Nota Samenwerking

Inleiding

Bij de uitvoering van haar taken maakt de gemeente Vijfheerenlanden gebruik van verschillende vormen van samenwerking. Het gaat hierbij om tijdelijke of langdurige samenwerking. Het begrip samenwerkingsverbanden omvat daarbij meer dan alleen de verbonden partijen die het onderwerp zijn van deze nota.

Samenwerkingsverbanden: Gemeenten werken samen met andere partijen met een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtsvorm.

Verbonden partijenzijn een deelverzameling van het brede begrip samenwerkingsverbanden. Op grond van artikel 1 van het Besluit Begroting en Verantwoording is sprake van een verbonden partij als een gemeente zowel een bestuurlijk belang (de gemeente heeft stemrecht) als een financieel belang heeft in een samenwerkingsverband.

Bestuurlijk belang kan bestaan uit directe vertegenwoordiging door een lid van het college van burgemeester en wethouders in het bestuur van het samenwerkingsverband, of indirect via stemrecht in bijvoorbeeld een aandeelhoudersvergadering.

Van een financieel belang is sprake als de gemeente aansprakelijk is bij het niet nakomen van verplichtingen door de verbonden partij of als er geen verhaal is bij faillissement.

Verschillende juridische verschijningsvormen van verbonden partijen

De gemeente kan een samenwerking aangaan in publiekrechtelijke - of privaatrechtelijke vorm. Hieronder wordt in het kort op de juridische verschillen ingegaan. We maken een opsomming aan de hand van de mate van bestuurlijke invloed op deze partijen.

PUBLIEKRECHTELIJKE RECHTSVORMEN

Dit zijn vooral gemeenschappelijke regelingen (GR). Bij gemeenschappelijke regelingen gaat het vaak om gemeentelijke kerntaken met een uitvoerend karakter. Dit betreft verlengd lokaal bestuur, wat inhoudt dat lokale taken in samenwerking met andere overheden (met name gemeenten) voor gemeenschappelijke rekening worden uitgevoerd. Zowel tussen de raden, de colleges als de burgemeesters kan een regeling worden getroffen, maar altijd is voorafgaande toestemming van de gemeenteraad vereist.

Er zijn vijf varianten mogelijk: openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan, bedrijfsvoeringorganisatie, centrumgemeente-constructie, regeling zonder meer. Bij sommige gemeentelijke taken is door de wetgever een verplichte samenwerking opgelegd.

De gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam is de ‘zwaarste’ en meest voorkomende vorm. Deze regeling heeft (als enige) rechtspersoonlijkheid en een algemeen bestuur. Dit bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Het algemeen bestuur heeft als taak het controleren van het dagelijks bestuur. De deelnemende gemeenten kunnen aan dit openbaar lichaam in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen. Daarnaast is het een goede manier om op voet van evenredigheid en gelijkwaardigheid samen te werken met publieke partijen voor het publiek belang.

Het risicoprofiel van een gemeenschappelijke regeling is echter hoog vanwege de financiële aansprakelijkheid. De deelnemende gemeenten zijn volledig financieel aansprakelijk. Bovendien is de bekostiging van de jaarlijkse activiteiten een verplichte uitgave.

De publiekrechtelijke verbonden partijen (gemeenschappelijke regelingen) waar de gemeente Vijfheerenlanden een relatie mee heeft zijn als volgt in te delen:

•De organisatievorm en de taken zijn wettelijk vastgelegd;

•De organisatievorm is vrij maar de taken zijn wettelijk vastgelegd;

•Een publiekrechtelijke organisatie zonder wettelijke taken.

PRIVAATRECHTELIJKE RECHTSVORMEN

Naast publiekrechtelijke rechtsvormen heeft de gemeente Vijfheerenlanden ook relaties met privaatrechtelijke rechtspersonen. Zo zijn een stichting en een vereniging privaatrechtelijke rechtspersonen. Beleidsmatig opereren zij vaak als vormen van “verlengd bestuur” op overheidsterreinen. Zoals in de sport, het vrijwilligerswerk en het sociaal-cultureel en maatschappelijk werk. Het financieel belang is veelal beperkt en bestaat vaak uit een subsidierelatie of een garantstelling. Het bestuurlijk risico is veelal ook laag. Bestuurders zijn alleen aansprakelijk als er sprake is van wanbeleid.

