Nalevings- en handhavingsbeleid 2025-2026

2.4.1 Actoren

Er zijn verschillende actoren/gremia die vanuit verschillende rollen invloed hebben op wat we doen met betrekking tot naleving.

1Het Rijk met wet- en regelgeving

2De gemeenteraad met lokale kaderstelling en controle

3Het college van B&W met nadere regelgeving, uitvoering, evaluatie en rapportage

4De ambtelijke organisatie met beleidsmatige voorbereiding, uitvoering, monitoring en evaluatie

Daar zou nog een vijfde groep/categorie aan toegevoegd kunnen worden: dat is de (doel)groep waarvan wij nastreven dat zij de regels en afspraken in onze gemeente naleven. Dat zijn inwoners, bedrijven, instellingen, verenigingen, stichtingen en óók de gemeente Venray zelf.

Hoe verhouden deze gremia zich tot elkaar? De verschillende rollen zijn eenvoudig weer te geven in een beleidscyclus of PDCA-cyclus (Plan-Do-Check-Act):

Fig. 1 De beleidscyclus.

2.4.2 Het nalevingsbeleid en de BIG-8 cyclus

Het nalevingsbeleid wordt in principe iedere vier jaar, en voor de duur van een collegeperiode, door het college vastgesteld. Met dit beleid als kader worden jaarlijks keuzes gemaakt en prioriteiten gesteld voor de planning en de uitvoering van toezichts- en handhavingstaken uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. De combinatie van een vierjarig nalevingsbeleid met een jaarlijks uitvoeringsprogramma maakt het mogelijk flexibel in te spelen op actualiteiten die kunnen leiden tot verschuivingen in prioriteiten of nieuwe prioriteiten. In het VTH-jaarverslag wordt elk jaar op basis van de monitoringsgegevens verantwoording afgelegd over de voortgang van taakuitvoering, gerealiseerde producten en behaalde resultaten. Zo nodig kan er bijgesteld worden in het eerstvolgende uitvoeringsprogramma. Deze cyclische manier van werken wordt ook wel aangeduid als BIG-8. Het is te beschouwen als een dubbele PDCA-cyclus voor de uitvoering.

Fig. 2 De Big-8

2.4.3 De BIG-8 in relatie tot de kaderstellende en controlerende rol van de raad

De BIG-8 Cyclus is een (dubbele) PDCA-cyclus maar het is niet dezelfde PDCA-cyclus als beschreven in paragraaf 2.4.1. Ze hebben wél sterk met elkaar te maken. De informatie die volgt uit de BIG-8 cyclus (via prioriteitstelling naar uitvoering, monitoring en evaluatie) kan leiden tot aanpassing in de jaarlijkse programmering en prioritering voor toezicht en handhaving maar het kan óók leiden tot aanpassing van de beleidskaders. Het college legt (via diezelfde monitoring en evaluatie) verantwoording af aan de raad over het gevoerde beleid. Daarmee geeft de raad invulling aan zijn controlerende rol en kan hij waar nodig de kaders bijstellen. Zo beschouwd, vormt de BIG-8 het onderste deel van de PDCA-(beleids-)cyclus zoals beschreven in paragraaf 2.4.1.

Fig. 1 en fig. 2 kunnen aldus samengevoegd worden tot één samenhangend plaatje:

Fig. 3 Nalevingsbeleid in de beleidscyclus van de raad.

2.4.4 De rol van de raad in het nalevingsbeleid en het uitvoeringsprogramma

In de vorige paragrafen is uiteengezet hoe de formele rolverdeling is tussen raad en college. De wens van de raad om in deze periode meer te worden betrokken bij het nalevingsbeleid en uitvoeringsprogramma kan hieraan niet voorbij gaan. Zuiver geredeneerd is het college verantwoordelijk voor het opstellen en vaststellen van het nalevingsbeleid en het uitvoeringsprogramma. Echter vanuit die bevoegdheid zal het college via commissie of raad input ophalen over wat door de raad belangrijk gevonden wordt met betrekking tot nalevingsbeleid en uitvoeringsprogramma als onderdeel van de afwegingen van de politiek bestuurlijke prioritering.

5.1.1 Wetten, beleid

Regels zijn vastgelegd in wetten, beleid, verordeningen, omgevingsplan en vergunningen (we noemen dit het kader). Zoals in hoofdstuk 2 al uiteengezet heeft de gemeenteraad, waar het specifiek lokaal beleid aangaat een kaderstellende rol. We leggen regels zo duidelijk en begrijpelijk mogelijk vast. Daarnaast hebben we aandacht voor de handhaafbaarheid van regels en of ze helder en duidelijk zijn vormgegeven voor de aanvrager.

