Antennebeleid

3.4.1 Dekkings- en snelheidseis

De drie landelijke mobiele operators (KPN, T-Mobile, Vodafone) zijn via hun frequentievergunning gebonden aan een landelijke dekkings- en snelheidseis. In de vergunning voor het gebruik van de 700 MHz frequentieband staat een verplichting om 8 Mbit/s en in 2026, 10 Mbit/s aan te bieden in 98% van het grondgebied van elke gemeente. Hiervan zijn Natura 2000 gebieden uitgezonderd. Om te voldoen aan deze eisen kan een mobiele operator een vergunning aanvragen voor antenneplaatsing. De gemeente is vanuit de Telecommunicatiewet niet verplicht een aanvraag toe te kennen op grond van de dekkingseis voor die locatie. Zij kunnen hun eigen afweging maken bij de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor antenneplaatsing. In gebieden waar geen bouwwerken beschikbaar zijn voor vergunningvrije antennes kan de gemeente bepalend zijn bij het mogelijk maken van dekking. Overleg tussen gemeenten en mobiele operators, onder andere in het plaatsingsplangesprek, kan bijdragen aan het voorkomen van gaten in de dekking op gemeentelijk grondgebied en het vinden van goede locaties voor antennes.

3.4.2 Gedeeld gebruik en medegebruik van infrastructuur

Voor de ruimtelijke ordening zijn voor de gemeente in sommige gevallen de regels uit de Telecommunicatiewet relevant die gaan over gedeeld gebruik en medegebruik van fysieke infrastructuur, ondergronds en bovengronds.

Site-sharing

Telecom- en radio-operators en beheerders van telecominfra moeten over en weer infrastructuur delen na een onderling redelijk verzoek (site-sharing). De gemeente heeft hierin geen formele rol, maar kan zich hierover laten informeren in het plaatsingsplangesprek. Site-sharing houdt in dat operators of mastbeheerders zowel technisch, constructief, financieel als juridisch het delen van een bouwwerk voor antenneplaatsing met elkaar afstemmen. Het gaat vaak om een vrijstaande zendmast.

Op een enkele zendmast van een telecomprovider kunnen immers best meerdere antenne-installaties aanwezig zijn. Op een enkele zendmast van circa 40 meter hoog, kunnen in theorie 3 telecomproviders hun antenne-installaties ophangen.

Een masteigenaar zal het medegebruik in het algemeen slechts kunnen weigeren wanneer dit op technische bezwaren stuit, zoals storing van de gebruikte frequenties, beschikbare ruimte of draagkracht van de installatie. Deze regel slaat niet op private eigenaren van opstelpunten zoals een woningbouwvereniging. Zij bepalen zelf hoeveel ‘huurders’ zij toestaan op hun dak (Tw, art. 5a.3 lid 2 en 3).

Medegebruik bij gedoogplicht

Aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken moeten over en weer voldoen aan redelijke verzoeken tot medegebruik van fysieke infrastructuur waarop de gedoogplicht van toepassing is (Tw, art. 5a.3 lid 4). Het gaat om de passieve elementen van een bekabeld netwerk, zoals mantelbuizen en kabelgoten. Die kunnen bijvoorbeeld nodig zijn voor de aansluiting van antenne-installaties op een vast glasvezelnetwerk.

De gemeente heeft een taak bij het faciliteren en coördineren van werkzaamheden in openbare grond en kan in haar instemmingsbesluit voorschriften opnemen over het bevorderen van medegebruik van ondergrondse voorzieningen (Tw art. 5.2, 5.4 en 5.5).

Voor het beleid rond graven en aanleg kabels en leidingen in de openbare grond wordt verwezen naar de gemeentelijke regelgeving vastgelegd in de Telecommunicatieverordening gemeente Westerkwartier 2021 (vastgesteld op 2 december 2020).

