Aanhef
De raad van de gemeente West Betuwe,
gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 1 april 2025,
gelet op de Omgevingswet,
besluit:
1De Nota Grondbeleid West Betuwe 2020 (vastgesteld op 29 september 2020) in te trekken.
2De Nota Grondbeleid 2025 vast te stellen.
3Te kiezen voor het voortzetten van situationeel grondbeleid en het college per opgave en locatie de grondbeleidsvorm te laten bepalen.
4Te kiezen voor het voeren van actiever grondbeleid voor met name woningbouw.
Samenvatting
Met het vaststellen van de Nota grondbeleid 2025 actualiseren we de nota, verwerken we de wijzigingen vanuit de nieuwe Omgevingswet en het Didam arrest I en II en zetten we een kader neer om actiever bij te dragen aan verschillende ruimtelijke opgaven.
Daarmee spelen we in op de ontwikkelingen op de woningmarkt en andere opgaven waar de gemeente voor staat.
De Nota grondbeleid 2025 loopt enigszins vooruit op de ontwikkelingen (het ‘waarom’). Ze beschrijft onder welke condities de gemeente bereid is welke instrumenten van het grondbeleid in te zetten voor de actuele en toekomstige opgaven (het ‘hoe’).
In deze Nota grondbeleid leggen we uitgangspunten vast voor het voeren van gemeentelijk grondbeleid.
Ook is op hoofdlijnen een ontwikkel- en grondstrategie beschreven. De ontwikkel- en grondstrategie worden nu op hoofdlijnen vastgesteld. De strategieën worden in 2025 uitgewerkt op uitvoeringsniveau en door het college vastgesteld.
Deze Nota grondbeleid hanteert als uitgangspunt dat de gemeente een situationeel grondbeleid gaat voeren. Voor een aantal verschillende urgente opgaven zoals de woningbouwopgave zetten we in op een actievere benadering zodat de gemeente meer regie kan voeren op (ruimtelijke) invulling en realisatietempo.
Op basis van afwegingscriteria wordt per doelstelling, ambitie, gebieds- of locatieontwikkeling bepaald welke grondbeleidsstrategie en -instrumenten de gemeente wil inzetten.
De gemeente heeft de keuze uit drie rolnemingen binnen het situationeel grondbeleid:
1.Actief grondbeleid: planontwikkeling- en realisatie door de gemeente;
2.Actief/faciliterend grondbeleid: planontwikkeling en -realisatie in een publiek-private of publiek-publieke samenwerking;
3.Faciliterend grondbeleid: planontwikkeling- en realisatie door derden.
Of de gemeente een actieve of faciliterende houding neemt is afhankelijk van:
•de mate waarin de ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke ambities,
•de mate waarin de gemeente prioriteit heeft binnen deze ambities en
•de potentie van de ontwikkeling
Zijn deze factoren beperkt dan neemt de gemeente een meer toetsende rol aan vanuit het faciliterend grondbeleid.
Zijn deze factoren wel aanwezig dan onderzoekt de gemeente of en hoe ze een actieve(re) bijdrage kan leveren in de ontwikkeling. Zo houdt de gemeente grip en wordt snelheid gemaakt. Met behulp van een afwegingskader en de handreikingen uit deze Nota grondbeleid bepaalt de gemeente met een ontwikkel- en grondstrategie of en hoe de gemeente invulling geeft aan deze actievere houding.
Zowel de ontwikkel- als de grondstrategie vragen om bestuurlijke goedkeuring en een toezegging van middelen, het aangaan van financiële risico’s en politieke risico’s.
Een nieuwe ontwikkelstrategie (gebiedsstrategie) legt het college ter besluitvorming voor aan de raad. De raad stelt de kaders van de ontwikkelstrategie vast en stelt, indien noodzakelijk, financiële middelen beschikbaar. Het college voert de ontwikkelstrategie uit en legt verantwoording af aan de raad.
Een grondstrategie (locatieniveau) stelt het college vast. Zijn financiële middelen nodig, boven het mandaat van het college, om tot uitvoering van de grondstrategie te komen dan wordt dit ter besluitvorming aan de raad voorgelegd.
Onderstaande beleidskaders vormen de samenvatting van het grondbeleid:
Beleidsuitgangspunt 1 Actiever situationeel grondbeleid
De gemeente kiest voor een actiever situationeel grondbeleid. De gemeente zal per situatie afwegen welk grondbeleid wenselijk is.
De rol van de gemeente kan per doelstelling, ambitie, gebieds- of locatieontwikkeling verschillen; actief, actief/faciliterend of faciliterend. De uiteindelijke grondbeleidskeuze voor een specifieke locatie is het resultaat van een afwegingsproces dat in een ontwikkelstrategie en/of grondstrategie wordt vastgelegd.