Vergunningen zijn een belangrijk instrument om beleid en wet- en regelgeving vorm te geven in concrete afwegingen, kaders en voorschriften. Daar waar het nodig is en de risico’s groot zijn, is een vergunning nodig. Daar waar de risico’s klein zijn, voldoet een melding. Vergunningen zijn bijvoorbeeld nodig bij grotere bouwwerken, huisvesting, APV-gerelateerde onderwerpen en daar waar milieuaspecten een belangrijke rol spelen (denk aan uitbreiding van een veehouderij). Per type vergunning worden landelijke wetten en regels en het eigen, lokale beleid gevolgd. Het proces van vergunningverlening omtrent evenementen of horeca is bijvoorbeeld vastgelegd in het evenementenbeleid of horecabeleid. Omgevingsvergunningen en meldingen behandelen we volgens de Omgevingswet.

5.1.2 Preventie

Preventie richt zich op het vergroten van bewustwording bij burgers, bedrijven en instellingen om zicht te houden aan de ‘spelregels’ zoals die in de maatschappij zijn afgesproken. Er gelden bepaalde regels en de gemeente heeft als taak er op toe te zien dat die regels worden nageleefd. Het doel is om de naleving van wet- en regelgeving te vergroten, zonder dat hier repressieve middelen aan te pas komen. Zo worden ook onveilige situaties voorkomen. Gevolg van deze stimulering tot naleving is dat minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te hebben, omdat het aantal overtredingen geringer is. We handelen vanuit de gedachte dat voorkomen beter is dan genezen. Denk hierbij aan het plaatsen van geluidsmeters bij evenementen, waardoor organisatoren zelf in de gaten kunnen houden of ze binnen de geluidsnorm blijven. Ook andere aanpassingen in de openbare ruimte zoals paaltjes als centrumafsluiting en verkeersdrempels zijn voorbeelden van preventieve maatrelen. Daarnaast proberen we extra ‘ogen en oren’ te creëren, zodat bewoners elkaar gaan aanspreken. Ervaringen hiermee worden onder andere opgedaan bij het proefproject in de wijk Veltum.

Bij de handhaving wordt in eerste instantie gebruik gemaakt van de preventieve instrumenten. Dit betreft met name voorlichting en gerichte informatieverstrekking en/of advisering aan specifieke doelgroepen. Onbekendheid kan leiden tot overtredingen. Wanneer regelgeving voldoende kenbaar is, is de kans groter dat burgers en bedrijven zich hieraan gaan houden. In het kader van de implementatie van de Omgevingswet krijgt publieksvoorlichting eveneens een prominente plaats in het plan van aanpak.

5.1.3 Controle en toezicht

Onder controle en toezicht verstaan wij het nagaan of en in hoeverre wettelijke regels en voorschriften uit vergunningen en ontheffingen worden nageleefd. We houden aangekondigde of onaangekondigde controles, controles naar aanleiding van een klacht/melding of we voeren projectmatig (thema)controles uit. We maken bewuste keuzes als het gaat om het aankondigen van controles. Het voordeel van aangekondigde controles is dat degene die wordt gecontroleerd zich kan voorbereiden op het controlebezoek en eventuele tekortkomingen tijdig (voor het controlebezoek) kan herstellen. Een aangekondigde controle is gericht op het bevorderen van naleving en niet op het zoveel mogelijk vinden van overtredingen. Tijdens de controles gaan toezichthouders vooral in gesprek om te zorgen dat overtredingen ongedaan worden gemaakt. Als het nodig is vindt een hercontrole plaats.

Werkwijze toezicht

Er worden verschillende vormen van toezicht gehanteerd, te weten:

•surveillance

•inventariserende controles

•periodieke controles

•incidentele controles

•steekproefsgewijze controles

•gerichte observatie/opsporing

We passen de vorm van toezicht toe die het beste aansluit bij het handhavingsonderwerp.

We kennen toezicht op de volgende onderdelen:

•openbare ruimte

•bouwen, slopen en overige Omgevingsplan-activiteiten

•ruimtelijke ordening (gebruik)

•milieu (niet basis-taken)

•brandveilig gebruik

•alcoholwet (horeca en evenementen)

•Algemene Plaatselijke Verordening en bijzondere wetten

Het toezicht op deze onderdelen wordt nader toegelicht in bijlage 1.