Opleggen colocatie of gedeeld gebruik

Artikel 5b.1 van de Telecommunicatiewet stelt dat in specifieke gebieden bevoegd gezag (gemeente, provincie, waterschap en het Rijk) op basis van publieke belangen aan aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken, colocatie of gedeeld gebruik kan opleggen van netwerkelementen (inclusief bijbehorende faciliteiten) en gedeeld gebruik van eigendom. Het opleggen van colocatie of gedeeld gebruik als instrument uit de Europese Telecomcode heeft als doel om naast de stedelijke gebieden, ook de rurale gebieden (buitengebied) zo spoedig mogelijk van snel internet te voorzien, door de uitrol van glasvezelnetwerken. Met deze bevoegdheid heeft de gemeente een instrument in handen om de uitrol van nieuwe openbare elektronische communicatienetwerken op een eerlijke, efficiënte en zorgvuldige wijze te laten verlopen. Het delen van netwerkelementen (inclusief bijbehorende faciliteiten) en gedeeld gebruik van eigendom, kan de ruimtelijke impact die de uitrol van infrastructuur met zich brengt op het straatbeeld in de dorpen en/of in een landschap in het buitengebied beperken en kan daarmee bijdragen aan het realiseren van de stedenbouwkundige en planologische doelstellingen van de gemeente. Bij het opleggen van colocatie of gedeeld gebruik geldt als voorwaarde dat de betreffende infrastructuur is aangelegd onder de gedoogplicht (Hoofdstuk 5c, Tw), of dat er sprake is van bestaande site-sharing (Hoofdstuk 5a, Tw) of van medegebruik van publieke infrastructuur (Hoofdstuk 5c, Tw)

Medegebruik van publieke infrastructuur

Hoofdstuk 5c van de Telecommunicatiewet stelt dat overheden na een redelijk verzoek van een telecomnetwerkbeheerder hun publieke infrastructuur beschikbaar moeten stellen voor het plaatsen van small cells. Het gaat bijvoorbeeld om gebouwen of straatmeubilair waarvan de gemeente eigenaar is of het economisch eigendom heeft. In een privaatrechtelijke overeenkomst worden afspraken vastgelegd, zoals voorwaarden waaronder het medegebruik plaats vindt en een vergoeding voor het medegebruik of de coördinatie. De gemeente kan voor het medegebruik een marktconforme vergoeding vragen. Artikel 57 wordt geïmplementeerd via hoofdstuk 5c van de Telecommunicatiewet.

3.4.3 Blootstellingslimieten

Alle antennes in een mobiel netwerk moeten voldoen aan de wettelijke vereisten. Als naar verwachting in 2022 de basisrestricties voor radiofrequente elektromagnetische velden (EMV) zijn opgenomen in het Frequentiebesluit 2013 geldt er een landelijk EMV-regime. De gemeente kan zelf geen ruimere of strengere limieten hanteren. Het gaat om internationaal erkende blootstellingslimieten die het algemeen publiek beschermen tegen een te hoge blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden. De limieten gelden niet alleen voor mobiele communicatie maar bijvoorbeeld ook voor antennes van radio, televisie en hulpverleningsdiensten (C2000). Agentschap Telecom ziet erop toe dat de blootstellingslimieten niet worden overschreden.

3.6.1 Vergunningvrije antenne-installaties

De Wabo bepaalt via bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) welke antenne-installaties vergunningvrij zijn. Voor antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie die niet hoger zijn dan 5 meter (gemeten vanaf de voet van de installatie, zie ook figuur 2) is geen vergunning nodig voor de bouwactiviteit en het eventueel afwijken van het bestemmingsplan (Bor, bijlage II, art. 2, onderdeel 15.) Dit geldt voor de meeste antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie, waaronder ook small cells, die aan bestaande masten op of aan bestaande gebouwen en/of bouwwerken worden geplaatst.

Ook andere antenne-installaties zijn in principe vergunningvrij voor de genoemde activiteiten. Voorbeelden hiervan zijn kleine schotelantennes en antennemasten voor C2000 (het communicatiesysteem voor hulpverleningsdiensten). Masten voor elektronische waarschuwing en alarmering bij rampen worden soms aangezien voor antennes, deze zogenaamde WAS-masten zijn ook vergunningvrij.