Beleidsuitgangspunt 2 De gereedschapskist
Grondverwerving: Wanneer de gemeente besluit een actiever grondbeleid te voeren, is minnelijke verwerving het uitgangspunt. Onteigening wordt alleen ingezet als laatste redmiddel, wanneer andere manieren om grond te verwerven, zoals vrijwillige verkoop of alternatieve instrumenten, niet mogelijk blijken te zijn.
Voorkeursrecht: de gemeente kan het voorkeursrecht vestigen op gronden, wanneer daarmee een duidelijke meerwaarde ontstaat in de gemeentelijke regiefunctie voor gewenste ruimtelijke ontwikkelingen.
Kostenverhaal en financiële bijdrage: Uitgangspunt is dat het kostenverhaal en de financiële bijdrage via een anterieure overeenkomst wordt geregeld. De kaders van het kostenverhaal en financiële bijdragen zijn vastgelegd in de Nota kostenverhaal en financiële bijdrage.
Beleidsuitgangspunt 3 Beheerst actiever grondbeleid
De financiële afspraken in deze Nota Grondbeleid volgen de regels uit de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van de commissie BBV (2023). Deze notitie vervangt de versie uit 2019 en is aangepast vanwege de invoering van de Omgevingswet.
Het uitgangspunt binnen het actiever situationeel grondbeleid is om te voldoen aan de ambitie van de gemeente, binnen afgewogen, verantwoorde financiële kaders en ambtelijke capaciteit.
De gemeente voert jaarlijks een risicoanalyse uit om financiële en ruimtelijke risico’s van de ontwikkelingen te beoordelen. Dit gebeurt bij de start van een ontwikkeling of project en bij tussentijdse aanpassingen.
Wanneer een ontwikkeling winstgevend genoeg is, zal er winst genomen worden. Risico’s worden ingecalculeerd en afgedekt met een reserve. Als deze reserve niet genoeg is, dan kan de gemeente geld gebruiken uit de algemene reserve.
Bij verliesgevende ontwikkelingen wordt een speciale voorziening getroffen en beheert de gemeente deze via de reserve grondexploitatie
Beleidsuitgangspunt 4 Wie gaat waarover
De verdeling van bevoegd- en verantwoordelijkheden van de raad en het college liggen vast in wet- en regelgeving. De rolverdeling binnen de gemeente tussen het college en de raad is in de voorliggende Nota grondbeleid weergegeven.
2. Koers van het grondbeleid
2.5. Afwegingscriteria om de route te bepalen
2.5.1. Eigendomssituatie
De gemeente kijkt eerst naar wie de eigenaar van de grond is. Als de gemeente zelf eigenaar is, neemt ze automatisch een actieve rol om de ontwikkeling op te pakken.
Als een marktpartij of eigenaar bereid is om de plannen van de gemeente uit te voeren, neemt de gemeente een actief/faciliterende rol aan. In zulke gevallen is het kopen van grond vaak niet nodig, omdat eigenaren in Nederland het recht hebben om hun eigen grond zelf te ontwikkelen.
Strategische grondaankopen koopt de gemeente het liefst in een vroeg stadium, voordat er plannen zijn die de prijs verhogen. Dit voorkomt versnippering en geeft de gemeente meer controle over de ontwikkeling. Juist in een vroeg stadium doen zich kansen voor om gronden te verwerven en grip op grond te krijgen.
Op basis van de Financiële verordening West Betuwe kan het college in afwijking van de begroting uitgaven doen zonder voorafgaande autorisatie door de raad. De mandatering is in de verordening nader uitgewerkt in hoofdstuk 2, artikel 5.
2.5.2. Bereidheid en mogelijkheden markt
Niet alle ontwikkelingen die nodig zijn, zoals maatschappelijke voorzieningen, trekken automatisch investeerders aan. Als deze bereidheid van de markt uitblijft zal de gemeente gaan afwegen of zij zelf de gronden kan verwerven.
2.5.3. (Verwachte) financiële en maatschappelijke impact en risico’s
Een actievere rol van de gemeente brengt financiële kansen, maar ook risico’s met zich mee, vooral bij langdurige ontwikkelingen. Sommige ontwikkelingen kunnen een financieel verlies veroorzaken. Deze ontwikkelingen kunnen wanneer gewenst toch doorgaan waarbij dit financiële verlies daar waar mogelijk wordt gedempt door subsidies of het benutten van algemene middelen.
De gemeente houdt jaarlijks bij of er voldoende geld is om tekorten te dekken en legt dit ter goedkeuring voor aan de gemeenteraad. Voor elke ontwikkeling worden financiële gevolgen en risico’s zorgvuldig in kaart gebracht voordat er beslissingen worden genomen.