Toezicht in stappen

Voordat de gemeente een sanctie oplegt wordt een aantal stappen gevolgd, waarbij het aantal stappen afhankelijk is van de situatie. Daarbij worden de aspecten hinder, gevaar, verwijtbaarheid van het handelen, de ernst van de overtreding en de daarmee samenhangende gevolgen gewogen.

Toezicht wordt gehouden op de volgende wijze:

1Toezicht wordt gehouden aan de hand van het uitvoeringsprogramma (planbaar), en naar aanleiding van klachten, meldingen en signalen van andere toezichthouders op basis van de oog– en oorfunctie (niet planbaar).

2De bevindingen van de toezichthouder worden schriftelijk vastgelegd. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de VTH-applicatie (RX Mission). De overtreder ontvangt met betrekking tot de geconstateerde bevindingen in de meeste gevallen een brief. Indien sprake is van een lichte overtreding kan worden volstaan met een mondelinge waarschuwing en kan het sturen van een brief achterwege worden gelaten.

3Indien een overtreding wordt geconstateerd, beoordeelt de toezichthouder of sprake is van Hinder, Gevaar of Verwijtbaar handelen (HGV).

Als geen sprake is van hinder, gevaar of verwijtbaar handelen worden de volgende stappen genomen:

1Na de controle krijgt de overtreder een redelijke termijn om de overtreding te herstellen, waarbij deze termijn wordt afgestemd op de aard van de overtreding.

2Na afloop van de hersteltermijn vindt een 1e hercontrole plaats. De bevindingen van deze 1e hercontrole worden in een brief aan de overtreder vastgelegd. Wanneer uit de 1e hercontrole blijkt dat de overtreding voortduurt, wordt een vooraankondiging opgesteld door de handhavingsjurist. De vooraankondiging is een schriftelijke waarschuwing dat, wanneer de overtreding binnen een nieuwe termijn niet is hersteld, een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd.

3Na afloop van de in de vooraankondiging genoemde termijn volgt een 2e hercontrole. De constateringen worden door de handhavingsjurist in een brief vastgelegd. Als blijkt dat de overtreding niet is opgeheven en/of hersteld, wordt een bestuurlijke sanctie opgelegd. Deze kan bestaan uit het opleggen van een dwangsom of het toepassen van bestuursdwang. De keuze die gemaakt wordt, is afhankelijk van de wijze waarop men verwacht dat de overtreder tot beëindiging van de overtreding en/of herstel van de situatie is te bewegen.

Met toepassing van de hiervoor geschetste procedure wordt op een passende wijze invulling gegeven aan het toezicht en de handhaving. In de praktijk blijkt dat veel overtredingen zijn opgelost c.q. worden beëindigd na het uitvaardigen van de vooraankondiging. Het toepassen van deze aanpak sluit ook aan bij de provinciale en landelijke handhavingsstrategie.

Als wél sprake is van Hinder, Gevaar of Verwijtbaar handelen worden de volgende stappen genomen:

1Er volgt direct een vooraankondiging die een waarschuwing bevat. Wanneer de situatie het toelaat wordt een korte hersteltermijn geboden. Als sprake is van direct gevaar en/of risico, is direct optreden noodzakelijk. De sanctie wordt dan alsnog achteraf schriftelijk vastgelegd. Vormen van direct optreden zijn bijvoorbeeld: ontruiming, sluiting, het beletten van toegang, het stilleggen van werkzaamheden.

2De voorkeur gaat er naar uit dat de overtreder zelf een einde maakt aan de overtreding. Door het opleggen van een dwangsom of een last onder bestuursdwang kan dit worden afgedwongen.

5.1.4 Handhaving

Als kader, preventie, controle en toezicht niet tot een oplossing leiden, kan de gemeente handhaven. Handhaving is erop gericht om een situatie die in strijd is met voorschriften op te heffen of om herhaling ervan te voorkomen. Het doel is tweeledig:

•Correctief: afwijkingen, overtredingen van regels en voorschriften vaststellen en waar nodig en mogelijk (doen) herstellen (of bestraffen).

•Preventief: door consequent en consistent correctief optreden er voor zorgen dat regels en voorschriften door (steeds meer) betrokkenen uit zichzelf worden nageleefd.

Voor onze handhavingsacties passen wij de Landelijke Handhaving Strategie Omgevingsrecht (LHSO) toe. We hanteren daarbij de onderstaande sanctiestrategie waarbij het doel is overtredingen te voorkomen en waar nodig effectief te handhaven.