De NV en BV zijn ook privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. De gemeente is als aandeelhouder beperkt bestuurlijk betrokken bij dit type verbonden partij en houdt via een meerderheid - of minderheidsbelang in de aandeelhoudersvergadering een stem. De gemeente loopt alleen risico over het ingebrachte kapitaal.

Het Publiek Private Samenwerkingsverband (PPS) is een bijzondere vorm van een verbonden partij. Dit omdat er naast de overheid ook private partijen aan deelnemen. Een veel voorkomend voorbeeld van een PPS zien we in lokale gebiedsontwikkeling. De samenwerking is gericht op gemeenschappelijke beleidsvorming, zoals regionaal ruimtelijk beleid en gemeenschappelijke planontwikkeling. De gemeente heeft een financieel belang en een bestuurlijke inbreng omdat zij zich gecommitteerd heeft aan de doelstellingen van de PPS. Er is geen wettelijke noodzaak voor deze keuze. Deze samenwerkingsvorm komt in verschillende variaties voor. Het risicoprofiel is op financieel gebied hoog te noemen. De gemeente loopt risico over het ingebrachte kapitaal en dient daarnaast rekening te houden met het private belang dat kan afwijken van de eigen publieke doelstelling. Aan de andere kant kan er sprake zijn van forse exploitatiewinsten waarin de gemeente kan delen.

Gemeenschappelijke regelingen

1

Veiligheidsregio Utrecht (VRU)

2

Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst regio Utrecht (GGDrU)

3

Reinigingsdienst Waardlanden

4

GEVUDO

5

Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU)

6

Bureau Openbare verlichting Lek Merwede (OVL)

7

AVRES

8

Regionaal Archief Zuid Utrecht (RAZU)

9

Regio AV

10

Natuur- en Recreatieschap Lingegebied

Vennootschappen en coöperaties (deelnemingen)

1

OASEN NV

2

Bank Nederlandse gemeenten (BNG)

3

NV Stedin Groep

4

Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Schelluinen-West (ROM-S) / Beheer BV ROM-S*

5

MerwedeLingeLijn (MLL) Beheer BV

Stichtingen en verenigingen

1

Stichting Inkoop Bureau Midden Nederland (IBMN)

2

Stichting WerkwIJSS

3

Vereniging Nederlandse Gemeenten (de VNG)

Overige verbonden partijen

1

U10

2

Regionale Backoffice Lekstroom (RBL)

*Wordt binnenkort ontbonden (in 2024).

In principe besluit het college tot deelname aan een verbonden partij. Daar waar het een deelname betreft aan privaatrechtelijke rechtspersonen kan de raad daarbij zijn wensen en bedenkingen kenbaar maken. Wanneer het publiekrechtelijke rechtspersonen betreft in de vorm van gemeenschappelijke regelingen moet de raad toestemming geven. Alleen wanneer daarbij het voorstel in strijd is met de wet of met het algemeen belang kan de raad zijn toestemming onthouden. In de bestuurlijke afweging of toetreding tot een nieuwe verbonden partij wenselijk is, kan het volgende afwegingskader worden gehanteerd:

1.Is samenwerking noodzakelijk?

Voordat tot samenwerking kan worden overgegaan zal eerst moeten worden vastgesteld waarom tot samenwerking wordt overgegaan. Met andere woorden: de voordelen zullen gekwantificeerd in beeld moeten worden gebracht, waarbij tevens oog is voor de nadelen. Daarbij moet aandacht zijn voor mogelijke alternatieven en de voor- en nadelen daarvan.

2.Betreft het bij de samenwerking taken die het publiek belang dienen?

