Nota Grond- en Vastgoedbeleid

Dit document is de bijlage die hoort bij de conceptversie 1.7 van de nota grond- en vastgoedbeleid, oktober 2024

Deze toelichting nota grond- en vastgoedbeleid is opgesteld door Guido Mertens Advies in opdracht van en in samenwerking met de gemeente Zaanstad. In de nota is gebruik gemaakt van teksten en figuren uit de modelnota grondbeleid van Guido Mertens Advies, versie augustus 2024 (in ontwikkeling).

Deze bijlage bevat een toelichting en uitwerking van de in de nota Grond- en Vastgoedbeleid vastgestelde beleidskaders. De bijlage vormt geen zelfstandig normerend of besluitvormend kader; waar afzonderlijke besluitvorming door college of gemeenteraad vereist is, is dit in de nota expliciet benoemd.

Toelichtingen hoofdstuk 2 – Regie met het grond- en vastgoedbeleid

Elke gebiedsontwikkeling vraagt om een unieke aanpak en een specifiek grondbeleid. Het proces voor besluitvorming wordt daarom afgestemd op de specifieke situatie van de ontwikkeling. Hierbij ligt de nadruk op de maatschappelijke impact die via ruimtelijke ontwikkeling en grondbeleid gerealiseerd kan worden, met oog voor de financiële consequenties. Echter, maatschappelijke impact heeft altijd prioriteit.

Van opgave naar uitvoering

Er zijn enkele belangrijke stappen die in het proces van gebiedsontwikkeling van belang kunnen zijn. Deze stappen worden ondersteund door het grondbeleid en helpen bij de uitvoering:

1Analyse van de opgave: Eerst wordt onderzocht waarom de ontwikkeling nodig is. Dit omvat vragen over het gebied, de relaties met andere gebieden, gewenste functies en voorzieningen, mogelijke belemmeringen, en technische of financiële uitdagingen. Ook wordt gekeken naar de belangen van eigenaren, gebruikers, overheden en andere stakeholders.

2Ontwikkelstrategie: De ontwikkelstrategie beschrijft hoe de analyse wordt omgezet in concrete plannen. Dit omvat afspraken over samenwerking, rollen van betrokken partijen, en het vertalen van ambities uit beleidsvisies naar specifieke ruimtelijke kaders. Ook wordt het gewenste maatschappelijk rendement vastgelegd, in samenhang met een financieel kader.

3Ruimtelijk Programma van Eisen: Indien nodig, wordt er een Ruimtelijk Programma van Eisen opgesteld. Hierin worden de belangrijkste uitgangspunten en randvoorwaarden voor de ontwikkeling beschreven, zoals functies, een stedenbouwkundig concept en de kwaliteit van de openbare ruimte.

4Samenwerkingsstrategie: De ontwikkelstrategie vormt de basis voor de samenwerkingsstrategie. De gemeente kan samenwerken met woningcorporaties, ontwikkelaars of beleggers, afhankelijk van de beschikbaarheid van de locatie en de betrokken partijen.

Flexibiliteit en maatwerk

Elke locatie en ontwikkeling is uniek. De mate van urgentie en de omstandigheden die een ontwikkeling mogelijk maken, verschillen per project. Dit vraagt om een flexibele benadering waarbij de rol van de gemeente telkens opnieuw wordt bepaald.

Naast de gemeente kunnen bij de ontwikkeling ook een woningcorporatie, een ontwikkelaar/eigenaar (van de locatie), een bouwer en een belegger betrokken zijn. Bij iedere (gebieds)ontwikkeling is daarom sprake van samenwerking. Het komt zelden voor dat een van de partijen alle fases van een ontwikkeling voor eigen rekening en risico uitvoert. De fases in een gebiedsontwikkeling hebben wij beschreven in het Plaberum.

Figuur: Vereenvoudigde weergave fases gebiedsontwikkeling uit het Plaberum

Deze nota biedt het kader voor het aankopen en inzetten van gemeentelijke gronden in gebiedsontwikkelingen. Het college handelt binnen de door de raad vastgestelde kaders om het proces optimaal te begeleiden.

De verschillende afwegingsmomenten

We onderscheiden in grote lijnen vier momenten waar we de integrale afweging van een ontwikkeling en de rolkeuze erbinnen bepalen. Deze zijn in de nota in volgende figuur opgenomen en worden hieronder nader toegelicht. Dit zijn geen verplichte opeenvolgende stappen.

Figuur: De afwegingsmomenten

Opstellen van toekomstvisies/beleidsvisies

Bij het opstellen van toekomst- of beleidsvisies wordt direct een koppeling gemaakt met het grondbeleid. Dit betekent dat in nieuwe visies en plannen een uitvoeringsparagraaf wordt opgenomen, waarin een eerste indicatie wordt gegeven van de benodigde rol om de ambities te realiseren. Hierin wordt globaal aangegeven waar ontwikkelingen kunnen plaatsvinden, welke impact gewenst is, en welke rol de gemeente hierin moet vervullen. Op dit moment is er nog ruimte om een strategische positie in te nemen in een gebied.

Uitwerken van gebiedsvisies

Bij het verder uitwerken van een visie voor een specifieke wijk of gebied worden concretere plannen benoemd. Hierbij wordt de beleidsambitie verder verfijnd en opnieuw beoordeeld welke rol de gemeente speelt en welke instrumenten nodig zijn. Op basis van deze analyse kan de strategie worden aangepast en vervolgstappen worden gezet.

Opstellen van uitgangspunten voor een ontwikkeling

In deze fase richt de gemeente zich op de ontwikkeling van een specifieke locatie. Er wordt beoordeeld of de eerder geplande rol nog passend en haalbaar is, en welke instrumenten kunnen worden ingezet. Daarnaast wordt de samenwerkingsstrategie verder uitgewerkt.

Als een extern initiatief voor de ontwikkeling van een locatie wordt ingediend, wordt samen met de initiatiefnemer beoordeeld of gemeentelijke betrokkenheid wenselijk of noodzakelijk is. Hierbij moet de ontwikkeling in ieder geval voldoen aan de belangrijkste beleidsambities. Gezien de beperkte capaciteit moet bij elk initiatief zorgvuldig worden overwogen wat haalbaar en realistisch is.