2.5.4. Beschikbare capaciteit, kennis en kunde
Om een actiever situationeel grondbeleid goed uit te voeren, moet de gemeente voldoende capaciteit, kennis en kunde beschikbaar hebben. Dit wordt bij elke ontwikkeling of project opnieuw beoordeeld
3. Instrumentenkoffer grondbeleid
3.2. Verwerving
3.2.1. Verwervingsmogelijkheden
De gemeente West Betuwe kan op verschillende manieren grond of vastgoed kopen, afhankelijk van hoe concreet een plan is. Er zijn drie typen aankopen:
Figuur 4 Verwervingsmogelijkheden
3.2.2. Vestigen van voorkeursrecht
De gemeente kan het voorkeursrecht gebruiken om voorrang te krijgen bij de aankoop van grond. Dit betekent dat als een eigenaar besluit zijn grond te verkopen, hij deze eerst aan de gemeente moet aanbieden. Het voorkeursrecht verplicht de eigenaar echter niet om tot verkoop over te gaan, waardoor het vooral een passief instrument is om speculatieve aankopen door particulieren of marktpartijen tegen te gaan. Op deze manier krijgt de gemeente de kans om de grond tegen een marktconforme prijs en voorwaarden te kopen.
Om het voorkeursrecht effectief in te zetten, moet de gemeente goed voorbereid zijn. Het is belangrijk dat er vooraf een duidelijk doel is voor de grond en dat er inzicht bestaat in de mogelijke ontwikkeling van het gebied. Dit houdt in dat de gemeente moet onderzoeken welke plannen, bijvoorbeeld woningbouw, op de locatie haalbaar zijn en welke financiële resultaten en risico’s hiermee gemoeid zijn. Ook moet er voldoende budget beschikbaar zijn voor aankoop en is het essentieel dat het gemeentebestuur bereid is de grond daadwerkelijk te kopen als de eigenaar deze aanbiedt.
3.2.3. Onteigening
Onteigening wordt alleen ingezet als laatste redmiddel, wanneer andere manieren om grond te verwerven, zoals vrijwillige verkoop of alternatieve instrumenten, niet mogelijk blijken te zijn. Dit instrument kan alleen worden ingezet als er voldaan is aan strikte voorwaarden, namelijk het aantonen van een onteigeningsbelang, de noodzaak en de urgentie van de ontwikkeling.
3.3. Beheer
3.3.1. Tijdelijk beheer
Als de gemeente grond of gebouwen koopt maar deze niet meteen gebruikt, worden de gronden verpacht en anti kraak ingezet bij gebouwen.
Strategische gronden worden niet ingezet voor alternatieve aanwendingen zoals tijdelijke verhuur of gebruik aan (maatschappelijke) instellingen of andere partijen.
Reden daarvoor is ondermeer dat in de meeste gevallen (maatschappelijke) instellingen of andere partijen structureel zoeken naar huisvesting of gebruik.
Op het moment dat gronden ingezet moeten worden voor het strategische doel zien we vaak belemmeringen om tijdig op te leveren en er ontstaan verwachtingen om voor alternatieve huisvesting c.q. gebruik te zorgen.
3.3.2. Structureel beheer
De gemeente heeft naast gronden en opstallen ten behoeve van een toekomstige ontwikkeling, ook gronden en vastgoed in structureel beheer. De instrumenten en bijbehorende financiën van structureel beheer vallen buiten de Nota Grondbeleid 2025.
3.4. Uitgifte
3.4.1. Eigendomsoverdracht en spelregels
In de gemeente West Betuwe is (volledig) eigendomsoverdracht de meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte. Grond voor woningbouw, bedrijven en kantoren wordt verkocht aan ontwikkelaars, bedrijven, woningbouwcorporaties of verkocht als bouwkavel aan particulieren. In het kader van een (voorgenomen) verkoop van gemeentelijke grond zijn regels vastgelegd in de Nota Grondprijs- en uitgiftebeleid en de grondprijsbrief.
3.4.2. Selectie van marktpartijen
De gemeente West Betuwe verkoopt haar grond, bijvoorbeeld voor woningbouw of andere ontwikkelingen, binnen de regels van het Didam-arrest. Dit betekent dat de gemeente in de meeste gevallen haar grond via openbare verkoop op de markt brengt.
In sommige gevallen kan de gemeente ervoor kiezen om de grond direct (één-op-één) aan één koper te verkopen. Dit mag alleen als er aantoonbaar maar één serieuze gegadigde is die aan de eisen voldoet. Ook in zulke gevallen publiceert de gemeente haar voorgenomen vastgoedtransactie vooraf.
3.4.3. Restgroen
De gemeente West Betuwe verkoopt soms kleine stukken grond, ook wel snippergroen genoemd, die grenzen aan particuliere percelen. Dit zijn reststroken openbaar groen waar sommige inwoners interesse in hebben om te kopen of gebruiken.
Zoals beschreven in de Nota Restgroen geeft de gemeente de voorkeur aan verkoop van dit snippergroen. Ook bij de verkoop van snippergroen houdt de gemeente zich aan de regels van het Didam-arrest.