Voor het nemen van een besluit tot samenwerking moet onderbouwd zijn dat het bij de door de (nieuwe) verbonden partij uit te voeren taken in de praktijk ook taken betreft die het publiek belang dienen. Er moet sprake zijn van een toegevoegde waarde. Daarbij moet tevens worden vastgesteld dat het publieke belang niet of niet afdoende door de markt gediend wordt. Ook bij uitbreiding van taken door een verbonden partij moet per geval worden beoordeeld of deze uitbreiding gerechtvaardigd is op grond van het publieke belang. Deze afweging is alleen in die gevallen niet aan de orde waar het de uitvoering van wettelijke taken betreft.

3.Is volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk?

Ingeval van samenwerking is het van belang te beoordelen op welke wijze de betreffende taak moet worden uitgevoerd. Het publieke belang kan bijvoorbeeld al voldoende worden behartigd door regelgeving en handhaving, door uitbesteding of door het verstrekken van subsidies. De samenwerking en de wijze van taakuitvoering moeten dan ook aan het begin van de samenwerking worden georganiseerd in de meest effectieve en efficiënte vorm.

4.Zijn de risico’s van samenwerking te kwantificeren?

Iedere vorm van samenwerking moet op risico’s worden beoordeeld. Dat betreft dus feitelijk alle gevallen waarbij er sprake is van overdracht van gemeentelijke taken en bevoegdheden aan derden (contractpartijen), waaronder verbonden partijen. Te beoordelen risico’s betreffen onder meer:

-Integriteitrisico’s: dit betreft risico’s in het keuzeproces van de contractpartij, in de wijze van uitvoering van de taak door de contractpartij en in de wijze van verantwoording door de contractpartij;

-Fiscale risico’s: dit betreft inzicht in de fiscale consequenties van samenwerking voor de gemeente Vijfheerenlanden en voor de contractpartij;

-Aanbestedingsrisico’s: dit betreft inzicht in de aanbestedingseisen die aan de orde zijn en in de wijze waarop in de gekozen wijze van samenwerking aan deze aanbestedingseisen tegemoet wordt gekomen;

-Bedrijfsvoeringrisico’s: dit betreft inzicht in de reguliere risico’s die aan de orde zijn bij uitvoering van de taak zowel wat betreft de (wijze van) uitvoering daarvan als wat betreft de wijze van bekostiging en wettelijke regelgeving;

-Ontvlechtingrisico’s: dit betreft inzicht in de consequenties van beëindiging van de samenwerking en in de financiële en organisatiegevolgen die dit zal hebben. Bijvoorbeeld ter zake van de kosten van ontvlechting en wachtgelden. En in de afspraken die hierover al zijn gemaakt.

5.Kan de samenwerking worden georganiseerd in een publiekrechtelijke rechtsvorm?

Als het publiek belang gediend is bij samenwerking moet de samenwerking dan ook bij voorkeur worden georganiseerd in een publiekrechtelijke rechtsvorm. Dus in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Dit vergroot de transparantie van de samenwerking en maximeert de gemeentelijke invloed en dus ook de invloed van de raad. Een privaatrechtelijke rechtsvorm moet dan ook worden vermeden tenzij deze bijzondere meerwaarde oplevert in relatie tot het te dienen publieke belang. Dat kan aan de orde zijn in het geval van een publiek private samenwerking (PPS).

6.Is de wijze van sturing en beïnvloeding geborgd?

Juist om het publieke belang te kunnen blijven dienen is het van belang dat voordat tot samenwerking wordt overgegaan, heldere afspraken zijn gemaakt betreffende de wijze van organisatie, taakuitvoering, sturing en control van de contractpartij. Dit betreft onder meer de volgende aspecten:

-De doelstelling en taakomschrijving van de contractpartij.

-De prestaties van de contractpartij, de wijze waarop deze worden overeengekomen en worden gemeten.

-De wijze waarop de risico’s (zie 4) worden beheerst.

-Het geheel van regels en afspraken betreffende de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, waaronder de goedkeuring van bedrijfsplannen, vertegenwoordiging, benoeming van bestuurders en functiescheiding.

