Beleidsnota Misbruik & oneigenlijk gebruik gemeente Woudenberg

2.5.1 Rechtmatigheid

Zoals in de inleiding aangegeven dient het college vanaf boekjaar 2023 zelf verantwoording aan de raad af te leggen over de rechtmatigheid in de jaarrekening. Middels de rechtmatigheids-verantwoording verklaart het college dat zij rechtmatig heeft gehandeld. Dit rechtmatig handelen bestaat uit drie deelaspecten:

1Het voorwaardencriterium: alle financiële beheershandelingen zijn verricht in overeenstemming met (externe en interne) wet- en regelgeving.

2Het begrotingscriterium: Alle lasten in het begrotingsjaar vallen binnen de begroting (incl. wijzigingen) zoals door de gemeenteraad (lees verder ook: provinciale staten van de provincie of het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling) is goedgekeurd. De gemeenteraad bepaalt onder de rechtmatigheidsverantwoording via de financiële verordening de weging van begrotingsrechtmatigheid (wanneer een onrechtmatigheid wel of niet meeweegt in als onrechtmatig in de rechtmatigheidsverantwoording)

3Het misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O) criterium: het college heeft voldoende waarborgen gecreëerd om te voorkomen dat als gevolg van misbruik of oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen is verleend of een te laag dan wel geen bedrag aan heffingen aan de gemeente is betaald.

Misbruik en oneigenlijk gebruik is één van de drie bovengenoemde criteria van rechtmatigheid ten aanzien van de Rechtmatigheidsverantwoording.

2.5.2 Integriteit

Het M&O-beleid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik is primair extern gericht en heeft voornamelijk betrekking op derden buiten de gemeentelijke organisatie die gebruikmaken van gemeentelijke regelingen. Daarnaast bevat het beleid ook interne maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik. Het integriteitsbeleid van de gemeente is intern gericht en gaat om de ambtelijke organisatie en het bestuur van de gemeente. Het integriteitsbeleid bestaat uit allerlei bouwstenen, zoals een gedragscode voor de ambtelijke organisatie, evenals preventie in de vorm van voorlichting en training aan (nieuwe) medewerkers, maar uiteraard ook handhaving in de vorm van regelingen voor het melden en onderzoeken van integriteitskwesties (waaronder fraude en diefstal). Jaarlijks wordt over de uitvoering van het integriteitsbeleid, inclusief integriteitsmeldingen en de opvolging daarvan, verslag gedaan in de gemeentelijke jaarrekening.

2.5.3 Frauderisicoanalyse

Hierbij kijkt team financiën naast het fraudeperspectief zoals gewenst vanuit een fraude risicoanalyse door de accountant, in de breedste zin des woord naar kwetsbaarheden in de gehele bedrijfsvoering. Derhalve stelt team financiën jaarlijks een geactualiseerde gemeentebrede frauderisicoanalyse op, waarbij specifiek wordt gekeken naar zowel frauderisico’s als misbruik en oneigenlijk gebruik risico’s. Het onderkennen van frauderisico’s, het uitvoeren van controlewerkzaamheden die hierop gericht zijn en het actie ondernemen in geval van vermoeden van fraude is een onlosmakelijk onderdeel van de accountantscontrole. Voor de ambtelijke organisatie van de gemeente Woudenberg draagt de frauderisicoanalyse bij aan de interne bewustwording rond frauderisico’s en is erop gericht zodanige maatregelen te treffen dat het zogenoemde restrisico tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht. Dit geldt ook voor het M&O-criterium (misbruik en oneigenlijk gebruik); het wordt als aparte categorie geïnventariseerd binnen de gemeentebrede frauderisicoanalyse. Op die manier draagt het ook bij aan de interne bewustwording rond dit thema en dat eventuele risico’s kunnen worden gemitigeerd.

3.1.1 Regelgeving en beleidsvoorbereiding

Bij het opstellen of herzien van regelgeving is het belangrijk om rekening te houden met mogelijke M&O-gevoelige aspecten. Dit betreft verordeningen, beleidsregels, nadere regels en gemeentelijke richtlijnen, zoals vastgelegd in processen en interne afspraken op het intranet van de Gemeente Woudenberg.

Om misbruik en oneigenlijk gebruik zoveel mogelijk te voorkomen, is het essentieel dat regelgeving helder en eenduidig is. Dit betekent dat definities duidelijk geformuleerd moeten zijn en dat de afhankelijkheid van gegevens van derden zoveel mogelijk wordt beperkt. Daarnaast is een nauwkeurige omschrijving van het doel en de doelgroep van de regeling van belang, zodat alleen de beoogde belanghebbenden er gebruik van kunnen maken. Wanneer blijkt dat regelingen toch onbedoeld worden benut door niet-gerechtigde partijen of dat middelen anders worden besteed dan bedoeld, is slagvaardige reparatiewetgeving noodzakelijk om dit te corrigeren.

