Aanhef
Samenvatting
Op 1 januari 2019 is de gemeente Westerkwartier gevormd uit de voormalige gemeenten Grootegast, Leek, Marum, Zuidhorn en een gedeelte van de gemeente Winsum. Alle voor-malige gemeenten hadden hun eigen beleid met betrekking tot de uitgifte van (kleine) percelen gemeentegrond, ook wel snippergroen genoemd. Vanwege de herindeling is het wenselijk en noodzakelijk dat er nieuw beleid wordt vastgesteld. In onderhavige beleidsnota wordt naast de uitgifte van snippergroen ook aandacht besteed aan bestaande huur- en bruikleenovereenkomsten, die door de voormalige gemeenten zijn aangegaan voor het gebruik van gemeentegrond. Verder wordt in deze nota ingegaan op de aanpak van niet geregistreerd grondgebruik.
Definitie snippergroen
In de door de gemeenteraad vastgestelde Nota grondbeleid gemeente Westerkwartier 2021-2025 is “snippergroen” als volgt omschreven:
“Een groot gedeelte van het gemeente-eigendom bestaat uit wegen, bermen en openbaar groen en heeft dan ook een publieke functie. Soms kunnen gedeelten worden afgestoten omdat deze functie vervalt. Er is dan sprake van snippergroen”.
Toetsingscriteria
Indien inwoners een verzoek indienen tot koop, huur of gebruik (bruikleen) van gemeente-grond, wordt deze aanvraag getoetst aan een 14-tal criteria. Aan de hand daarvan wordt beoordeeld of de grond als snippergroen kan worden aangemerkt en voor uitgifte in aanmer-king komt.
Verkoop, verhuur of bruikleen
Als gemeentegrond voor uitgifte in aanmerking komt, wordt zoveel mogelijk overgegaan tot verkoop. Conform de Nota grondbeleid 2021-2025 wordt zeer terughoudend omgegaan met de verhuur van gemeentegrond/snippergroen. Dat geldt ook voor bruikleen.
Grond- en huurprijzen; taxatie
De koop- en huurprijs van percelen snippergroen kleiner dan 150 m², wordt berekend op basis van de grondprijzen en het huurtarief, zoals jaarlijks door het college vastgesteld. Is een perceel snippergroen groter dan 150 m², dan wordt de koop- en huurprijs vastgesteld op basis van taxatie door een makelaar.
Bestaande huur- en bruikleenovereenkomsten gemeentegrond/snippergroen
Door de voormalige gemeenten zijn diverse huur- en bruikleenovereenkomsten aangegaan voor het gebruik van gemeentegrond/snippergroen. Voor zover mogelijk worden deze percelen actief te koop aangeboden. Indien percelen niet voor verkoop in aanmerking komen of als de huurder/bruiklener niet tot aankoop wil overgaan, dan wordt in geval van huur een nieuwe huurovereenkomst aangeboden. Bruikleenovereenkomsten wordt omgezet in een huurovereenkomst. Indien het niet lukt een (nieuwe) huurovereenkomst aan te gaan, dan resteert slechts ontruiming van het betreffende perceel.
Bestaande huur- en bruikleenovereenkomst kabel- en leidingenstroken
Door de voormalige gemeenten zijn diverse huur- en bruikleenovereenkomsten aangegaan voor het gebruik van kabel- en leidingenstroken. Deze overeenkomsten worden opgezegd. Tegelijkertijd wordt per brief aan de huurders/bruikleners medegedeeld dat het gebruik kan worden voortgezet. Hiermee wordt eventuele verjaring voorkomen. In de gevallen waarbij er over het gebruik van de kabel- en leidingenstroken in de gemeente niets is vastgelegd, wordt op dit moment geen actie ondernomen.