Toelichtingen hoofdstuk 3 – De integrale afweging

Maatschappelijk rendement

Het Grond- en Vastgoedbeleid (GrVg-beleid) van Zaanstad richt zich op maatschappelijke thema's die in de Omgevingsvisie zijn benoemd:

Via gebiedsontwikkeling en de inzet van vastgoed wordt gestreefd naar kwaliteitsverbetering binnen deze thema’s, die verder zijn uitgewerkt in de "Zaanse uitdagingen.".

Verstedelijking draait om stedelijke groei met oog voor kwaliteit. Dit omvat niet alleen ruimtelijke aspecten, zoals openbare ruimte en mobiliteit, maar ook bredere doelen, zoals verbetering van gezondheid en veiligheid door bijvoorbeeld het stimuleren van beweging in de buitenruimte.

Duurzaamheid krijgt vorm op verschillende niveaus. Op gebiedsniveau speelt dit thema een rol bij het vinden van ruimte voor energievoorzieningen en klimaatadaptatie. Op pandniveau is duurzaamheid cruciaal in de strijd tegen energie-armoede.

Economie is nauw verbonden met werkgelegenheid en daarmee kansengelijkheid en bestaanszekerheid.

Zaanstad kampt met een tekort aan bedrijventerreinen voor zowel nieuwe als bestaande bedrijven. Dit maakt herontwikkeling en intensivering van bestaande terreinen urgent. Deze ontwikkelingen vereisen veel regie om ongewenste effecten te voorkomen, zoals een tekort aan woningen of voorzieningen.

Kansengelijkheid is essentieel voor het bieden van gelijke kansen aan alle inwoners, op de woningmarkt, in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Kwetsbare wijken vragen daarbij extra aandacht om achterstanden weg te werken.

Gezondheid en veiligheid hangen sterk samen met de andere thema's. Goede lucht- en geluidskwaliteit, uitnodigende openbare ruimte en voldoende gezondheidsvoorzieningen dragen bij aan een gezondere en veiligere leefomgeving. Veiligheid wordt versterkt door leefbaarheid te verbeteren en ondermijning aan te pakken.

Deze integrale benadering zorgt ervoor dat ruimtelijke ontwikkelingen bijdragen aan meerdere maatschappelijke opgaven tegelijk.

Financieel rendement

In de onderstaande figuur zijn de mogelijke geldstromen opgenomen die onderdeel kunnen zijn van de financiële businesscase bij een gebiedsontwikkeling. Dit is in de nota GrVg-beleid beschreven.

De verschillende geldstromen in een gebiedsontwikkeling worden hieronder kort toegelicht:

•Grondexploitatie: Dit instrument biedt financiële sturing bij een gebiedsontwikkeling waarbij de gemeente grondeigenaar is. Het proces omvat de inkoop van grond, het bouwrijp maken en de opbrengsten uit gronduitgifte. Afhankelijk van de ontwikkeling kan dit leiden tot een positief of negatief financieel resultaat.

•Kostenverhaal: Wanneer externe partijen de (grond)ontwikkeling uitvoeren, worden de gemeentelijke kosten voor beoordeling en planologische medewerking op deze partijen verhaald. Dit proces is budgettair neutraal, maar niet altijd zijn alle kosten verhaalbaar. Soms levert de gemeente zelf een financiële bijdrage om maatschappelijke doelen te realiseren.

•Gemeentelijk vastgoed: Als er gemeentelijk vastgoed in de ontwikkeling is betrokken, worden ook de financiële aspecten hiervan meegenomen. Denk aan de boekwaarde, verkoopopbrengst, verbouw- of sloopkosten en de invloed op kapitaal- en exploitatielasten.

•Financiële bijdragen van derden: Er kunnen bijdragen van private partijen of andere overheden zijn in de vorm van subsidies, cofinanciering of bijdragen aan gebieds- of gebouwexploitatie.

•Beheer- en onderhoudskosten: De ontwikkeling kan leiden tot veranderingen in de kosten voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, die worden vergeleken met de huidige kosten.

•Belastingopbrengsten: De ontwikkeling kan nieuwe belastingopbrengsten genereren, zoals toeristenbelasting of parkeerbelasting, afhankelijk van de realisatie.

•Vervanging infrastructuur: Bij herstructureringen kan de vervanging van bestaande infrastructuur worden gefinancierd vanuit daarvoor beschikbare budgetten.

•Bijdrage uit eigen middelen: De gemeentelijke bijdrage kan komen uit de Algemene Reserve (Grondzaken) of bestemmingsreserves zoals het Transformatiefonds. Dit vereist goedkeuring van de gemeenteraad.

Hoofdstuk 5 van de nota gaat dieper in op de grondexploitatie en het kostenverhaal.

Integrale beoordeling

In de nota Grond- en Vastgoedbeleid worden de mogelijke besluiten na een integrale beoordeling als volgt toegelicht:

•Afwijzen: Wanneer de maatschappelijke impact niet het vereiste rendement oplevert, bijvoorbeeld als het plan strijdig is met het beleid, wordt het afgewezen. Ook als de maatschappelijke meerwaarde te klein is om een negatieve financiële businesscase te rechtvaardigen, volgt een afwijzing. Als er geen mogelijkheden zijn om het plan te herzien, wordt het besluit definitief.

•Herzien: Bij een negatieve integrale beoordeling, maar met mogelijke aanpassingen die wel een positief resultaat kunnen opleveren, wordt het plan herzien en opnieuw beoordeeld.

•Optimaliseren: Als de integrale beoordeling positief is, maar er ruimte is voor verbetering, kan het plan geoptimaliseerd worden. Dit kan door:

o Het verhogen van het maatschappelijk rendement van een belangrijk thema.

o Het verbeteren van het financieel rendement in een plan dat meer maatschappelijk rendement biedt dan oorspronkelijk vereist.

•Uitvoeren: Bij een positieve integrale beoordeling zonder verdere optimalisaties, wordt het plan verder uitgewerkt, de samenwerkingsstrategie bepaald en vervolgens uitgevoerd.