Een zorgvuldig opgezette en goed doordachte regelgeving draagt bij aan een effectieve en rechtmatige uitvoering van gemeentelijke regelingen.

3.1.2 Voorlichting

Wet- en regelgeving wordt door middel van voorlichting onder de aandacht gebracht van belanghebbenden (inwoners, bedrijven en instellingen). Er dient informatie te worden verstrekt over het bestaan van een regeling, aard en doel van de regeling, de specifieke doelgroep, geldende voorwaarden en controle- en sanctiebeleid. Voorlichting draagt in preventieve zin bij aan het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van een regeling, zeker als ook duidelijk wordt gecommuniceerd over mogelijke sancties. Het draagt ook bij aan het weerbaar maken van de medewerkers van de gemeente en de inwoners van Woudenberg, die zo kunnen opkomen tegen misbruik en oneigenlijk gebruik. Een actieve voorlichting is tevens noodzakelijk om door een proces van bewustwording, kennis, houding of gedragsverandering het naleven van wetten of regelingen zo optimaal mogelijk te doen bewerkstelligen.

3.1.3 Controle vooraf

Mogelijke M&O gevallen kunnen al in een vroegtijdig stadium worden waargenomen. Controle vooraf van gegevens wordt uitgevoerd tot aan het moment van betaling of beschikkingsverlening en geldt daarmee als preventieve maatregel.

Controle vooraf richt zich op de toetsing van de juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt. De ambtenaar gaat na of door de inwoners, bedrijven of instellingen aan de voorwaarden van bijvoorbeeld een uitkering, subsidie of vergunning wordt voldaan. Door betrokkene(n) aangeleverde gegevens worden indien mogelijk geverifieerd. Uitgangspunt is dat voordat wordt uitbetaald, een andere medewerker controleert of deze werkzaamheden zichtbaar, volledig en juist zijn uitgevoerd (vier- ogen principe).

In beleid wordt bepaald welke controlemethoden worden gebruikt ten aanzien van regelingen. Controles kunnen variëren van integraal (totale controle), steekproefsgewijs tot incidenteel. Hierbij is van belang de aard en omvang van de doelgroep en hoe misbruikgevoelig een regeling is. Processen waarbij gevoeligheden spelen moeten voldoende maatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid, volledigheid en prestatielevering te toetsen van door belanghebbende(n) verstrekte gegevens.

3.2.1 Controle achteraf

Controle van gegevens achteraf wordt uitgevoerd na het uitkeren/innen van bedragen, dan wel nadat de beschikking is verleend. Daarmee is het een repressieve maatregel. Controles achteraf kunnen (evenals bij controles vooraf) integraal, steekproefsgewijs of incidenteel worden uitgevoerd. Manieren om te controleren kunnen zijn: verzoeken om inlichtingen, inspecties, waarneming, bevestigingen, herberekeningen, cijferanalyses en het opnieuw uitvoeren van controles. Interne controles worden periodiek uitgevoerd om te beoordelen of conform de interne procedures is gewerkt en of transacties getrouw en rechtmatig tot stand zijn gekomen. In de uitvoering van de Verbijzonderde Interne Controles (VIC) is expliciet aandacht voor M&O.

Vastlegging van de controleresultaten is verplicht. De resultaten van de controle kunnen bijvoorbeeld leiden tot aanpassing van het controlebeleid en/of de regelgeving.

3.2.2 Sanctionering/maatregelenbeleid

Wanneer misbruik wordt vastgesteld, moeten passende maatregelen en sancties worden toegepast. Misbruik is onrechtmatig en moet in ieder geval worden hersteld en/of beboet. Het maatregelenbeleid moet voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur, wat betekent dat sancties proportioneel moeten zijn in verhouding tot het vergrijp. In de praktijk betekent dit dat onterecht betaalde bedragen worden teruggevorderd, naheffingen worden opgelegd voor misgelopen ontvangsten, ten onrechte verstrekte vergunningen kunnen worden ingetrokken en, indien nodig, een boete wordt opgelegd. Daarnaast kunnen niet-financiële sancties worden toegepast, zoals de ontbinding van een overeenkomst of de intrekking van een erkenning. Indien sprake is van een misdrijf, zoals fraude of diefstal, wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Maatregelen en sanctionering leiden tot een afschrikeffect en is daarom tevens onderdeel bij het voorkomen en beperken van misbruik van gemeentelijke regelingen.

3.2.3 Evaluatie

Regelgeving wordt gebruikelijk periodiek geëvalueerd. Aanbeveling is om de verordeningen regelmatig te toetsen op hun actualiteit en om deze op te schonen van regels die geen duidelijke betekenis meer hebben. Hierdoor wordt de kans op misbruik en oneigenlijk gebruik verder tegen gegaan. In een evaluatie dient ook plaats te zijn voor de effectiviteit van genomen maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik en of de controlewerkzaamheden toereikend zijn.

