebestuur van een andere gemeente. Dit betekent dat de centrumgemeente bevoegdheden uitvoert namens de andere gemeenten, zonder dat er sprake is van delegatie. Er is dus geen verzelfstandiging van de samenwerking, en de centrumgemeente heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid.
Enkelvoudige versus Meervoudige Centrumgemeente
Er zijn twee varianten van de centrumgemeente-constructie:
-Bij de enkelvoudige constructie worden alle bevoegdheden bij de centrumgemeente geconcentreerd, wat vaak voorkomt wanneer een grotere gemeente samenwerkt met kleinere omliggende gemeenten.
-Bij de meervoudige constructie worden de beleidsterreinen verdeeld over de deelnemende gemeenten, waarbij elke gemeente de uitvoering van een specifiek beleidsterrein verzorgt. Deze variant komt vaak voor bij gemeenten van vergelijkbare omvang.
Mandatering van Bevoegdheden
Een belangrijk verschil tussen de centrumgemeente en andere samenwerkingsvormen is dat bij de centrumgemeente uitsluitend sprake is van mandatering van bevoegdheden, niet van delegatie. Dit betekent dat de centrumgemeente de bevoegdheden uitvoert namens de andere deelnemende gemeenten, maar deze bevoegdheden blijven formeel bij de betreffende gemeenten.
Omdat bij de centrumgemeente-constructie geen nieuw rechtspersoonlijk orgaan wordt opgericht en geen delegatie van bevoegdheden plaatsvindt, stelt de Wgr minder strenge eisen aan deze samenwerkingsvorm. Er is geen sprake van verzelfstandiging of eigen rechtspersoonlijkheid, wat de administratieve lasten verlaagt. Dit maakt de centrumgemeente een geschikte keuze voor lichte vormen van samenwerking, waarbij de uitvoering van bevoegdheden centraal staat zonder de noodzaak van een zelfstandige organisatie.
Regeling zonder meer
De ‘regeling zonder meer’ is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. Deze samenwerkingsvorm biedt gemeenten de mogelijkheid om gezamenlijk een belang te behartigen zonder dat er een zelfstandige bestuurlijke structuur of rechtspersoonlijkheid nodig is. Het is een flexibele en informele samenwerking, vaak vastgelegd in bestuursafspraken, intentieverklaringen, of convenanten.
Bij een regeling zonder meer kunnen gemeenten geen taken of bevoegdheden delegeren of mandateren. Dit betekent dat er geen formele overdracht van bevoegdheden of verantwoordelijkheden plaatsvindt. De regeling richt zich op afstemming en samenwerking zonder dat er juridisch afdwingbare verplichtingen zijn.
Indien in de overeenkomst wordt verwezen naar artikel 1 Wgr, wordt duidelijk dat het om een publiekrechtelijke regeling gaat. Dit legt de juridische basis vast en voorkomt dat de afspraken als een privaatrechtelijke overeenkomst worden beschouwd. Het expliciete gebruik van dit artikel is essentieel voor het vaststellen van de publiekrechtelijke status van de samenwerking. Wordt artikel 1 Wgr niet vermeld, kan dit leiden tot onzekerheid over de status van de afspraken, wat juridische complicaties met zich mee kan brengen. Geschillen over de publiek- of privaatrechtelijke aard kunnen worden voorgelegd aan de provincie en, indien nodig, aan de bestuursrechter.