-De wijze van verantwoording waaronder informatieplicht, inzagerecht en de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd.

-De (contractuele) mogelijkheden tot het geven van aanwijzingen en richtlijnen door de gemeente Vijfheerenlanden aan de contractpartij.

-De wijze waarop periodiek het functioneren ter zake van effectiviteit en efficiency van de verbonden partij kan worden geëvalueerd.

In de opiniërende nota ‘Implementatie nieuwe Wgr’ (april 2023) is per GR op basis van criteria een kwalitatieve omschrijving gegeven. Aan de hand hiervan is per GR een advies voor prioritering (hoog, midden, laag) aangegeven.

Bij de bespreking in de commissie Algemene Zaken is aangegeven dat Avres de prioriteit ‘hoog’ zou moeten krijgen, dat is in onderstaande tabel aangepast.

Afwegingscriteria:

1Maatschappelijke impact: de mate waarin de werkzaamheden van de betreffende GR direct de belangen van inwoners van Vijfheerenlanden treffen.

2Financieel belang en financiële risico’s: hierbij is van belang wat de omvang van de financiële bijdrage van de gemeente aan de GR is en welk aandeel VHL heeft in het totaal van de GR. Ook de financiële risico’s voor de gemeente, zoals een open einde regeling, (on)voldoende weerstandsvermogen en de al dan niet beïnvloedbare financiële effecten van maatschappelijke ontwikkelingen nemen we hier mee.

3De bestuurlijke invloed die de gemeente op een GR kan uitoefenen. Die wordt bepaald door enerzijds het aantal deelnemers en anderzijds de vertegenwoordiging in algemeen of dagelijks bestuur.

Maatschappelijke impact

Financieel belang en risico’s

Politiek/bestuurlijke ontwikkelingen

Prio

Veiligheids-regio Utrecht (VRU)

Het thema Veiligheid gaat inwoners rechtstreeks aan. Denk hierbij aan de inzet van brandweer en geneeskundige hulpverleningsorganisaties als het gaat om risico- en crisisbeheersing. Maar ook in de opvang van kwetsbare groepen heeft de VRU een belangrijke rol (bijv. Oekraïners en asielzoekers)

Bijdrage VHL: € 3.744.000

Totaal: € 89.589.000

Financiële risico’s i.v.m. externe ontwikkelingen zoals premiestijgingen, claims, en met name kostenfluctuaties die samenhangen met incidenten en crises.

VHL is één van de 26 deelnemers. De directe sturing is daarom beperkt.

De VRU is een verplichte GR.

Er is sprake van basis- en plustaken.

Bij crises kunnen vergaande bevoegdheden overgaan naar de VRU. Extra raadsbetrokkenheid kan daarom aan de orde zijn.

H

Reinigings-dienst Waardlanden

Waardlanden verzorgt de inzameling van afval en grondstoffen (zoals glas en papier). Inwoners hebben direct te maken met wijze van afvalinzameling (omgekeerd inzamelen, plaatsing ondergrondse containers) en de kosten daarvan.

Waardlanden verzorgt communicatie richting inwoners en zet in op afvalpreventie en handhaving.

Bijdrage VHL: € 7.300.000

Totaal : € 22.965.000

Uitgangspunt college/raad is dat de afvalstoffenheffing kostendekkend moet zijn. Diverse (beleids)-ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat de kosten van afvalinzameling stijgen.

VHL is een van de vier deelnemende gemeenten.

Waardlanden is een BVO (bedrijfsvoeringorganisatie) gericht op uitvoering van gemeentelijk beleid. Voor kostenefficiënte uitvoering ligt het voor de hand dat zoveel mogelijk eensluidend beleid gehanteerd wordt. Waardlanden heeft een belangrijke rol bij de beleidsvoorbereiding.

Besluitvorming over beleid vindt in de gemeenten plaats. De bestuurlijke verantwoordingslijn over de inhoudelijke keuzes blijft dus in de lijn college-raad.