4.1.1 Streng M&O-beleid:

Ten opzichte van de reguliere administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) zijn specifieke en aanvullende (controle) maatregelen noodzakelijk om het risico van M&O te verminderen. Deze maatregelen strekken zich zowel uit tot de voorwaardenscheppende sfeer als het actieve toezicht daarop (dus controle, handhaving). Het opnemen van een controle- en sanctiebeleid in die regelgeving voldoet aan de norm streng M&O-beleid. Terugvordering of intrekking van gelden is daar een goed voorbeeld van.

4.1.2 Gematigd M&O-beleid:

Gematigd M&O-beleid houdt in dat waakzaamheid is geboden. Enkele aanvullende maatregelen worden getroffen, zoals een actieve voorlichting en een kritische beoordeling van de onderbouwing en herkomst van door derden aangeleverde gegevens (b.v. verscherpte controles, antecedentenonderzoek).

4.1.3 Licht M&O-beleid:

In het geval dat de reguliere AO/IC toereikend is, zijn geen aanvullende maatregelen noodzakelijk (te denken valt aan een functiescheiding). Uiteraard moet er wel aandacht zijn voor heldere en eenduidige regelgeving en actieve voorlichting.

4.2.1. Verstrekken uitkeringen (streng M&O-beleid)

Inkomensoverdrachten vinden plaats in het kader van werk en inkomen (Participatiewet, Besluit bijstandverlening zelfstandigen, minimaregelingen en schulddienstverlening). Het betreft openeinderegelingen waarbij een cliënt die aan de voorwaarden voldoet de gevraagde uitkering of dienstverlening verkrijgt. Het risico van een onbetrouwbare gegevensverstrekking is groot vanwege de sterke persoonlijke belangen van iemand bij de uitkering of de dienstverlening. Dit, terwijl de gegevensverstrekking bepalend is voor het vaststellen van het recht op en de hoogte en duur van de inkomenscompensatie. Om die reden geldt ten aanzien van inkomensoverdrachten een streng M&O-beleid.

4.2.2. Verstrekken voorzieningen Wmo en Jeugdwet (streng M&O-beleid)

Individuele voorzieningen worden verstrekt in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet. Ook hier geldt dat sprake is van openeinderegelingen, het risico van onbetrouwbare gegevensverstrekking en het feit dat de gegevens bepalend zijn voor het toekennen van de gevraagde voorziening. Dit zijn redenen om een streng M&O-beleid te voeren. Dit laat onverlet dat er vanuit de gemeente wordt gewerkt vanuit de gedachte dat de cliënt centraal staat en dat in dat verband ook steeds het gesprek en het overleg met mensen worden gevoerd. Dit overleg komt een adequate dienstverlening ten goede en is een aanvullende waarborg dat de juiste gegevens op tafel komen.

4.2.3. Vergunningverlening en handhaving (streng M&O-beleid)

Vergunningverlening en handhaving hebben betrekking op wezenlijke overheidstaken en er spelen vaak grote publieke belangen met mogelijke (financiële en politiek-bestuurlijke) gevolgen. De aanvrager van een vergunning kan gelet op de grote afhankelijkheid van de gemeente bij het al dan niet verkrijgen van een vergunning baat hebben bij het verstrekken van onjuiste informatie. In de praktijk vindt (ambtelijk) overleg met aanvragers en overtreders plaats. Dat is niet alleen een waardevol communicatiemoment met inwoners en bedrijven/instellingen, maar ook een belangrijk middel om te waarborgen dat de juiste informatie op tafel komt en onnodige controles en sancties worden voorkomen. Niettemin zijn vergunningverlening en handhaving, op grond van ervaring, M&O gevoelig en is een streng beleid geboden.

4.2.4. Identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen (streng M&O-beleid)

Bij de verstrekking van identiteitsbewijzen, reisdocumenten en rijbewijzen maakt de gemeente gebruik van de gegevens uit de Basisregistratie Personen (BRP). Deze gegevens in het BRP moeten juist zijn, mede om misbruik en oneigenlijk gebruik van genoemde documenten te voorkomen. Een streng M&O- beleid is noodzakelijk.

4.2.5. Verstrekken van subsidies (streng tot gematigd M&O-beleid)

Met subsidieverstrekking is een aanmerkelijk financieel belang gemoeid. Ook hier is de gemeente afhankelijk van de betrouwbaarheid van gegevens die door instellingen worden verstrekt. Subsidies binnen de gemeente Woudenberg worden verstrekt op basis van de subsidieverordening. Het financiële belang bepaalt de mate van M&O-beleid, variërend van streng tot gematigd.