Gebruik kabel- en leidingenstrook in nieuwe uitbreidingsplannen
De voormalige gemeenten hebben het gebruik van kabel - en leidingenstroken vanaf een bepaald moment geregeld door bij de verkoop van bouwkavels een bepaling op te nemen in de koopovereenkomst. Op grond van die bepaling dient de strook als tuin te worden ingericht en onderhouden. Deze bepaling wordt sinds de herindeling ook door de gemeente Westerkwartier toegepast. Voor het gebruik van de strook is thans een symbolische vergoeding van € 10,-- per jaar verschuldigd. Het in de koopovereenkomst opnemen van genoemde gebruiksbepaling op zich, wordt voldoende geacht om verlies van eigendom door verjaring te voorkomen. Daarom blijft bij toekomstige kavelverkopen de betreffende gebruiksbepaling gehandhaafd, maar vervalt de verplichting tot betaling van de jaarlijkse vergoeding. Uitgangspunt bij de ontwikkeling van nieuwe uitbreidingsplannen is, dat kabels- en leidingen zoveel mogelijk worden aangelegd in stroken grond die een openbare (groen)bestemming krijgen.
Niet geregistreerd grondgebruik
Op diverse plekken in de gemeente hebben inwoners grond van de gemeente in gebruik genomen zonder dat daarover schriftelijke afspraken zijn gemaakt. In die situaties is er sprake van inbreuk op het eigendomsrecht van de gemeente. De gemeente heeft de wettelijke taak daartegen op te treden. Treedt de gemeente niet op, dan ontstaat de situatie dat de ene inwoner kosteloos grond van de gemeente in gebruik heeft en dat een ander daarvoor dient te betalen. Dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook kan de situatie ontstaan dat de gemeente bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen of bij de herinrichting van de openbare ruimte, niet meer over alle benodigde gronden kan beschikken. Een dergelijke situatie is ongewenst.
Verjaring
Er zijn 2 wettelijke grondslagen waarop een gebruiker (gemeente)grond in eigendom kan verkrijgen, namelijk verkrijgende- en bevrijdende verjaring. Daarvoor is bezit een vereiste. Of daarvan sprake is, moet worden beoordeeld naar verkeersopvatting en op grond van uiterlijke feiten/kenmerken.
Legalisering
Indien wordt geconstateerd dat er sprake is van niet geregistreerd grondgebruik, dan wordt zoveel mogelijk ingezet op legalisering van het gebruik. Daarbij gaat de voorkeur uit naar verkoop van de grond. Indien de grond niet voor verkoop in aanmerking komt of als de gebruiker niet tot aankoop wil overgaan, dan wordt de mogelijkheid geboden de grond te huren.
Ontruiming
Indien legalisering van niet geregistreerd grondgebruik niet slaagt of als de gemeente de grond zelf nodig heeft, dan dient de grond te worden ontruimd. Indien de gebruiker niet bereid is daar vrijwillig aan mee te werken, zijn er voor de gemeente 2 manieren om tot beëindiging van het feitelijke gebruik te komen. Dit kan via de privaatrechtelijke weg door bij de civiele rechter ontruiming te vorderen of via de publiekrechtelijke weg door bestuurs-rechtelijke handhaving. Op welke wijze uiteindelijk wordt gehandhaafd, dient per situatie te worden beoordeeld.
Beroep op verjaring
In het geval een gebruiker van gemeentegrond zich beroept op verjaring, moet hij bewijzen dat daarvan sprake is. Wordt verjaring niet aangetoond en door de gemeente niet erkend, dan wordt getracht het gebruik te legaliseren. Indien legalisering niet slaagt of als de gemeente de grond zelf nodig heeft, dan dient de grond te worden ontruimd.
Aanpak
Vanwege de omvang van niet geregistreerd grondgebruik, is een gefaseerde aanpak nodig waarbij aan bepaalde situaties prioriteit wordt gegeven. In de 1e fase worden de gevallen opgepakt waarbij het gaat om percelen die voor de gemeente van belang zijn. Daarbij wordt voorrang gegeven aan percelen waarbij verjaring dreigt. De percelen waarbij nog geen verjaring dreigt, volgen daarna. In de 2e fase worden de gevallen opgepakt waarbij het gaat om percelen die voor de gemeente niet direct van belang zijn. Ook bij deze categorie wordt voorrang gegeven aan percelen waarbij verjaring dreigt. Voor een goede aanpak van niet geregistreerd grondgebruik, dient allereerst een inventarisatie te worden uitgevoerd. Afhankelijk van de situatie, wordt gehandeld zoals in de beleidsnota beschreven.