Sanctiestrategie

Op grond van de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en specifieke verordeningen (zoals de Algemene Plaatselijke Verordening Venray, de Omgevingswet en de Drank- en Horecawet) beschikt de gemeente over verschillende handhavingsinstrumenten. Afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding kan de gemeente de volgende sancties opleggen:

1Waarschuwing

Bij een lichte of eerste overtreding wordt doorgaans een waarschuwing gegeven, waarmee de overtreder de kans krijgt om de situatie te herstellen zonder directe consequenties.

2Last onder dwangsom

Bij herhaalde of voortdurende overtredingen kan de gemeente een last onder dwangsom opleggen om naleving af te dwingen. Dit betekent dat de overtreder een geldbedrag moet betalen als de overtreding niet binnen een gestelde termijn wordt beëindigd.

3Last onder bestuursdwang

Indien direct ingrijpen noodzakelijk is (bijvoorbeeld bij gevaarlijke situaties of ernstige hinder), kan de gemeente zelf maatregelen nemen om de overtreding te beëindigen. De kosten hiervan worden verhaald op de overtreder.

4Intrekking vergunning of ontheffing

Wanneer een vergunninghouder structureel de regels overtreedt of de openbare orde en veiligheid in gevaar brengt, kan de gemeente besluiten om de vergunning of ontheffing in te trekken. Dit geldt bijvoorbeeld voor horecagelegenheden die herhaaldelijk overlast veroorzaken of voor bedrijven die zonder vergunning activiteiten uitvoeren.

5Strafrechtelijke handhaving

In samenwerking met de politie en het Openbaar Ministerie kan de gemeente ernstige overtredingen strafrechtelijk laten vervolgen. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij illegale bouw, ernstige milieudelicten of geweld tegen handhavers.

Uitgangspunten

De gemeente Venray hanteert bij de inzet van sancties de volgende uitgangspunten:

•Proportionaliteit – De sanctie moet in verhouding staan tot de ernst van de overtreding.

•Transparantie – De handhavingsprocedure is duidelijk en kenbaar voor betrokkenen.

•Consistentie – Vergelijkbare overtredingen worden op een gelijkwaardige manier behandeld.

•Rechtszekerheid – Overtreders weten wat zij kunnen verwachten bij niet-naleving.

•Maatwerk – Waar mogelijk wordt rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van de overtreding en de overtreder.

Van handhaving wordt afgezien als er concreet zicht op legalisatie bestaat of handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Gedogen houdt in dat de overheid bewust niet optreedt tegen iets wat verboden is. Stelregel is dat we niet gedogen en in de regel verplicht zijn de wettelijke regels te handhaven. Maar er zijn in de praktijk soms specifieke situaties, waarbij we vinden dat afzien van handhaving wel mogelijk moet zijn. Die beoordeling is zeer casuïstisch en wordt per geval afgestemd en transparant en helder onderbouwd.

Werkwijze handhaving

In principe wordt bij handhaving gebruik gemaakt van het bestuursrechtelijk instrumentarium. Per situatie kan bekeken worden of daarnaast ook instrumenten vanuit het privaat- en/of strafrecht toegepast moeten worden.

Werkwijze meldingen

Een melding van een inwoner of bedrijf gaat over een vorm van onvrede of misstand. Deze meldingen kunnen ook anoniem ingediend worden. Wanneer de melder niet tevreden is met de afhandeling kan hij kiezen om alsnog een verzoek om handhaving in te dienen. Op meldingen over overlast dan wel (mogelijke) overtredingen wordt na het vaststellen van de prioriteit een reactie verstuurd met de informatie of we de melding oppakken. De meldingen worden centraal geregistreerd en naar het juiste team gestuurd voor de verdere verwerking ervan. Anonieme klachten/meldingen worden niet in behandeling genomen, tenzij veiligheid of een monumentale status (onomkeerbare situatie) in het geding is, dan wel wanneer er sprake is van recidive. Per soort anonieme klacht vindt een afweging plaats. Belangrijke voorwaarde bij de terugkoppeling naar de melder is dat zijn/haar naam en contactgegevens bekend zijn, zodat tijdens het traject nadere informatie kan worden ingewonnen. Anonieme klachten worden wel geregistreerd zodat monitoring van de klachten en signalen kan plaatsvinden.

Werkwijze handhavingsverzoeken

Inwoners kunnen een verzoek om handhaving indienen. Voor de gemeente geldt de beginselplicht tot handhaving. Met een verzoek om te handhaven wijst een derde de gemeente op mogelijke situaties die strijdig zijn met wet en regelgeving. De gemeente heeft hierop de bevoegdheid nader onderzoek te verrichten en een besluit te nemen om wel of niet te handhaven. Tegen de beslissing op een verzoek om handhaving staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep open.