3.5. Grondprijzen
3.5.1. Uitgangspunten
De gemeente West Betuwe heeft in de Nota Grondprijs- en Uitgiftebeleid vastgelegd hoe de prijzen voor grond worden bepaald bij verkoop.
De grondprijzen worden vastgesteld op basis van marktwaarde en de functie waarvoor de grond wordt gekocht, bijvoorbeeld voor woningbouw of bedrijven. Dit voorkomt dat kopers indirect voordeel krijgen, wat zou neerkomen op ongeoorloofde staatssteun.
3.5.2. Grondprijsbrief
Elk jaar stelt de gemeente een grondprijsbrief op met de actuele grondprijzen en tarieven, gebaseerd op de markt. Deze prijzen worden gebruikt als richtlijn voor de verkoop van grond door de gemeente.
Het college stelt de grondprijsbrief vast en is daarmee een duidelijk kader voor de prijzen bij de verkoop van gemeentelijke grond.
3.6. Planologisch instrumentarium
3.6.1. Functie van grond
Bij faciliterend grondbeleid gebruikt de gemeente haar wettelijke bevoegdheid om te bepalen welke functie een stuk grond krijgt. Ze kan bijvoorbeeld de functie van een gebied wijzigen van landbouw naar woningbouw.
Als een ruimtelijk plan past binnen de doelen en regels van de gemeente en het kostenverhaal vooraf goed geregeld zijn, kan de gemeente meewerken aan de planwijziging op initiatief van derden. Hierbij kan de gemeente ook voorwaarden stellen, zowel op het gebied van kwaliteit als financiën.
3.6.2. Voorbereidingsbesluit
Een voorbereidingsbesluit is een instrument van de gemeente om tijdelijk regels vast te stellen die bepaalde activiteiten kunnen tegenhouden die onder het huidige omgevingsplan toegestaan zijn. Dit is handig wanneer de gemeente een nieuw omgevingsplan wil invoeren en wil voorkomen dat ongewenste ontwikkelingen plaatsvinden onder de oude regels. De gemeente gebruikt dit instrument om toekomstige ruimtelijke plannen te beschermen en onverwachte kosten, zoals schadevergoedingen of hogere aankoopprijzen, te voorkomen.
3.7. Kostenverhaal
3.7.1. Algemeen
De gemeente is verplicht om de kosten die voor een aangewezen (bouw)activiteit gemaakt worden te verhalen op de private partij. Het uitgangspunt is dat de gemeente met een privaatrechtelijke overeenkomst haar kosten verhaalt. Als dit niet mogelijk is, dan kan de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk verankeren.
3.7.2. Intentieovereenkomst
Wanneer de gemeente medewerking verleent aan een initiatief, wordt eerst een intentieovereenkomst afgesloten met de initiatiefnemer. Hierin staan afspraken over de planning, kosten en voorwaarden voor verdere samenwerking tijdens de haalbaarheidsfase. In deze fase wordt onderzocht of het plan haalbaar is en binnen welke kaders de ontwikkeling kan plaatsvinden. Als het plan haalbaar blijkt, wordt de intentieovereenkomst vervangen door een anterieure overeenkomst, waarin verdere afspraken worden vastgelegd.
3.7.3. Anterieure overeenkomst
Een anterieure overeenkomst is een contract tussen de gemeente en een initiatiefnemer waarin afspraken worden vastgelegd over een initiatief. Hierin staan onder andere afspraken over verantwoordelijkheden, risico’s, planning, kwaliteit en kosten. Zo zorgt de gemeente ervoor dat beide partijen weten wat er van hen wordt verwacht.
Hoewel er vrijheid is bij het opstellen van deze overeenkomst zijn er enkele regels waar de gemeente aan dient te voldoen. De gemeente mag geen onredelijke eisen stellen en kan een ontwikkelingsplan niet tegenhouden alleen omdat een ontwikkelaar niet akkoord gaat met bepaalde kosten. In dat geval kan de gemeente via andere wettelijke regels alsnog de kosten verhalen.
3.7.4. Uitblijven overeenstemming
Als de gemeente en een initiatiefnemer geen overeenstemming bereiken over een anterieure overeenkomst, kan de gemeente de voorwaarden en kosten publiekrechtelijk vastleggen. Dit kan bijvoorbeeld via een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor specifieke activiteiten buiten het bestaande plan (BOPA). De gemeente kan er ook voor kiezen om niet mee te werken aan het plan.
Als de gemeente besluit niet mee te werken omdat de ontwikkelaar weigert de kosten te betalen, moet ze dit goed uitleggen en onderbouwen. Daarbij moet de gemeente voorkomen dat ze de indruk wekt financiële eisen op een oneerlijke manier te gebruiken, wat bekend staat als “betaalplanologie”. De ruimtelijke ordening moet altijd transparant en rechtvaardig zijn.