Inleiding
Op 1 januari 2019 is de gemeente Westerkwartier gevormd uit de voormalige gemeenten Grootegast, Leek, Marum, Zuidhorn en een gedeelte van de gemeente Winsum. Alle voor-malige gemeenten hadden hun eigen beleid met betrekking tot de uitgifte van (kleine) percelen gemeentegrond, ook wel snippergroen genoemd. Vanwege de herindeling is het wenselijk en noodzakelijk dat er nieuw beleid wordt vastgesteld. Daarmee kunnen verzoeken van inwoners tot koop, huur of gebruik (bruikleen) van gemeentegrond, op een transparante en uniforme wijze worden afgehandeld.
Naast de behandeling van dergelijke verzoeken, heeft de gemeente Westerkwartier ook te maken met bestaande huur- en bruikleenovereenkomsten. Dat zijn overeenkomsten die door de voormalige gemeenten zijn aangegaan voor het gebruik van gemeentegrond. Ook daarvoor dient beleid te worden vastgesteld, zodat duidelijk is hoe daarmee wordt omgegaan.
Het vaststellen van beleid is ook nodig voor de aanpak van niet geregistreerd grondgebruik.
Daarvan is sprake als inwoners gemeentegrond in gebruik hebben genomen zonder dat daarvoor toestemming is verleend.
Op 24 maart 2021 heeft de gemeenteraad de Nota grondbeleid gemeente Westerkwartier
2021-2025 vastgesteld. Daarin heeft de gemeente haar kaders en uitgangspunten vastgelegd ten aanzien van het te voeren grondbeleid. Dit heeft met name betrekking op de ontwikkellocaties in de gemeente. Onderhavige beleidsnota is een nadere uitwerking van de Nota grondbeleid ten aanzien van percelen gemeentegrond/snippergroen.
Het doel van deze beleidsnota is derhalve een transparant en eenduidig beleid vast te stellen voor de uitgifte van gemeentegrond/snippergroen, de behandeling van bestaande huur- en bruikleenovereenkomsten en voor de aanpak van niet geregistreerd grondgebruik.
De beleidsnota gemeentegrond/snippergroen 2023 treedt in werking per 1 januari 2024.
Hoofdstuk 3 Verkoop, verhuur, bruikleen snippergroen
3.1. Verkoop
3.1.1. Grondprijs
Voor de grondprijs die wordt gehanteerd bij de verkoop van snippergroen, wordt verwezen naar hoofdstuk 5.
3.1.2. Bestemming
In het algemeen hebben de meeste percelen snippergroen die worden verkocht, de bestemming “groen” of “verkeer”. De koper zal in de meeste gevallen het perceel bij de tuin voegen en als zodanig inrichten en gebruiken. Dit gebruik is dan strijdig met de vigerende bestemming. Uit praktisch oogpunt en uit kostenoverwegingen is het echter niet zinvol om in alle incidentele gevallen het bestemmingsplan te wijzigen. Een wijziging van de bestemming wordt daarom meegenomen bij een integrale herziening van het bestemmingsplan/omgevingsplan, waarmee het gebruik wordt gelegaliseerd.
Het staat de koper vanzelfsprekend vrij een verzoek in te dienen tot wijziging van de bestemming. De kosten van een dergelijke planologische procedure komen in dat geval geheel voor rekening van de koper.
3.2. Verhuur
3.2.1. Inhoud huurovereenkomst
Indien in incidentele gevallen dan toch tot verhuur wordt overgegaan, kan ervoor gekozen worden een huurovereenkomst aan te gaan voor een bepaalde tijd of voor onbepaalde tijd. Dat wordt afhankelijk van de situatie per geval bekeken. In beide situaties geldt voor beide partijen een tussentijdse opzegtermijn van twee maanden. Het perceel mag uitsluitend worden gebruikt ter vergroting van de tuin.
3.2.2. Huurprijs
Voor de huurprijs die wordt gehanteerd bij de verhuur van snippergroen, wordt verwezen naar hoofdstuk 5.
3.3. Bruikleen
3.3.1. Inhoud bruikleenovereenkomst
Indien in incidentele gevallen dan toch tot bruikleen wordt overgegaan, kan ervoor gekozen worden een bruikleenovereenkomst aan te gaan voor een bepaalde tijd of voor onbepaalde tijd. Dat wordt afhankelijk van de situatie per geval bekeken. Voor het overige geldt hetgeen hiervoor bij verhuur onder 3.2.1. is aangegeven.