Toelichtingen hoofdstuk 4 – De rolkeuze in het grondbeleid

In hoofdstuk 4 van de nota GrVg-beleid zijn de verschillende rollen in het grondbeleid beschreven.

Wanneer we de vragen over de urgentie van de ontwikkeling en de gewenste invloed beantwoorden ontstaat een matrix van mogelijke combinaties van antwoorden. Deze combinaties kunnen in vier – elkaar gedeeltelijk overlappende – vakken verdeeld worden:

In het grondbeleid van de gemeente Zaanstad worden vier verschillende rollen onderscheiden, elk met een specifieke mate van urgentie en invloed:

1Initiërende ontwikkelaar: Deze rol geldt wanneer de ontwikkeling zeer tot matig belangrijk is en directe invloed door de gemeente gewenst is. De gemeente neemt hier zelf de leiding in de grondontwikkeling of werkt actief samen met andere partijen, met een sterke betrokkenheid in het proces.

2Verleidend facilitator: In deze rol wordt de ontwikkeling uitgevoerd door externe partijen, terwijl de gemeente vooral faciliteert en samenwerkt. De invloed van de gemeente is indirect tot gemengd, afhankelijk van de mate van betrokkenheid. De gemeente heeft geen direct eigendom of leiding in de grondontwikkeling.

3Afwachtende ontwikkelaar: Deze rol wordt gekozen wanneer de ontwikkeling niet tot matig belangrijk is, maar waarbij de gemeente nog steeds directe invloed uitoefent of gemengd betrokken is. De gemeente voert de ontwikkeling alleen uit als er voldoende capaciteit is en als zowel maatschappelijke als financiële resultaten positief zijn.

4Passief/toetsend: Hier is de rol van de gemeente minimaal, met weinig tot geen directe invloed. De gemeente toetst en begeleidt initiatieven die door derden worden aangedragen, zonder zelf actief deel te nemen in de ontwikkeling.

Deze vier rollen geven duidelijk de verschillende benaderingen weer waarmee de gemeente Zaanstad zich aanpast aan het belang en de mate van gewenste invloed in gebiedsontwikkelingen.

De belangrijkste verschillen tussen het oude en het huidige grondbeleid zijn in een bijgevoegde tabel toegelicht.

Uitgangspunten zoals we ze hanteerden:

Uitgangspunten die we nu gaan hanteren:

Grondbeleid wordt niet via een aparte nota vastgelegd maar via de paragraaf grondbeleid in de begroting en via artikelen rondom grondzaken in de financiële verordening.

Er komt een aparte nota grondbeleid waar we alle uitgangspunten opnemen. De paragraaf grondbeleid gebruiken we daarnaast conform voorschriften van het BBV en om kleine wijzigingen aan te kondigen die de nota grondbeleid actueel kunnen houden.

De voorkeur ligt bij het faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen door externe partijen.

Alle mogelijke rollen staan open zonder voorkeur vooraf. De voorkeursrol wordt situationeel bepaald aan de hand van een afwegingskader

We maken onderscheid in de grondproductierollen.

We onderscheiden vier rollen in het grondbeleid die verschillende manieren van regie en deelname met bezit kennen.

Grondexploitaties dragen bij aan de opbouw van een financiële buffer binnen Grondzaken voor de opvang van risico’s, onvoorziene kosten en mogelijkheden tot verevening.

Grondexploitaties, net als het kostenverhaal bij projecten van derden, maken deel uit van de integrale beoordeling van plannen. Hierbij wordt gestreefd naar een optimale balans tussen maatschappelijke en financiële impact. Grondexploitaties kunnen worden vastgesteld met verschillende financiële uitgangspunten. Het is mogelijk om niet-kostendekkende grondexploitaties vast te stellen wanneer deze bijdragen aan een belangrijke maatschappelijke meerwaarde. Dit geldt ook voor eventuele financiële bijdragen aan plannen van derden die zelf niet financieel rendabel zijn. In alle gevallen moet duidelijk worden aangegeven hoe de financiële dekking van deze plannen wordt geregeld.

Nieuwe grondexploitaties zijn minimaal kostendekkend.

Tabel : Belangrijkste wijzigingen in uitgangspunten grondbeleid (was-wordt)

Toelichtingen hoofdstuk 5 – Kaders en toepassing in de praktijk

Instrumenten voor verwerving

De actieve rol in grondontwikkeling hangt samen met het bezit van locaties die ontwikkeld worden. Locaties in eigendom van de gemeente of die worden aangekocht, staan in de gemeentelijke balans onder de categorie "Materiële Vaste Activa". Dit betreft gronden en opstallen die nog niet in een transformatieproces zitten.

De nota beschrijft vier instrumenten voor het verwerven van locaties:

1Minnelijke grondverwerving: Hierbij wordt in overleg met de grondeigenaar onderhandeld over vrijwillige verkoop aan de gemeente. De gemeente neemt als private partij deel aan de markt en onderhandelt over de prijs en voorwaarden. Dit proces kan parallel lopen aan het inzetten van andere instrumenten zoals voorkeursrecht of onteigening.

2Voorkeursrecht: De gemeente kan via de Omgevingswet een voorkeursrecht vestigen op grond, waardoor de eigenaar verplicht is de locatie eerst aan de gemeente aan te bieden bij verkoop. Dit instrument voorkomt speculatie en geeft de gemeente meer controle over de ontwikkeling van strategische locaties.

3Onteigening: Dit zware instrument wordt ingezet als het in het algemeen belang noodzakelijk is om grond in te nemen voor een ontwikkeling. De onteigende eigenaar ontvangt een volledige schadeloosstelling. Dit is alleen toegestaan wanneer andere mogelijkheden uitgeput zijn en er een dringende noodzaak is.

4Kavelruil: Bij kavelruil wisselen minimaal drie partijen vrijwillig onroerend goed, wat kan helpen bij het efficiënter inrichten van een gebied. Dit wordt vastgelegd in een kavelruilovereenkomst en na inschrijving bij de openbare registers vindt de eigendomsoverdracht plaats.