3.7.5. Publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal en financiële bijdragen
De Omgevingswet geeft de gemeente de mogelijkheid om kosten voor grondexploitatie en financiële bijdragen van een ontwikkelaar vast te leggen. Dit kan als er geen akkoord is over een anterieure overeenkomst en het plan toch door moet gaan.
Een berekening helpt de gemeente daarbij om te controleren of de gevraagde kosten eerlijk en redelijk zijn, ook als de voorkeur uitgaat naar een overeenkomst met de ontwikkelaar of eigenaren.
3.8. Kavelruil
3.8.1. Stedelijke kavelruil
De Omgevingswet maakt stedelijke kavelruil mogelijk als een vrijwillige manier voor eigenaren om percelen te ruilen. Dit gebeurt via een kavelruilovereenkomst. Omdat het geen verplicht instrument is, kan de gemeente de ruiling niet afdwingen. De gemeente kan wel ondersteunen en het proces begeleiden.
Bijlage 1 Toelichting vormen grondbeleid
Actief grondbeleid
Er is sprake van actief grondbeleid indien de gemeente ten behoeve van een bepaalde gebiedsontwikkeling de benodigde gronden verwerft en daar ook actief op inzet om die te verwerven. Vervolgens wordt zelf bouw- en woonrijp gemaakt en worden de gronden daarna aan derden uitgegeven. De gemeente neemt dus het gehele proces van de grondexploitatie voor haar rekening. Mits de markt het toelaat kan de gemeente de productiekosten volledig in de uitgifteprijs verhalen.
Gemeentelijke regie
De gemeente heeft de regie aangaande de ontwikkeling in eigen hand. De gemeente bepaalt zelf (voor zover dat al niet mogelijk is met andere gemeentelijke instrumenten) de planinhoud, kwaliteit, uitvoeringssnelheid en uitgifteprijs. De eigendomspositie vergroot en vergemakkelijkt de mogelijkheden hiertoe.
Exploitatie en risico
De gemeente draagt zelf voor 100% het risico van de grondexploitatie. In sommige gevallen kan dit zelfs nog verder gaan in die zin dat de gemeente ook participeert in de vastgoedexploitatie. Tegenover dit risico staat het kunnen realiseren van winsten en verevening met andere gemeentelijke plannen.
Kostenverhaal
Indien kosten worden verhaald in de uitgifteprijs is het mogelijk alle productiekosten te verhalen en in sommige gevallen zelfs meer indien de markt dit toelaat. In andere gevallen is sprake van een negatieve grondexploitatie.
Faciliterend grondbeleid
Bij faciliterend grondbeleid zet de gemeente haar instrumenten in om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. Daarmee maakt de gemeente het voor derden mogelijk een ontwikkeling te realiseren.
Gemeentelijke regie
De gemeente verliest ten opzichte van het actief grondbeleid een deel van haar regie. Vaak worden tezamen met de private partij de planinhoud, kwaliteit, uitvoeringssnelheid en verkoopprijs bepaald. De gemeente bewaakt de belangrijkste kaders aan de hand van het publiekrechtelijk instrumentarium, maar heeft geen privaatrechtelijke mogelijkheden om extra te sturen.
Exploitatie en risico
Kansen en risico’s liggen bij faciliterend grondbeleid grotendeels bij de private partij die de gebiedsontwikkeling realiseert.
Kostenverhaal
De gemeente beperkt zich bij faciliterend grondbeleid tot het plegen van kostenverhaal via het sluiten van een overeenkomst dan wel via de beschikbare publiekrechtelijke afdwingbare route. Hiermee kunnen de gemeentelijke kosten worden verhaald, maar het realiseren van winst is niet mogelijk. Indien een gebiedsontwikkeling echter een tekort vertoont, is sprake van zogeheten macroaftopping, en draagt de gemeente dit tekort.
Actief/faciliterend grondbeleid
Naast bovengenoemde uitersten bestaan er ook diverse samenwerkingsmodellen. In het onderstaande zijn de meest voorkomende toegelicht. De gevolgen voor de mogelijkheden als gemeente regie te voeren en voor het dragen van de financiële consequenties zijn daarbij telkens gelegen tussen de resultaten daarbij bij de twee uitersten van actief en faciliterend grondbeleid.
Bouwclaimovereenkomst
Een bouwclaimovereenkomst gaat uit van het principe dat een marktpartij zijn gronden verkoopt en in eigendom overdraagt aan de gemeente en als tegenprestatie hiervoor bouwrijpe grond verwerft van de gemeente met het recht om deze gronden te bebouwen. De uiteindelijk door de marktpartij te verwerven gronden kunnen in het gebied liggen waarop de eerste grondtransactie betrekking heeft, maar een situering elders in de gemeente is ook een mogelijkheid.
Concessieovereenkomst
In dit model vindt samenwerking slechts in zeer lichte vorm plaats. Uitgangspunt van het concessiemodel is verkoop van ruwe bouwgrond van de gemeente aan een ontwikkelende partij die vervolgens het openbaar gebied realiseert c.q. laat realiseren, deze voorzieningen met ondergrond terug overdraagt aan de gemeente en op de bouwgrond zijn bouwontwikkeling (het vastgoed) realiseert.