Figuur 2: Vergunningcheck op het Omgevingsloket online

3.6.2 Vergunningplichtige antenne-installaties

Op basis van de Wabo is bij het realiseren van bouwactiviteiten in beginsel een vergunning vereist voor de activiteit bouwen (art. 2.1 lid 1, sub a). Zo is voor antenne-installaties voor mobiele communicatie hoger dan 5 meter een vergunning nodig voor de activiteit bouwen. Voor het bouwen van antenne-installaties kleiner dan 5 meter in Natura-2000 gebieden, op gemeentelijke-, provinciale- en rijksmonumenten of in rijksbeschermde stads- of dorpsgezichten is voor de activiteit bouwen bijna altijd een vergunning vereist.

Artikel 2.1 lid 1, sub c, van de Wabo geeft aan dat het verboden is om zonder vergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Wanneer de activiteit in strijd is met het geldende bestemmingsplan dan is ook een vergunning om af te wijken van het bestemmingsplan nodig.

3.6.3 Het bestemmingsplan

Aanvragen voor het plaatsen van vergunningplichtige antennes worden getoetst aan het bestemmingsplan. Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk (zoals het bouwen van een opstelpunt, een zendmast, voor een antenne-installatie) welke in strijd het met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zijn er verschillende mogelijkheden om een vergunning te verlenen waarin wordt afgeweken van het bestemmingsplan.

Binnenplans afwijken

In een bestemmingsplan kan aangegeven zijn in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de voorschriften afgeweken kan worden voor het plaatsen van vergunningplichtige antenne-installaties. In dergelijke gevallen kan een vergunning worden verleend waarin staat dat er binnenplans afgeweken mag worden van het bestemmingsplan (art. 2.1, lid 1 sub c juncto art 2.12, lid 1, onder a, onder 1° Wabo).

Buitenplans afwijken via reguliere voorbereidingsprocedure

In bijlage II, artikel 4 van het Besluit omgevingsrecht is een lijst met zogenaamde planologische kruimelgevallen opgenomen. Voor deze afwijkingen van het bestemmingsplan kan een reguliere procedure worden doorlopen. Antenne-installaties niet hoger dan 40 meter staan in deze kruimellijst. (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 2° Wabo).

Buitenplans afwijken van tijdelijke aard

De Wabo biedt verder voor tijdelijke voorzieningen de mogelijkheid om van de voorschriften van het bestemmingsplan af te wijken, bijvoorbeeld voor een tijdelijke zendmast. Het tijdelijk geplaatste bouwwerk moet uiteindelijk weer verwijderd worden of het tijdelijke gebruik beëindigd (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 2 Wabo). Op basis van jurisprudentie kan gesteld worden dat voor antenneplaatsing korter dan eenendertig dagen geen sprake is van een bouwwerk en daarom geen vergunning is vereist.

Buitenplans afwijken via uitgebreide voorbereidingsprocedure

Voor alle overige gevallen kan een gemeente afwijken van het bestemmingsplan als de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3° Wabo). Om in deze gevallen een omgevingsvergunning te kunnen verlenen dient de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen te worden.

3.6.4 Activiteit milieu

Bij antenne-installaties met een opgenomen vermogen van meer dan 4 kW geldt een vergunningplicht voor het onderdeel milieu in de vergunning (Bor, bijlage I, categorie 20). Het gaat om het totale elektrische vermogen dat de zendmast kan opnemen en kan omzetten in elektromagnetische energie. Met elektrisch vermogen wordt dus niet het zendvermogen bedoeld, maar het van het elektriciteitsnet opgenomen vermogen. Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie werken meestal met opgenomen vermogens die lager zijn dan 4 kW. Bij een zendmast met meerdere antenne-installaties gaat het doorgaans om afzonderlijke inrichtingen (art. 1.1, lid 4. Wet milieubeheer) en geldt bij beoordeling het ingangsvermogen per antenne-installatie. Als naar verwachting in 2022 de basisrestricties voor elektromagnetische velden (EMV) zijn opgenomen in de wijziging van het Frequentiebesluit 2013, geldt er een landelijk EMV-regime waardoor deze milieuregelgeving terugtreedt. Het besluit stelt onder andere blootstellingslimieten, waaraan de telecombedrijven moeten voldoen en waarop het Agentschap Telecom toeziet.