Als gemeentegrond voor uitgifte in aanmerking komt, wordt zoveel mogelijk overgegaan tot verkoop. Conform de Nota grondbeleid 2021-2025 wordt zeer terughoudend omgegaan met de verhuur van gemeentegrond/snippergroen. Dat geldt ook voor bruikleen. Het aangaan van een huur- of bruikleenovereenkomst is slechts een optie als de gemeente er belang bij heeft dat de grond gedurende een bepaalde periode door derden wordt gebruikt, totdat de gemeente deze zelf nodig heeft. Is dat niet het geval, dan ligt het aangaan van een huur- of bruikleenovereenkomst niet voor de hand.
Hoofdstuk 8 Niet geregistreerd grondgebruik
8.1. Verjaring
8.1.1. Bezit
Bij beide vormen van verjaring, is bezit een vereiste. Volgens artikel 3:107 Burgerlijk Wetboek is bezit “het houden van een goed voor zichzelf”. Of iemand een goed voor zichzelf houdt, moet worden beoordeeld naar verkeersopvatting (hoe er in de maatschappij over wordt gedacht) en op grond van uiterlijke kenmerken. Een bezitter moet de feitelijke macht over de grond uitoefenen met de pretentie eigenaar te zijn. Dit moet naar objectieve maatstaven worden beoordeeld. Verder dient bezit ondubbelzinnig en openbaar te zijn. Dit houdt in dat de (oorspronkelijke) grondeigenaar uit de gedragingen van de grondgebruiker duidelijk kan opmaken dat deze pretendeert eigenaar te zijn. Bezit kan niet ondubbelzinnig zijn als het gebruik van de grond net zo goed op basis van bijvoorbeeld een huurovereenkomst zou kunnen plaatsvinden.
In algemene zin is het lastig om aan te geven welke vormen van gebruik als bezit zijn aan te merken. Dat hangt namelijk sterk af van de concrete situatie. Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat er in de meeste gevallen sprake is van bezit als een gebruiker de grond heeft afgesloten met een hekwerk/schutting, waardoor de eigenaar de grond niet meer kan betreden. Het onderhouden van de grond, het aanbrengen van beplanting, het leggen van bestrating, het inzaaien met gras, is in het algemeen onvoldoende om te spreken van bezit.
8.1.2. Houderschap
Als grond wordt gebruikt met toestemming van de eigenaar, bijvoorbeeld op grond van een huur- of bruikleenovereenkomst, is er sprake van houderschap. De gebruiker houdt de grond dan voor een ander (de eigenaar). In dat geval kan er nooit sprake zijn van verjaring. Wie eenmaal houder is, blijft houder. Een huurder kan dus nooit bezitter worden.
Er zijn 2 wettelijke grondslagen waarop een gebruiker gemeentegrond in eigendom kan verkrijgen, namelijk verkrijgende- en bevrijdende verjaring. Daarvoor is bezit een vereiste. Of daarvan sprake is, moet worden beoordeeld naar verkeersopvatting en op grond van uiterlijke feiten.
8.2. Instrumenten om op te treden tegen niet geregistreerd grondgebruik
8.2.1. Gebruik legaliseren
Indien wordt geconstateerd dat er sprake is van niet geregistreerd grondgebruik, dan wordt zoveel mogelijk ingezet op legalisering van het gebruik. Daarbij gaat de voorkeur uit naar verkoop van de grond. Indien de grond niet voor verkoop in aanmerking komt of als de gebruiker niet tot aankoop wil overgaan, dan wordt de mogelijkheid geboden de grond te huren.
1Grond verkopen
Aan de hand van de onder 2.1. genoemde toetsingscriteria wordt nagegaan of de grond als snippergroen kan worden aangemerkt en voor verkoop in aanmerking komt. Als dat het geval is, wordt de gebruiker in de gelegenheid gesteld tot aankoop over te gaan.
Grondprijs
Voor de grondprijs die wordt gehanteerd bij de verkoop van snippergroen, wordt verwezen naar hoofdstuk 5.
2Huurovereenkomst aangaan
In het geval de grond niet voor verkoop in aanmerking komt of als de gebruiker niet bereid is tot aankoop over te gaan, wordt de gelegenheid geboden de grond te huren. De gebruiker krijgt dan een huurovereenkomst aangeboden.