Ontwikkeling en voorbereiding

Grondige voorbereiding is essentieel voor het succesvol ontwikkelen van een locatie. Hierbij worden kosten gemaakt die op een bepaalde manier worden verwerkt, zolang er nog geen grondexploitatie of anterieure overeenkomst is vastgesteld.

Financiële spelregels in Zaanstad

Zaanstad hanteert de volgende spelregels voor financieel beheer:

1Het college biedt de raad bij de kadernota en begroting een geactualiseerd Meerjaren Perspectief Grondzaken (MPG) ter kennisname aan. In het MPG wordt minimaal aandacht geschonken aan:

a.de stand van zaken van de lopende grondexploitaties;

b.de meerjarige gevolgen voor de Algemene Reserve Grondzaken (ARG) en de reserve Gebiedsoverstijgende kosten (GKZ);

c.de stand van zaken van de overige lopende ruimtelijke ontwikkelingsplannen binnen gebiedsontwikkeling;

d.de stand van zaken omtrent de gebiedsontwikkeling projecten in voorbereiding;

e.het verloop van de strategische grondvoorraad.

2Het college stelt de te hanteren parameters voor actualisatie van grondexploitaties vast. De geprognosticeerde inflatieparameters worden op grond van informatie uit marktverkenning vastgesteld.

3De dekking van grondexploitaties is gekoppeld aan de onderscheiden fasen:

i.de voorbereidende fase (zoals nu benoemd in Plaberum initiatiefase, definitiefase en ontwerpfase, zoals opgenomen in artikel 1 lid p Financiële verordening), waarin mogelijkheden worden verkend en op haalbaarheid worden getoetst. Deze fase wordt gedekt uit de algemene middelen. Indien sprake is van een grondexploitatie van derden vindt in deze fase zo snel mogelijk al kostenverhaal plaats voor de voorbereidingskosten die de gemeente maakt;

ii.de uitvoerende fase, waarin bij een gemeentelijke grondexploitatie - na een go-beslissing van het bevoegd gezag - sprake is van een gemeentelijke grondexploitatie of waarin bij een grondexploitatie van derden een anterieure overeenkomst is gesloten tussen de ontwikkelaar en de gemeente. De financiële afwikkeling van de uitvoerende fase loopt over de algemene reserve grondzaken;

iii.de beheersfase waarbij het project na gereedkomen wordt overgedragen aan de beheerafdeling.

4De kosten voor de voorbereidende fase als genoemd in lid 3 onder i. worden waar mogelijk direct gedekt uit het jaarlijkse PRI budget. Lukt dit niet dan mogen deze kosten door het college worden geactiveerd tot een maximum bedrag van cumulatief € 350.000,- per jaar indien:

i.het college van oordeel is dat de kans dat de voorbereidende fase leidt tot een haalbaar project groter is dan 75%, en

ii.er wordt voldaan aan onderstaande voorwaarden:

i.De kosten passen binnen de wettelijke kostensoortenlijst;

ii.De kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan;

iii.De geactiveerde kosten worden terugverdiend door kostenverhaal of andere inkomsten;

iv.Plannen tot ontwikkeling van de grond waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben, blijkend uit een raadsbesluit;

v.In geval het gaat om een faciliterend project (nog) geen duidelijke initiatiefnemer te duiden is.

Voor het activeren van kosten boven de € 350.000,- per jaar is een besluit van de raad vereist.

5Indien geactiveerde kosten voor de voorbereidende fase moeten worden afgeboekt, komen deze ten laste van de algemene reserve grondzaken.

6Een grondexploitatie wordt vastgesteld door een besluit van de raad, waardoor deze vanaf dat moment in de uitvoerende fase komt. Het college doet daartoe een voorstel aan de raad. Het voorstel bevat minimaal de volgende onderdelen:

i.bestuurlijke vastgestelde programma (referentiekader);

ii.lasten- en batenspecificatie per deelfase en het saldo op eindwaarde;

iii.kansen- en risicoanalyse;

iv.planning per deelfase; gemaakte kosten van voorbereiding;

v.fiscale toets.

vi.alternatieve dekking om de grondexploitatie sluitend te maken, wanneer dit vanuit de grondexploitatie zelf niet mogelijk is.

De raad kan bij de vaststelling van de grondexploitatie aangeven voor welke deelfase(n) tot uitvoering mag worden overgegaan en tot welke omvang de daarmee gemoeide lasten en baten zijn geautoriseerd.

7Een grondexploitatie wordt herzien op basis van een besluit van de raad. Een herzieningsbesluit van een grondexploitatie is nodig in het geval dat:

i.de afwijking op lasten en/of baten op eindwaarde groter is dan € 500.000 van de laatst vastgestelde gemeentelijke grondexploitatie of;

ii.het programma substantieel afwijkt van het laatst bestuurlijk vastgestelde programma (referentiekader);

iii.het saldo op eindwaarde meer dan € 500.000 afwijkt van de laatst vastgestelde grondexploitatie;

iv.de raad het college om een herziening verzoekt;

v.het college een herziening ter besluitvorming aan de raad wil aanbieden.

8Een voorstel tot herziening van de grondexploitatie bevat:

i.de herziene onderdelen a. tot en met c., zoals vermeld in lid 7 van dit artikel, respectievelijk een eenduidige verwijzing naar een eerdere vaststelling ingeval dit onderdeel niet is gewijzigd;

ii.de gerealiseerde lasten en baten tot aan de herziening;

iii.een analyse van de verschillen ten opzichte van de laatst vastgestelde grondexploitatie.

9Indien in een actieve grondexploitatie geen lasten en baten meer worden verwacht:

a.moet verantwoording met een voorstel tot afsluiten van de grondexploitatie uiterlijk binnen 12 maanden door het college aan de raad ter besluitvorming worden voorgelegd;

b.kan de raad besluiten een gemeentelijke grondexploitatie of een deelplan binnen een gemeentelijke grondexploitatie eerder af te sluiten, onder de voorwaarde dat op dit deelplan geen baten meer zijn te verwachten en de nog te verwachten lasten zodanig zijn in te schatten dat daarvoor een voorziening kan worden getroffen

10De in de voorbereidende fase uit het PRI budget gefinancierde kosten van gemeentelijke en particuliere grondexploitaties vloeien terug naar het PRI budget. Het terugvloeien naar het PRI budget kan betekenen dat vervolgens dit naar de egalisatie reserve PRI wordt doorgeboekt. Dit artikel is niet van toepassing bij verlieslatende grondexploitaties, omdat in zo’n geval het zou betekenen dat uiteindelijk een bedrag vanuit de algemene reserve grondzaken zou worden overgeboekt naar de PRI.