3.7.1 Vergunningvrije antenne-installaties

De vergunningvrije antenne-installaties zijn met de inwerkingtreding van de Ow geregeld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het Bbl bepaald dat voor het bouwen van antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie die niet hoger zijn dan 5 meter (gemeten vanaf de voet van de installatie), geen vergunning nodig is voor de technische bouwactiviteit (Bbl, artikel 2.26) en ook niet voor de omgevingsplanactiviteit (Bbl, artikel 2.29).

3.7.2 Vergunningplichtige antenne-installaties

Met de inwerkingtreding van de Ow wordt bouwen van een vergunningplichtige antenne-installatie in een technisch en ruimtelijk deel gescheiden. De zogenaamde ‘knip’ levert twee activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk.

Technische bouwactiviteit

Een zendmast is een bouwwerk zonder dak en hoger dan 5 meter. Het plaatsen ervan levert een vergunningplicht op voor de technische bouwactiviteit. (Bbl, artikel 2.26). De gemeente toetst een vergunningaanvraag voor een bouwactiviteit aan de technische regels van het Bbl en aan de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Antennes tot 20 meter hoogte zijn bouwwerken in gevolgklasse 1 (Bbl, artikel 2.17 onder g).

Zodra de Wet kwaliteitsborging van kracht is en/of op gaat in de Ow, geldt voor antenne-installaties van 5 tot 20 meter hoogte een bouwmeldingsplicht in plaats van een vergunningplicht voor de technische bouwactiviteit. Een onafhankelijke kwaliteitsborger ziet toe of aan de voorschriften van het Bbl wordt voldaan. Dit staat los van de vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit.

Omgevingsplanactiviteit voor het bouwen van een bouwwerk

Via artikel 2.29 van het Bbl en de artikelen 22.26 en 22.27 van het Invoeringsbesluit Ow (bruidsschat) geldt het plaatsen van een antenne-installatie hoger dan 5 meter als een vergunningplichtige omgevingsplanactiviteit.

3.7.3 Omgevingsplan

Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 Omgevingswet). Onze huidige bestemmingsplannen en/of beheersverordeningen worden via overgangsrecht onderdeel van het ‘tijdelijk omgevingsplan’ zodra de Ow van kracht wordt. Dit staat in artikel 4.6 van de Invoeringswet Ow. Zo blijven de huidige planologische toetsingskaders voor het plaatsen van vergunningplichtige antenne-installaties, ook geldig na inwerkingtreding van de Ow.

Via artikel 2.29 van het Bbl en de artikelen 22.26 en 22.27 van het Invoeringsbesluit Ow (bruidsschat) geldt het plaatsen van een antenne-installatie hoger dan 5 meter als een vergunningplichtige omgevingsplanactiviteit tijdens deze overgangsfase. De reguliere vergunningprocedure (8 weken) zoals we deze kennen (Wabo), blijft van toepassing na de inwerkingtreding van de Ow.

Vergunning op grond van het omgevingsplan

In het (tijdelijke) omgevingsplan wordt bepaald welke (bouw)activiteiten vergunningplichtig zijn: de zogenaamde (binnenplanse-) omgevingsplanactiviteiten (artikel 5.1 lid 1 sub a Ow). Een aanvraag voor een vergunning wordt dan getoetst aan de regels van het (tijdelijke) omgevingsplan en aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hiervoor is het college het bevoegd gezag. De aanvraag voor een vergunning vindt plaats via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO; opvolger van o.a. het OLO). De reguliere vergunningprocedure (8 weken) zoals we deze kennen (Wabo), blijft van toepassing na de inwerkingtreding van de Ow.

Vergunning wegens strijd met het omgevingsplan

Indien een activiteit niet past binnen het (tijdelijke) omgevingsplan, dan is een vergunning wegens het in strijd zijn met het (tijdelijke) omgevingsplan noodzakelijk: de zogenaamde ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’.