Huurprijs
Voor de huurprijs die wordt gehanteerd bij de verhuur van snippergroen, wordt verwezen naar hoofdstuk 5.
Indien wordt geconstateerd dat er sprake is van niet geregistreerd grondgebruik, dan wordt zoveel mogelijk ingezet op legalisering van het gebruik. Daarbij gaat de voorkeur uit naar verkoop van de grond. Indien de grond niet voor verkoop in aanmerking komt of als de gebruiker niet tot aankoop wil overgaan, dan wordt de mogelijkheid geboden de grond te huren.
8.2.2. Gebruik beëindigen – ontruiming vorderen
Indien legalisering van niet geregistreerd grondgebruik niet slaagt of als de gemeente de grond zelf nodig heeft, dan dient de grond te worden ontruimd. Ontruiming van de grond kan uiteraard vrijwillig plaatsvinden. Als de gebruiker daartoe niet bereid is, zijn er voor de gemeente 2 manieren om tot beëindiging van het feitelijke gebruik te komen. Deze worden hieronder behandeld.
1Privaatrechtelijk: ontruiming vorderen
In dat geval wordt middels een dagvaarding bij de civiele rechter gevorderd dat het gebruik wordt gestaakt en dat de gebruiker wordt veroordeeld tot het ontruimen van de grond. De gemeente handelt dan als rechtspersoon en als eigenaar van de grond. Daarbij dienen wel de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te worden genomen. In verband daarmee wordt de volgende werkwijze gehanteerd:
1Er wordt een brief (aanmaning/mededeling) naar de gebruiker gestuurd, waarin wordt verzocht het gebruik van de grond te beëindigen en de grond binnen 8 weken te ontruimen. Met deze brief wordt de lopende verjaringstermijn gestuit. Er dient dan wel binnen 6 maanden een dagvaarding te worden uitgebracht.
2Is aan het verzoek voldaan, dan richt de gemeente de grond in en onderhoudt deze.
3Als het gebruik niet vrijwillig wordt beëindigd en de grond wordt niet ontruimd, dan wordt binnen 6 maanden na aanmaning tot dagvaarding overgegaan.
2Publiekrechtelijk: bestuursrechtelijke handhaving
Een andere manier om tot beëindiging van het gebruik te komen, is de bestuursrechtelijke handhaving. Dit is alleen mogelijk als het gebruik in strijd is met een publiekrechtelijk voor-schrift, bijvoorbeeld een bestemmingsplan.
Indien daarvan sprake is, dient de gemeente in principe gebruik te maken van haar bevoegd-heid om handhavend op te treden. In dat geval moet worden overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.
Daar zijn 2 uitzonderingen op, namelijk (1) in het geval de situatie kan worden gelegaliseerd en (2) in het geval handhavend optreden onevenredig is gelet op de daarmee te dienen belangen. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de overtreding zeer beperkt is, terwijl hand-having voor de betrokkene veel schade oplevert.
Publiekrechtelijke handhaving mag niet uitsluitend gericht zijn op het beëindigen van het bezit (om daarmee de verjaringstermijn te stoppen). Echter, als strijdig gebruik wordt beëindigd, volgt daaruit vaak wel dat de grond teruggaat naar de gemeente, waardoor privaatrechtelijk handhaven niet meer nodig is.
Handhavingsplicht
Ten aanzien van bestuursrechtelijke handhaving wordt nog opgemerkt dat de gemeente in beginsel verplicht is tot handhaving. Deze verplichting is door de Afdeling Bestuurs-rechtspraak van de Raad van State als volgt geformuleerd (ABRvS 18 maart 2015):
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuurs-dwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dat kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Op welke wijze uiteindelijk wordt gehandhaafd, dient per situatie te worden beoordeeld.
Indien legalisering van niet geregistreerd grondgebruik niet slaagt of als de gemeente de grond zelf nodig heeft, dan dient de grond te worden ontruimd. Indien de gebruiker niet bereid is daar vrijwillig aan mee te werken, zijn er voor de gemeente 2 manieren om tot beëindiging van het feitelijke gebruik te komen. Dit kan via de privaatrechtelijke weg door bij de civiele rechter ontruiming te vorderen of via de publiekrechtelijke weg door bestuursrechtelijke handhaving. Op welke wijze uiteindelijk wordt gehandhaafd, dient per situatie te worden beoordeeld.