Uitvoering van een ontwikkeling

De kosten en opbrengsten die ontstaan vanuit de uitvoering van een gebiedsontwikkeling worden administratief verwerkt via een grondexploitatie. In het BBV is bepaald dat grondexploitaties in de balans van de gemeente worden opgenomen onder de post “Bouwgrond in Exploitatie (BIE)”. Het BBV stelt een richttermijn van 10 jaar voor de maximale duur van grondexploitaties. Hier kan goed gemotiveerd van worden afgeweken, waardoor ook grondexploitaties mogelijk zijn die langer duren dan 10 jaar.

In Zaanstad volgt de financiële verwerking van grondexploitaties specifieke spelregels die de verschillende fasen en besluitvormingsvereisten omvatten:

•Uitvoerende Fase: Een grondexploitatie gaat over in de uitvoerende fase na een go-beslissing van het bevoegd gezag. Vanaf dat moment kan de exploitatie van grond van start, en het college dient hiervoor een voorstel in bij de raad.

•Inhoud van het Raadsvoorstel: Het voorstel aan de raad voor de vaststelling van een grondexploitatie moet minimaal de volgende onderdelen bevatten:

o Het bestuurlijk vastgestelde programma als referentiekader.

o Een specificatie van lasten en baten per deelfase, inclusief het saldo op eindwaarde.

o Een analyse van kansen en risico’s.

o De planning per deelfase en de gemaakte voorbereidingskosten.

o Een fiscale toets.

•Raadsbevoegdheden: Bij de vaststelling kan de raad aangeven welke deelfasen van de grondexploitatie in uitvoering gaan en tot welke bedragen lasten en baten zijn geautoriseerd.

•Herziening van Grondexploitatie: De raad neemt een herzieningsbesluit bij significante wijzigingen. Dit is vereist wanneer:

o Afwijkingen van lasten en/of baten op eindwaarde de €500.000 overschrijden.

o Het programma substantieel afwijkt van het referentiekader.

o Het eindsaldo meer dan €500.000 afwijkt van de vorige vaststelling.

o De raad of het college een herziening verzoekt.

•Inhoud van het Herzieningsvoorstel: Een voorstel tot herziening moet de aangepaste elementen uit het oorspronkelijke besluit bevatten, een overzicht van gerealiseerde lasten en baten tot aan de herziening, en een analyse van de verschillen ten opzichte van de laatste vastgestelde grondexploitatie.

Gronduitgifte

In de nota zijn vier strategische keuzes opgenomen die de gemeente maakt bij gronduitgifte. Hieronder volgt een toelichting op elk van deze keuzes. De volgorde van de keuzes ligt niet vast, maar alle vier komen in ieder geval aan bod tijdens het proces.

Keuze 1: Uitgifte in huidige bestemming of na bestemmingswijziging

Grond kan worden uitgegeven binnen de huidige bestemming, waarbij ontwikkelende partijen zelf het risico dragen om een bestemmingswijziging aan te vragen. Deze aanpak is vooral interessant bij betrokken externe partijen en een faciliterende rol van de gemeente. Alternatief kan de gemeente zelf een bestemmingswijziging doorvoeren op basis van gewenste maatschappelijke doelen en ruimtelijke programmering.

Keuze 2: Uitgifte als ruwe bouwgrond of als bouwrijpe grond.

Bij uitgifte als ruwe bouwgrond draagt de koper de verantwoordelijkheid voor bouw- en woonrijp maken. Uitgifte als bouwrijpe grond is ook mogelijk, waarbij de grondprijs rekening houdt met de investeringen in voorbereidende werkzaamheden. Belangrijk is om bij beide opties rekening te houden met fiscale implicaties. Als de grond bouwrijp is gemaakt, valt deze bijvoorbeeld onder de btw-regeling, terwijl ruwe grond belast wordt met overdrachtsbelasting.

De aanbestedingswetgeving kan relevant zijn wanneer grondverkoop gepaard gaat met de verstrekking van een of meerdere overheidsopdrachten die aan aanbestedingsregels moeten voldoen. Dit kan betrekking hebben op reguliere overheidsopdrachten, waarbij een financiële betaling de tegenprestatie vormt, of op concessieopdrachten, waarbij de tegenprestatie bestaat uit een exploitatierecht. Deze verplichting ontstaat wanneer aan drie cumulatieve voorwaarden is voldaan:

1De gemeente ontvangt van de opdrachtnemer een prestatie waarvoor een betaling of exploitatierecht wordt verleend.

2De prestatie moet een economisch belang vertegenwoordigen voor de gemeente, bijvoorbeeld door eigendomsverwerving van een werk of door mogelijke financiële voor- of nadelen in toekomstig gebruik.

3De gemeente heeft directe of indirecte invloed op de verplichting van de opdrachtnemer om de prestatie uit te voeren.

Keuze 3: Uitgifte in volle juridische eigendom (verkoop) of gebruik (erfpacht).

Bij verkoop van grond in volledige eigendom vervalt de directe gemeentelijke invloed op toekomstig gebruik. Indien behoud van regie belangrijk is, bijvoorbeeld bij maatschappelijke voorzieningen, is erfpacht of het vestigen van een opstalrecht een geschikte optie. Tijdelijke uitgifte via verhuur of bruikleen kan gekozen worden als snel weer over de grond beschikt moet worden, bijvoorbeeld in afwachting van een definitieve bestemming. Eventueel specifieke keuzes over afwijkingen van marktconforme grondprijzen, waaronder sociale grondprijzen, worden niet in deze bijlage uitgewerkt en maken onderdeel uit van afzonderlijke bestuurlijke besluitvorming.