Samenwerkingsovereenkomst
Deze samenwerking gaat uit van een betrekkelijk normale grondexploitatie waarin partijen ieder voor een nader overeen te komen percentage deelnemen. Alle investeringen worden in de grondexploitatie ingebracht. De gemeente en de marktpartij delen in winst en verlies. Deze methode vereist een goede en open boekhouding. Die zal zowel voor de marktpartij als de gemeente begrijpelijk moeten zijn. In samenwerking tussen gemeente en de marktpartij wordt dus bouw- en woonrijp gemaakt. In de praktijk is het veelvuldig zo dat de particuliere partij vervolgens de bouw- en woonrijpe grond afneemt vanuit de grondexploitatie waarin hij zelf één van de samenwerkingspartners is. Het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst kan nuttig zijn om risico’s te delen of om kennis op het vlak van bijvoorbeeld de markt te kunnen delen.
Gezamenlijke rechtspersoon (joint venture)
Inbreng van de ontwikkeling in een gezamenlijke rechtspersoon heeft tot gevolg dat de gehele ontwikkeling (meestal) min of meer wordt onttrokken aan de directe invloedssfeer van partijen. De rechtspersoon treedt immers als zelfstandige op in het rechtsverkeer. Redenen om geen “simpele” samenwerkingsovereenkomst aan te gaan, maar een aparte rechtspersoon op te richten, kunnen liggen in de omvang van het project, het beter regelen van de zeggenschap en aansprakelijkheidskwesties. Net als bij de samenwerkingsovereenkomst geldt ook hier dat het aangaan van een dergelijke samenwerking nuttig kan zijn om risico’s en kennis te delen.
Onderstaande figuur geeft de samenhang tussen de verschillende opties weer.
Bijlage 2 Wettelijke kaders grondbeleid
Inleiding
Het gemeentelijk grondbeleid is vormgegeven binnen een bestaand wettelijk kader waaruit deels ook uitgangspunten volgen. Deze kaders zijn in deze bijlage toegelicht.
Staatssteun
Het als gemeente verlenen van zogeheten “Staatssteun” kan ongeoorloofd zijn als het de markt verstoort en dit moet voorkomen worden. Zeker binnen het grondbeleid is dit een belangrijk aandachtspunt bij met name de verwerving en verkoop van gronden en ander vastgoed door de gemeente. Het verlenen van staatssteun kan dan aan de orde zijn als de gemeente voor meer dan de marktwaarde vastgoed verwerft dan wel voor minder dan de marktwaarde verkoopt. In deze Nota grondbeleid is beschreven wanneer dit van toepassing kan zijn en hoe de gemeente ongeoorloofde staatssteun voorkomt.
Aanbestedingsrecht
De voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid meest relevante wet- en regelgeving is nader uitgewerkt in het gemeentelijk aanbestedingsbeleid. Waar van toepassing wordt dit ook opgelegd aan private ontwikkelende partijen.
Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid formuleert regels voor wanneer en op welke wijze overheidsopdrachten aanbesteed moeten worden. Het aanbestedingsbeleid formuleert dit voor alle soorten overheidsopdrachten die de gemeente kent. Binnen gebiedsontwikkeling is hiervan sprake als bijvoorbeeld werken worden gerealiseerd of diensten worden verricht in opdracht van de gemeente. Van overheidsopdrachten kan ook sprake zijn als de werken niet op gemeentelijk eigendom worden gerealiseerd en ook niet direct in opdracht van de gemeente, maar de gemeente bijvoorbeeld wel het gerealiseerde openbaar gebied binnen een gebiedsontwikkeling geleverd krijgt. Ook dan is het gemeentelijk aanbestedingsbeleid van toepassing.
Kostenverhaal
Gemeenten zijn verplicht om kosten die zij maken ten behoeve van een bouwactiviteit te verhalen op de partij die het profijt ervan ondervindt. Dit is vastgelegd in hoofdstuk 13 van de Omgevingswet (Ow).
Waar de bouwactiviteit wordt gerealiseerd op gemeentelijk eigendom kan zij de kosten verhalen door de grondopbrengsten bij verkoop van dat eigendom. Dat kan niet wanneer de gemeente de gronden niet zelf in eigendom heeft, maar de bouwactiviteit wel faciliteert en daar kosten voor maakt (zoals bijvoorbeeld het in procedure brengen van een wijziging van het omgevingsplan). Dan moet het kostenverhaal via een andere route plaatsvinden. Hiervoor bestaan twee belangrijke routes:
•Minnelijke route via een overeenkomst: De gemeente en private partij sluiten vóór het vaststellen van een (wijziging van een) omgevingsplan voor de bouwactiviteit een overeenkomst waarin het kostenverhaal is vastgelegd en verzekerd, de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan de dan vastgestelde kostenverhaalsregels (zie hierna). Anterieur bestaat er meer vrijheid.