H

GGD regio Utrecht

De GGDrU voert een aantal wettelijke taken uit de Wet Publieke gezondheidszorg uit, zoals jeugdgezondheidszorg (vb. consultatiebureau), medische milieukunde, infectieziektebestrijding, bevolkingsonderzoeken en bevolkingsvoorlichting. Daarnaast voert de GGD aanvullende taken uit in lijn met het Lokaal gezondheidsbeleid en landelijke ontwikkelingen. Het belang voor de inwoners is substantieel, zoals we o.a. tijdens de coronacrisis hebben gezien.

Bijdrage VHL: € 2.036.365 (Nb! Dit is voor de wettelijke taken).

Totaal: € 48.751.000

Risico’s: digitalisering en crises.

De gemeente VHL is een van de 26 deelnemers. De bestuurlijke invloed lijkt daarmee beperkt.

De GGD is een verplichte GR.

H

Omgevings-dienst regio Utrecht (ODRU)

Toezicht en handhavingstaken zijn vooral gericht op bedrijven. Hieronder valt ook toezicht op energiebesparingsmaat-regelen van bedrijven en energielabel-C-plicht voor kantoren.

Bijdrage VHL: € 1.355.754

Totaal: € 15.509.000

De kosten voor de taken van de ODRU liggen maar ten dele vast, omdat er (deels) sprake is van vraaggestuurde activiteiten.

Stijging van kosten o.m. als gevolg van de invoering van de Omgevingswet (nieuwe taken, andere werkwijze).

De ODRU is een verplichte GR.

In de basis zijn de wettelijke uitvoerende milieutaken ondergebracht bij de ODRU, maar er is ook sprake van plustaken.

De ODRU ontwikkelt een nieuw koersdocument. Verkenning van een verdergaande samenwerking met de RUD.

M

AVRES

Impact op inwoners, of beter: betekenis voor inwoners is groot.

Avres verleent de uitkeringen in het kader van de Wet Werk en bijstand en is verantwoordelijk voor werkzaamheden ikv de Participatiewet.

Bijdrage VHL:

€ 22.139.524

Totaal: € 63.484.000

Hoewel het om een groot bedrag gaat, gaat het vooral het ‘doorsluizen’ van geld. De risico’s zitten voornamelijk (net als elders in het sociaal domein) in de adequate financiering van het Rijk. Die is op dit moment grosso modo in orde.

Het grootste deel van het budget betreft de bijstandsuitkering, die uiteraard overal in Nederland hetzelfde is. Het weerstandsvermogen van Avres is goed, en benadert 200% van de risico’s (de vastgestelde maximale omvang van het weerstandsvermogen).

Avres is onlangs gestart met het Ambitiefonds.

Omdat het gedelegeerde taken betreft initieert Avres eventueel nieuw beleid en is dit voor de drie deelnemende gemeenten (veelal) identiek.

Extra betrokkenheid van de raad kan hier aan de orde zijn.

In de huidige GR-tekst is reeds opgenomen dat concept-verordeningen e.d. voor een zienswijze aan de raad worden voorgelegd.

H

Bureau openbare verlichting (OVL)

Goed functionerende verlichting draagt bij aan een fijne leefomgeving

Bijdrage VHL: € 155.150

Totaal: € 739.167

De financiële risico’s zijn beperkt.

OVL verzorgt in opdracht van de gemeente de openbare verlichting. De gemeente stelt zelf het beleid (en daarmee de opdracht aan OVL) vast.

L

Regionaal Archief Zuid-Utrecht (RAZU)t

Het RAZU heeft een faciliterende taak als kennis- en informatiecentrum op het gebied van de lokale en regionale geschiedenis.

Bijdrage VHL: € 292.759

Totaal: € 949.254

De financiële risico’s zijn beperkt.

Het RAZU zorgt ervoor dat er aan de wettelijke archiefplicht wordt voldaan, een overzichtelijke uitvoerende taak.

L

Prioriteiten (advies): H = hoog, M = midden, L = laag