Keuze 4: Selectie van de partij waar grond aan wordt uitgegeven door een-op-een selectie of via openbare selectieprocedure

Het Didam-arrest stelt dat gemeenten bij gronduitgifte gelijke kansen moeten bieden aan geïnteresseerden. De gemeente kan kiezen tussen een één-op-één gunning, onder specifieke voorwaarden zoals gemeenschappelijk bezit of nabijheid, en een openbare selectieprocedure.

1Eén-op-één gunning is toegestaan bij objectieve criteria, zoals integrale ontwikkelingsplannen of nabijheidsvereisten.

2Openbare selectieprocedure biedt transparantie en eerlijke toegang voor geïnteresseerden en kan worden ingericht via loting, hoogste bod, of selectie op prijs en kwaliteit

Eén op één uitgifte

Volgens het Didam-arrest van de Hoge Raad mag een gemeente niet zomaar onroerende zaken aan één partij gunnen zonder openbare selectie. In bepaalde gevallen is een één-op-één gunning wel toegestaan, mits objectieve, toetsbare en redelijke criteria zijn toegepast. Toegestane situaties zijn onder andere:

•Gemengd bezit: Bij integrale ontwikkeling waar zowel gemeentelijk bezit als onroerende zaken van de marktpartij nodig zijn. Dit kan leiden tot samenwerking of uitwisseling van gronden, bijvoorbeeld via een bouwclaim of ruiling.

•Nabijheid: Bij uitbreiding van eigendommen voor bedrijven of particulieren met aangrenzend eigendom. Indien meerdere partijen aangrenzend eigendom hebben, krijgen allen een gelijke kans.

•Specifiek vastgoed: Bepaalde locaties of vastgoed worden specifiek aan een partij aangeboden, bijvoorbeeld aan woningcorporaties voor sociale huurwoningen of zorg- en onderwijsinstellingen. Wanneer meerdere partijen in aanmerking komen, dienen zij gelijke kansen te krijgen.

•Marktinitiatieven: Een uniek marktinitiatief kan leiden tot één-op-één gunning wanneer het project niet in beleidsplannen is opgenomen en bereidheid bestaat het beleid hiervoor aan te passen

Stappenplan bij een-op-een gronduitgifte:

1Collegebesluit waarin de motivatie voor één-op-één-uitgifte en het overslaan van een openbare selectieprocedure wordt vastgelegd

2Publicatie van het voorgenomen besluit tot verkoop, inclusief motivering, op de gemeentelijke website.

3Bieding van een redelijke termijn waarin derden bezwaar kunnen maken of klacht kunnen indienen.

4Bij geen bezwaar of klacht: ondertekening van de overeenkomst.

5Bij bezwaar: het oordeel van de rechter afwachten en hierop anticiperen.

6Bij klacht, zonder beroep: afwachten van oordeel college en handelen volgens dat oordeel.

Openbare selectieprocedure

Indien niet voldaan wordt aan de voorwaarden voor één-op-één-uitgifte, volgt een openbare selectieprocedure. Dit kan plaatsvinden via:

•Lotingssysteem: Geschikt voor particuliere kavelverkoop.

•Prijsselectie: Toepassing van selectie op basis van het hoogste bod wanneer kwaliteit is gewaarborgd.

•Getrapte selectie: Selectie op prijs en door de gemeente gestelde eisen en doelen, vooral voor projectmatige uitgifte

Stappenplan bij openbare selectieprocedure:

1Collegebesluit tot openbare selectie, met keuze voor type selectieprocedure.

2Specificatie van onroerende zaken, toegestane activiteiten, minimumeisen, verloop van de procedure en selectiecriteria.

3Publicatie van aankondiging voor selectieprocedure met voorwaarden.

4Mededeling aan deelnemers van geselecteerde partij.

5Redelijke termijn voor beroep door andere deelnemers bij civiele rechter (en eventuele klacht).

6Bij geen beroep of klacht: ondertekening van de overeenkomst.

7Bij beroep: oordeel van rechter afwachten en hiernaar handelen.

8Bij klacht zonder beroep: oordeel van college afwachten en opvolgen

Financieel resultaat

De grondexploitatie kan leiden tot zowel winst als verlies. Vanaf de start van een grondexploitatie wordt een prognose gemaakt van het verwachte financiële eindresultaat. De raad keurt het begrotingskader van de grondexploitatie goed door jaarlijkse vaststelling. Bij de bepaling van winst en verlies worden de regels uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) gevolgd, met de volgende uitgangspunten:

•Nadelige resultaten: Voor gebiedsontwikkelingen met een verwacht financieel tekort wordt een verliesvoorziening getroffen ter grootte van het verwachte tekort, berekend op basis van de Netto Contante Waarde.

•Positieve resultaten: Bij een verwachte winst wordt de Percentage of Completion (POC)-methode toegepast. Hiermee wordt jaarlijks het tussentijdse winstbedrag berekend, dat ten gunste komt van de Algemene reserve Grondexploitaties.

Financiële spelregels in Zaanstad

In Zaanstad gelden de volgende financiële spelregels:

•Eindafrekening: Bij afsluiting van een gebiedsontwikkeling volgt een eindafrekening van de grondexploitatie. Het uiteindelijke winstsaldo, na vergelijking met eventuele tussentijdse winsten, komt ten gunste van de Algemene Reserve Grondexploitaties.

•Verrekening via ARG: Zowel verliezen als winsten van grondexploitaties en projecten met anterieure overeenkomsten worden verrekend met de Algemene Reserve Grondzaken (ARG). Winstnemingen conform de POC-methode worden ook naar deze reserve overgeboekt. Alleen als de ARG bij de jaarrekening boven 125% van het benodigde weerstandsvermogen komt, wordt het overschot naar de Algemene Reserve (AR) overgeboekt.

•Afwikkeling uitvoeringsfase: De financiële afwikkeling van de uitvoerende fase loopt volledig via de Algemene Reserve Grondzaken.