•Afdwingbare route via kostenverhaalsregels: De gemeente is verplicht gelijktijdig met het vaststellen van de wijziging van het omgevingsplan waarmee de bouwactiviteit planologisch mogelijk wordt gemaakt zogeheten kostenverhaalsregels vast te stellen indien vóór vaststelling van het omgevingsplan geen overeenkomst over het kostenverhaal is gesloten. Het kostenverhaal is dan, met het vaststellen van de kostenverhaalsregels, op afdwingbare wijze geregeld op basis van de regels uit hoofdstuk 13 Ow. De route van het kostenverhaal verloopt dan door het, op basis van de dan vastgestelde kostenverhaalsregels, opnemen van een betalingsvoorschrift in een door de initiatiefnemer aan te vragen beschikking. Deze route kent minder vrijheden dan de minnelijke route omdat de kostenverhaalsregels moeten voldoen aan de regels uit hoofdstuk 13 Ow.
Een relevante aanvulling op de genoemde afdwingbare route is een keuze daarbinnen tussen twee modellen; een model met en zonder tijdvak. Beide modellen vallen onder de route van het afdwingbaar kostenverhaal. Het model met tijdvak is bedoeld om toe te passen bij zogeheten integrale ontwikkelingen; ontwikkelingen waarbij vooraf voldoende helder is waar wat wordt gerealiseerd. Het model zonder tijdvak is opgenomen als beter passend bij meer globale, organische ontwikkelingen.
Wet Bibob
De Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) heeft als doel te voorkomen dat een overheid indirect criminele activiteiten financiert mede als gevolg waarvan andere ondernemers benadeeld worden. In het grondbeleid c.q. bij gebiedsontwikkeling is deze wet van toepassing bij met name het door de overheid aangaan van een overeenkomst met betrekking tot vastgoed. Een “Bibob-toets” is dan aan de orde. Dit kan betekent dat de partij met wie de gemeente voornemens is een overeenkomst aan te gaan een vragenlijst moet invullen en de gemeente, mede op basis van eigen onderzoek, beoordeelt of een overeenkomst kan worden aangegaan met de betreffende partij gezien de doelen van de Wet Bibob.
Besluit begroting en verantwoording Provincie en Gemeenten
Voor het financiële deel van het grondbeleid is het zogeheten Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van belang. Specifiek is de door de commissie BBV uitgebrachte “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)” van belang. Hierin zijn richtlijnen opgenomen waar gemeentelijke grondexploitaties aan moeten voldoen bij gebiedsontwikkelingen waar de gemeente zelf financieel verantwoordelijk is en hoe financieel omgegaan moet worden met gebiedsontwikkelingen waar de gemeente geen eigenaar is van de grond.
De grondexploitaties van de gemeente voldoen aan deze richtlijnen en ook op de andere punten handelen wij conform deze richtlijnen.
Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen
Overheidslichamen zijn per 1 januari 2016 verplicht tot het betalen van vennootschapsbelasting voor de activiteiten waarmee zij een onderneming drijven en winst behalen.
Didam-arrest
Op 26 november 2021 is door de Hoge Raad het zogeheten “Didam-arrest” gewezen. In deze uitspraak gaat de Hoge Raad in op de manier waarop overheden marktpartijen moeten selecteren bij de verkoop van vastgoed. Indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van dit vastgoed of te verwachten is dat er meerdere gegadigden zijn, dan moet de gemeente de gelegenheid bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar de aankoop. Deze verplichting vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en houdt in dat de gemeente de koper moet selecteren op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria.
Teneinde deze gelijkheid te creëren, moet de gemeente bovendien een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot:
•De beschikbaarheid van de onroerende zaak
•De selectieprocedure
•Het tijdschema
•De toe te passen selectiecriteria
De informatie over deze selectieprocedure moet bovendien:
•Tijdig bekend worden gemaakt
•Op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen
Het bieden van bovengenoemde mededingingsruimte is niet vereist indien vooraf vaststaat of te verwachten is dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. Dit moet dan toetsbaar zijn op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. In dat geval dient de gemeente het voornemen tot verkoop bekend te maken op dusdanige wijze dat eenieder daarvan kennis kan nemen inclusief een onderbouwing waarom er naar het oordeel van de gemeente slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de verkoop.
Bijlage 3 Handreiking ontwikkelstrategie
Een ontwikkelstrategie helpt de gemeente om gebiedsontwikkeling goed te plannen en uit te voeren. Het geeft richting aan het proces en maakt keuzes duidelijk. Hierdoor krijgt de gemeente meer grip op de ontwikkeling en is ze minder afhankelijk van de markt.