4.2.6. Inkopen en aanbestedingen (gematigd M&O-beleid)

Met inkoop en aanbesteding kan een aanmerkelijk financieel belang gemoeid zijn. Wet- en regelgeving, alsmede gemeentelijke inkoopbeleid bevatten echter al de nodige waarborgen op het gebied van M&O. Reeds van toepassing zijnde interne controles op transacties zijn eveneens een waarborg dat deze juist en volledig zijn. Ook interne budget- en functiescheidingen zijn van toepassing. Aanvullende M&O- maatregelen kunnen zich beperken tot enkele extra controles van aangeleverde gegevens. Om die reden vragen inkoop en aanbesteding om een gematigd beleid. Voor aanvullende opdrachten (meerwerk) en opdrachten die één-op-één gegund worden is een streng beleid noodzakelijk, omdat hierop mogelijk niet alle voorstaande beheersmaatregelen worden toegepast. Gemeente Woudenberg maakt gebruik van een externe partij.

4.2.7. Integriteit van relaties (gematigd M&O-beleid)

Integriteit van medewerkers en bestuurders in de omgang met externe relaties vormt een M&O-risico. Preventieve maatregelen in de zin van integriteitsbeleid en gedragscodes zijn reeds van kracht. M&O-beleid kan dan ook beperkt zijn tot het treffen van enkele aanvullende maatregelen, waardoor een gematigd beleid volstaat.

4.2.8. Belastinginkomsten (gematigd M&O-beleid)

Heffing en invordering van belastingen vindt plaats op basis van objectieve gegevens die bijvoorbeeld worden verkregen via het bevolkingsregister, het kadaster en taxateurs. Functiescheiding als interne maatregel vormt een waarborg voor M&O. Bepaalde belastingen zijn wel afhankelijk van gegevensverstrekking door belanghebbenden (toeristenbelasting). Ook de procedure van kwijtschelding is risicogevoelig, omdat deze bij automatische verlening sterk afhankelijk is van de juistheid van inkomensregelingen. (Dit risico is voor een groot deel gereduceerd door het landelijk werkende Inlichtingenbureau, dat beschikt over digitale gegevens van het UWV, de Belastingdienst, DUO en over bepaalde zorginformatie. Op grond van deze gegevens kan worden aangegeven wie voor kwijtschelding in aanmerking komt of niet).

Hier zijn aanvullende M&O maatregelen nodig en daarmee een gematigd M&O-beleid. De belastingheffing in gemeente Woudenberg is voor het grootste gedeelte uitbesteed aan de gemeenschappelijke regeling GBLT, deze is daarom de aangewezen instantie om een M&O-beleid vast te leggen en tot uitvoering te brengen.

4.2.9. Salarissen en declaraties (Licht specifiek M&O-beleid)

De interne controle op personeelslasten is goed te organiseren. Enkele belangrijke aandachtspunten zijn: de juiste verwerking van premies en salarisschalen in de salarisadministratie, juiste en tijdige verwerking van mutaties van in- en uitdiensttreding van personeel, de afdrachten van pensioenen en loonheffingen. Als de organisatie hieromtrent goed geregeld is, zijn geen bijzondere risico’s aan de orde.

4.2.10. Betalingen (Streng M&O-beleid)

Het betalingsproces is gevoelig voor misbruik en fraude. Risico’s bestaan onder meer uit het betalen van onjuiste of niet-bestaande facturen, betalingen zonder geleverde prestatie en het manipuleren van crediteur- of bankgegevens.

Vanwege deze risico’s wordt een streng M&O-beleid gehanteerd. Naast functiescheiding en het vier-ogenprincipe worden aanvullende controles uitgevoerd op de juistheid, rechtmatigheid en prestatie van betalingen. Tevens wordt gericht gecontroleerd op afwijkende of ongebruikelijke betalingen en wijzigingen in crediteuren- en bankgegevens. De werking van deze maatregelen wordt periodiek beoordeeld en waar nodig aangescherpt.

4.2.11. Wet inburgering 2021 (gematigd M&O-beleid)

Gemeenten hebben een wettelijke taak om statushouders te huisvesten. Hierdoor is het risico klein dat inburgeringsvoorzieningen worden bekostigd voor statushouders die niet in de gemeente wonen. Bovendien wordt altijd een controle uitgevoerd in de Basisregistratie Personen (BRP).

Cluster financiën voert jaarlijks de verbijzonderde interne controle (VIC) uit. Zij controleren onder andere of de SiSa-verantwoording, aangeleverd door het verantwoordelijke team, juist en volledig is ingevuld. Hierbij wordt ook vastgesteld of de uitgaven terecht verantwoord zijn.

5.3.1 Bibob

Bibob staat voor bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur. Middels de Wet Bibob kan de gemeente voorkomen dat er onbedoeld medewerking wordt verleend aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of bijvoorbeeld aanbestedingsopdrachten.