•Afsluiting zonder baten: Als er in een actieve grondexploitatie geen verdere lasten of baten verwacht worden, legt het college binnen 12 maanden een afsluitingsvoorstel ter besluitvorming voor aan de raad.

•Vroegtijdige afsluiting door de raad: De raad kan besluiten een gemeentelijke grondexploitatie of een deelplan eerder af te sluiten, mits er geen inkomsten meer verwacht worden en toekomstige lasten duidelijk zijn, zodat hiervoor een voorziening getroffen kan worden.

Verhuur van vastgoed

De uitgangspunten voor de verhuur van gemeentelijk vastgoed in Zaanstad zijn als volgt:

•Marktconforme en kostendekkende verhuur: Gemeentelijk vastgoed wordt verhuurd tegen een marktconform tarief, mits dit boven het kostendekkende tarief ligt. Minimaal dient altijd een kostendekkend tarief gehanteerd te worden.

•Staatssteunregels: Bij verhuur onder de marktprijs aan ondernemingen bestaat het risico op staatssteun, aangezien dit een economisch voordeel kan bieden dat met staatsmiddelen wordt bekostigd. Hierbij gelden vijf cumulatieve criteria om vast te stellen of er sprake is van staatssteun, zoals vastgesteld door de Europese Commissie. Wanneer alle criteria van toepassing zijn, moet de gemeente de steunmaatregel bij de Europese Commissie melden, tenzij een vrijstellingsverordening (bijvoorbeeld de de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening) van toepassing is. Vrijstellingen verminderen de meldingsplicht, maar vereisen nog steeds transparantie en verslaglegging. Verhuur onder de marktprijs aan commerciële partijen leidt vaak tot ongeoorloofde staatssteun. Bij maatschappelijke en culturele organisaties is dit risico kleiner, maar dient een toetsing alsnog plaats te vinden.

•Wet Markt en Overheid: Als er geen sprake is van staatssteun, of wanneer de de-minimisverordening wordt toegepast, is de Wet Markt en Overheid van toepassing. Deze wet stelt vier gedragsregels voor de gemeente bij economische activiteiten, zoals vastgoedverhuur. Een belangrijke regel vereist dat de gemeente ten minste de integrale kosten doorberekent bij commerciële verhuur. Meer dan de integrale kosten berekenen is toegestaan, maar voor activiteiten in het algemeen belang (besloten door de gemeenteraad) kan een uitzondering gelden.

•Subsidiemogelijkheden bij onbetaalbaarheid: Indien toepassing van een kostendekkende of marktconforme huur leidt tot onwenselijke maatschappelijke effecten, kan het college of de gemeenteraad, binnen de daarvoor geldende beleidskaders, besluiten tot een afzonderlijke beleidsmatige tegemoetkoming. Deze afweging maakt geen onderdeel uit van de vastgoedexploitatie en behoort niet tot de taken van grondzaken.

Relatie met vennootschapsbelasting

Voor de eigen grondexploitaties kan vennootschapsbelasting (Vpb) verschuldigd zijn. Daarom wordt bij nieuwe plannen een Vpb-toets uitgevoerd, en de mogelijke belastingdruk op de grondexploitatie wordt inzichtelijk gemaakt bij de besluitvorming. Waar deze nota (inclusief bijlagen) verwijst naar een positief resultaat van een grondexploitatie, wordt daarmee de winst vóór aftrek van eventuele Vpb bedoeld. De uitkomsten worden op dezelfde manier in de P&C-cyclus opgenomen.

Kostenverhaal

Wanneer de gemeente geen grondeigenaar is maar wel kosten maakt voor de ontwikkeling van een plan (zoals planopstelling, aanleg van openbare voorzieningen, of inrichting van openbare ruimte), is het verplicht om deze kosten te verhalen op de initiatiefnemer. De voorkeur gaat uit naar het vastleggen van afspraken over kostenverhaal in een overeenkomst met de initiatiefnemer. Het Zaanse model voor de anterieure overeenkomst biedt hiervoor een leidraad. In de nota Gebiedsoverstijgende Kosten Zaanstad (GKZ) zijn ook afspraken opgenomen over gebiedsoverstijgende kosten. Indien een overeenkomst niet mogelijk is, wordt het publiekrechtelijk kostenverhaal toegepast.

Kostenverhaal via overeenkomst

Bij voorkeur wordt kostenverhaal via een overeenkomst geregeld, waarbij de volgende voordelen gelden:

•Flexibiliteit: Vrijheid om afspraken te maken buiten de strikte regels van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.

•Betalingsregeling: Mogelijkheid om kosten gespreid te betalen, bijvoorbeeld per fase in de ontwikkeling.

Deze overeenkomst biedt ook ruimte voor aanvullende voorwaarden, bijvoorbeeld rond programmering en fasering, mits deze redelijk en billijk zijn en binnen de geldende wet- en regelgeving vallen. Bij grote, langdurige projecten kan een intentieovereenkomst voorafgaan aan de anterieure overeenkomst, waarbij de initiatiefnemer de gemaakte kosten vergoedt en de voorwaarden voor medewerking aan het initiatief worden vastgelegd.

Plankosten in anterieure trajecten:

Voor projecten van derden streeft Zaanstad ernaar om gemaakte plankosten te verhalen. Dit proces omvat drie fasen:

•Quickscan-fase: Gebruik van normbedragen op basis van verwachte complexiteit.

•Intentiefase: Inschatting van benodigde inzet per discipline om de haalbaarheid te onderzoeken.

•Anterieure fase: Gebruik van een plankostenmodel met kostenschattingen per discipline, afgestemd op de ministeriële plankostenscan.

Publiekrechtelijk kostenverhaal

Indien een overeenkomst niet mogelijk is, wordt publiekrechtelijk kostenverhaal verplicht toegepast. Zonder betaling van deze bijdrage is bouw niet toegestaan. Onder de Omgevingswet is het exploitatieplan vervangen door regels in het omgevingsplan, waarin het kostenverhaal als volgt wordt gespecificeerd:

•Bepalen welke gebieden kosten dragen.

•Specifiëren van kosten die aan deze gebieden worden toegerekend.

•Vastleggen van kostenverdeling over activiteiten en eindafrekening.