Schaalniveaus van ontwikkelstrategieën:
•Gemeentelijke strategie: Dit niveau richt zich op brede, strategische keuzes, zoals woningbouwlocaties of uitbreidingsplannen. De focus ligt op verkenningen en het opstellen van een afwegingskader om prioriteiten te bepalen en middelen effectief in te zetten.
•Gebiedsstrategie: Hier gaat het om een concreet gebied, vaak met een masterplan. De strategie biedt overzicht en structuur voor de volgende stappen richting uitvoering. Er wordt gekeken hoe deelprojecten zelfstandig kunnen worden ontwikkeld. Ook worden de kosten en opbrengsten per ontwikkeling of project berekend om de haalbaarheid te toetsen.
Alle ontwikkelstrategieën helpen de gemeente om plannen om te zetten in uitvoerbare projecten. Ze bieden structuur voor samenwerking, financiële haalbaarheid, fasering en verkoopstrategieën. Zo wordt een helder en praktisch pad uitgestippeld van idee tot uitvoering.
Format op hoofdlijnen voor een ontwikkelstrategie
Inleiding
Doel en achtergrond van de ontwikkelstrategie
Korte omschrijving van de locatie en context
Aanleiding voor de herontwikkeling
Doelstellingen en ambities van de gemeente
Analyse van de locatie
Huidige situatie en kenmerken van de locatie (functie, eigendom, omgeving)
Sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen (SWOT-analyse).
Ruimtelijke, functionele en economische context
Visie en doelen
Gewenste ruimtelijke en functionele invulling
Ambities voor kwaliteit, duurzaamheid en leefbaarheid
Beoogde rol van de gemeente (actief of faciliterend)
Programmatische doelen (bijvoorbeeld woningbouw, bedrijventerrein, voorzieningen)
Programma van Eisen
Functionele eisen (bijvoorbeeld woningtypes, openbare ruimte, groen)
Kwaliteitseisen (duurzaamheid, architectuur, materiaalgebruik)
Financiële eisen (haalbaarheid en budgettering)
Planning en faseringseisen
Grondbeleid en Eigendomssituatie
Eigendomssituatie en gronduitgiftebeleid
Verkoopstrategie voor kavels of grond
Mogelijke samenwerkingsmodellen (publiek-privaat)
Gebruik van instrumenten zoals voorkeursrecht of onteigening
Financiële haalbaarheid
Kostenraming en opbrengstenanalyse
Exploitatieberekeningen en scenario’s
Risicoanalyse en risicobeheer
Mogelijke subsidies of externe financieringsbronnen
Go-no go moment
Uitvoeringsstrategie en Planning
Stappenplan voor de uitvoering
Fasering en prioriteiten
Aanpak voor aanbesteding of marktselectie
Besluitvormingsprocedures en vergunningen
Communicatie en Participatie
Betrokkenheid van bewoners, ondernemers en belanghebbenden
Communicatieplan en participatieaanpak
Informatievoorziening en inspraakmomenten
Monitoring en Evaluatie
Criteria voor succes en voortgangscontrole.
Periodieke evaluaties en bijsturing waar nodig.
Rapportage naar de gemeenteraad en stakeholders.
Bijlagen
Kaarten, plattegronden en visualisaties
Onderzoeken en rapportages.
Financiële tabellen en scenario’s
Juridische en beleidsmatige documenten
Bijlage 4 Handreiking grondstrategie
Gaat de gemeente een actiever grondbeleid toepassen dan zal zij veelal gronden moeten gaan verwerven. Met een grondstrategie kan de gemeente deze verwervingsopgave structureren. Hiermee maakt zij risico’s inzichtelijk en zorgt zij voor structuur tijdens het proces.
Een grondstrategie vertaalt het gemeentelijke grondbeleid naar een praktische aanpak voor een specifieke locatie. Het helpt om doelen en plannen beter uit te voeren en zorgt ervoor dat beslissingen binnen ontwikkelingen op een consequente en zorgvuldige manier worden genomen.
Zo biedt een grondstrategie de gemeente een duidelijk stappenplan om grond aan te kopen en projecten te ontwikkelen. Het zorgt ervoor dat het proces efficiënt en volgens regels verloopt, terwijl de strategie flexibel kan worden aangepast aan specifieke situaties.
Format op hoofdlijnen voor een ontwikkelstrategie
Inleiding
Doel en achtergrond van de grondstrategie
Korte omschrijving van de locatie en context
Aanleiding voor de verwervingsopgave
Bestaand beleid zoals de Nota Grondbeleid
Instrumentarium
Beschikbaar grondinstrumentarium (verleiden, stimuleren, wettelijk)
Grondverwervingsopgave
Doelstellingen in het gebied
Inventarisatie grondeigendommen
Inventarisatie verwervingsopgave
Verwachte financiële impact van de verwervingsopgave
Strategische aanpak en inzet instrumenten
Strategische aanpak
Planning en voortgangsrapportage
Organisatie
Capaciteit
Mandaat
Middelen
Aankoopkrediet