Een aanvraag voor een vergunning wordt dan getoetst aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, lid 2 Bkl). Verder gelden de beoordelingsregels uit artikel 8.0b tot en met 8.0e van het Bkl.

De aanvraag voor een vergunning vindt plaats via het DSO. Voor een aanvraag van een buitenplanse omgevingsactiviteit is niet langer de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing zoals we deze kennen onder de Wabo, maar de reguliere vergunningprocedure (8 weken).

3.7.4 Milieubelastende activiteit

De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Elektromagnetische velden die worden veroorzaakt door frequentiegebruik kunnen, bij zeer hoge waarden die in de praktijk zelden gemeten zijn, gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Hiermee vallen zij in beginsel onder de reikwijdte van de Omgevingswet. Uit paragraaf 3.2.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), volgt dat een zendmast geldt als milieubelastende activiteit indien het opgenomen vermogen dat wordt omgezet in stralingsenergie groter is dan 4 kW. Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie werken meestal met opgenomen vermogens die lager zijn dan 4 kW. Er zijn geen algemene gebruiksregels in het Bal aangewezen voor de milieubelastende activiteit zendmast. Als naar verwachting in 2022 de basisrestricties voor elektromagnetische velden (EMV) zijn opgenomen in het ‘Wijziging Frequentiebesluit 2013 geldt er een landelijk EMV regime waardoor deze milieuregelgeving in de Omgevingswet naar verwachting terugtreedt.

3.7.5 Regels over participatie

Na de inwerkingtreding van de Ow moet in elke aanvraag voor een vergunning, dus ook voor antenneplaatsing, door de initiatiefnemer aangegeven zijn of er participatie heeft plaatsgevonden (Omgevingsregeling art. 7.4 lid 1 en 2).

Bij de aanvraag geeft de initiatiefnemer aan of derden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij de voorbereiding zijn betrokken. Als dit het geval is meldt de aanvrager ook hoe deze partijen zijn betrokken en wat de resultaten zijn. De gemeente neemt de informatie mee bij de behandeling van de aanvraag.

Vormvrije participatie

Er zijn in de Ow geen regels opgenomen over de wijze waarop participatie zou moeten plaatsvinden. De initiatiefnemer moet aan participatie doen, maar de wijze waarop de initiatiefnemer derden bij de aanvraag en/of initiatief heeft betrokken is vormvrij.

Als de gemeente van mening is dat van derden onvoldoende informatie is om tot een goede belangenafweging te komen, kan de gemeente eventueel zelf en/of in overleg met de initiatiefnemer informatie verzamelen bij derden. Dat kan voorafgaande aan de daadwerkelijke aanvraag voor een vergunning, gedurende het zogenaamde vooroverleg, maar ook bij de aanvraag. Na indiening van de aanvraag door de initiatiefnemer, kan de gemeente op drie manieren tot een goede belangenafweging komen: de ontwerpaanvraag wordt in overleg met de aanvrager ter inzage gelegd, de definitieve aanvraag wordt ter inzage gelegd voor zienswijzen of de gemeente benadert zelf belanghebbenden.

Verplichte participatie

De gemeenteraad kan van tevoren activiteiten of activiteiten in bepaalde gebieden hebben aangewezen waarbij participatie door de initiatiefnemer verplicht is. Dit kan alleen bij een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (art 16.55 lid 7 Ow). De aanvrager moet laten zien hoe belanghebbenden zijn betrokken. Er gelden geen vereisten voor de manier waarop de participatie is vormgegeven. Heeft er geen participatie plaatsgevonden bij een aangewezen buitenplanse participatieplichtige omgevingsplanactiviteit? Dan kan de aanvraag voor een vergunning door de gemeente buiten behandeling worden gelaten.

Voor ‘binnenplanse omgevingsplanactiviteiten’ (activiteiten die passen in het omgevingsplan) kan de gemeente participatie niet als aanvraagvereiste of beoordelingsregel opnemen in het omgevingsplan.