Het omgevingsplan biedt de keuze tussen:

•Integrale gebiedsontwikkeling (kostenverhaal met tijdvak): Raming en vastlegging van kosten.

•Organische gebiedsontwikkeling (kostenverhaal zonder tijdvak): Enkel het maximum aan kosten wordt vastgelegd, gevolgd door nadere berekeningen bij afgifte van de kostenverhaalsbeschikking.

Aanvullend Publiekrechtelijk Kostenverhaal

Bovenop het reguliere kostenverhaal kunnen initiatiefnemers ook bijdragen aan verbeteringen in de fysieke leefomgeving, zoals evenwichtige woningbouw, infrastructuur, en recreatieve voorzieningen. De voorwaarden hiervoor zijn opgenomen in de nota GKZ.

Informatievoorziening

Effectief financieel beheer vereist heldere en naleefbare kaders en spelregels, samen met een adequate planning- en controlcyclus. De financiële kaders zijn grotendeels vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), dat als landelijke standaard voor alle gemeenten geldt en betrekking heeft op de gehele integrale financiële businesscase. De gemeente Zaanstad volgt deze regels en geeft hieraan aanvullende invulling in de financiële verordening waar nodig.

Verdeling van Verantwoordelijkheden: Raad en College

De gemeenteraad stelt de kaders vast en houdt toezicht op naleving. Het college voert het dagelijks bestuur en zorgt binnen de gestelde kaders voor de uitvoering van de vastgelegde doelen. Beleidsuitvoering ligt bij het ambtelijk apparaat, dat werkt op basis van bestuurlijk goedgekeurde plannen en exploitatie- of projectdocumenten. De rolverdeling tussen raad en college wordt in onderstaande tabel nader toegelicht.

Gemeenteraad

College van B&W

Grond- en vastgoedbeleid

•Vaststellen nota grond- en vastgoedbeleid.

•Toezicht op de uitvoering ervan.

•Uitvoeren grond- en vastgoedbeleid.

•Verantwoording afleggen via paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening en in het Meerjarenprogramma grondexploitaties (MPG)

Kostenverhaal

•Vaststellen kaders in separate nota cq uitvoeringsparagraaf Omgevingsvisie m.b.t. kostenverhaal.

•Vaststellen/wijzigen omgevingsplan met regels voor publiekrechtelijk kostenverhaal.

•Waar nodig reageren met wensen en bedenkingen over overeenkomsten.

•Sluiten van intentie-, anterieure en posterieure overeenkomsten en de verdere uitvoering van het kostenverhaal.

Samenwerken

•Waar nodig reageren met wensen en bedenkingen

•Sluiten van samenwerkingsovereenkomsten en het oprichten en eventueel deelnemen in een privaatrechtelijk rechtspersoon

Grondexploitaties

•Vaststellen, actualiseren en afsluiten van grondexploitaties

•Bepalen resultaatbestemming bij winstneming.

•Jaarlijkse kredietverlening voor de uitgaven in de grondexploitaties op basis van de geactualiseerde grondexploitaties.

•Voorbereiden, opstellen en actualiseren van grondexploitaties.

•Rapporteren over grondexploitaties.

Verwerving

•Kredieten ter beschikking stellen

•Voorkeursrecht vestigen

•(Besluit tot) onteigening

•Uitvoeren van verwervingen

•Strategische en proactieve aankopen gronden en vastgoed

Gronduitgifte

•Waar nodig reageren met wensen en bedenkingen

•Verkoop van gronden en gebouwen

•Vaststellen algemene verkoopvoorwaarden

Grondprijzen

•Vaststellen kaders in separate nota

•Vaststellen grondprijzenbrief

Kaderstelling, toezicht en verantwoording

•Vaststellen begroting, jaarrekening en MPG.

•Vaststellen Omgevingsvisie, Omgevingsplannen, gebiedsvisies en sectoraal beleid.

•Opstellen plannen en verantwoording begroting, jaarrekening en MPG

•Opstellen plannen en beleid.

•Toetsen van plannen aan beleid en wetgeving.

Tabel: Schema rolverdeling raad en college

Het college informeert de raad over de uitvoering van het grondbeleid via de Planning & Control-cyclus (P&C-cyclus). Deze informatie wordt verstrekt in de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarrekening. In de jaarrekening worden alle financiële uitgangspunten toegelicht die zijn gehanteerd bij de actualisatie van de grondexploitaties en de bepaling van het resultaat.

Het Meerjaren Perspectief Grondzaken (MPG) en de paragraaf grondbeleid

Tweemaal per jaar wordt een Meerjaren Perspectief Grondzaken (MPG) opgesteld, waarin de grondexploitaties worden geactualiseerd. Dit MPG is onderdeel van de P&C-cyclus en wordt gekoppeld aan de begroting en jaarstukken. Via het MPG legt het college verantwoording af over het gevoerde beleid en biedt actuele informatie over de grondexploitaties, waaronder prognoses van de verwachte resultaten. In de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarstukken wordt een samenvatting van het MPG opgenomen, in lijn met de BBV-voorschriften. Deze paragraaf geeft inzicht in:

•gerealiseerde kosten en opbrengsten van door de raad vastgestelde grondexploitaties, inclusief afwijkingen

•waardering van voorraadposities van gemeentelijke grond, inclusief gedane aankopen

•financiële resultaten van de totale grondexploitaties en de impact op het exploitatieresultaat in de jaarrekening

•mutaties in de reserves en voorzieningen voor grondzaken

•risico’s van grondzaken en de relatie met het weerstandsvermogen in de jaarrekening.

In deze paragraaf worden ook beleidswijzigingen toegelicht die nodig zijn door nieuwe wet- en regelgeving, economische omstandigheden of beleidsaanpassingen. Zo blijft de nota grondbeleid actueel zonder noodzaak voor frequente herziening. Kleine wijzigingen worden via de paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening toegevoegd aan een addendum van de nota grondbeleid, waarvoor een apart besluit wordt opgenomen bij de vaststelling van deze documenten. Grote beleidswijzigingen worden aan de raad voorgelegd via een volledige herziening van de nota.