In deze gevallen is de gemeente dus verplicht op een dergelijk verzoek te reageren, mits het verzoek door een belanghebbende wordt gedaan. Wanneer dit niet het geval is, wordt het verzoek behandeld als een klacht of melding en wordt op basis van prioriteit de afweging gemaakt of, en zo ja wanneer, de klacht wordt behandeld. Hiermee willen wij bewerkstelligen dat de handhavingscapaciteit zoveel mogelijk doelgericht en prioritair kan worden ingezet en niet steeds wordt bepaald door ad hoc meldingen en klachten, bijvoorbeeld over uit de hand gelopen burenruzies. Met andere woorden, het is niet zo dat de gemeente bij een handhavingsverzoek hoe dan ook over moet gaan tot handhavend optreden.

Legalisering of onevenredigheid

Wij hebben een beginselplicht tot handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan afzien van handhaving. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De vraag wanneer sprake is van zo’n bijzondere omstandigheid is niet eenduidig te beantwoorden. Wij volgen daarbij de lijn die in jurisprudentie is neergelegd.

In geval van legalisatie

Voordat wij over kunnen gaan tot handhavend optreden moet beoordeeld worden of de overtreding ongedaan kan worden gemaakt met een vergunning. Daarbij wordt de activiteit getoetst aan de geldende wet- en regelgeving. Als er een vergunning verleend kan worden, wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld de vergunning te verkrijgen, binnen een redelijke termijn. Wij beoordelen de vergunningaanvraag geheel objectief. Er worden wel extra leges geheven voor het feit dat de aanvraag achteraf is ingediend.

Wanneer is handhavend optreden onevenredig?

Als de belangen van de verzoeker om handhaving zo gering zijn ten opzichte van de overtreden regel kan van handhaving afgezien worden. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een erfafscheiding die 2 cm te hoog is gebouwd en niet in zicht ligt van degene die om handhaving verzoekt. Over deze uitzonderingsgrond is ook veel jurisprudentie geschreven, die wij volgen. Er is overigens niet snel sprake van onevenredig handhaven.

Activiteiten zonder vergunning en planologisch strijdig gebruik

Vooral ten aanzien van bouwen zonder vergunning en planologisch strijdig gebruik vinden wij dat dit niet zondermeer mag worden beloond door legalisatie met een vergunning. Ook de raad vindt dat en heeft via een motie verzocht om juridische en bestuurlijke mogelijkheden te verkennen om effectiever op te treden tegen illegale werkzaamheden:

Te denken is aan

a.Het verhogen van leges voor achteraf ingediende vergunningaanvragen;

b.Het opleggen van bestuurlijke boetes;

Momenteel wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn.

5.1.5 Mediation en buurtbemiddeling

Sommige klachten komen voort uit burenruzies. Dat is niet altijd direct duidelijk als er een melding/klacht binnenkomt. De toezichthouders zijn hier alert op en zodra we merken dat sprake is van een burenruzie schakelen we buurtbemiddeling in (bij de lichtere varianten van burenruzie) of starten we een mediationtraject (bij zwaardere gevallen). Beide partijen moeten hier wel voor open staan. De mediators die in Venray beschikbaar zijn, kunnen de toezichthouders ondersteunen en adviseren bij het maken van die keuze.

5.1.6 Basisregistratie personen

Een bijzondere tak binnen dit nalevingsbeleid is de BRP (Basisregistratie Personen). De Nederlandse overheid registreert persoonsgegevens in de BRP. Alle overheidsinstellingen en bestuursorganen zoals de Belastingdienst, SVB, UWV etc. zijn verplicht voor hun taken gebruik te maken van deze gegevens. Op basis van deze gegevens worden voorzieningen verstrekt, zoals toeslagen, WW-uitkering, AOW, Pensioenen etc.

Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor een actuele, juiste en betrouwbare registratie van persoonsgegevens van ingezetenen in de BRP. Een hoge kwaliteit van de adresgegevens van ingezetenen in de BRP is niet alleen van belang voor de afnemers maar ook van belang voor de gemeente zelf, bijvoorbeeld voor het bieden van voorzieningen afgestemd op de woonsituatie, handhaving bij brandveiligheid, een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de sociale woonruimte en het tegengaan van woonfraude inclusief controle op het verblijfsregister.

De zelfstandig toezichthouder (in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) houdt toezicht op c.q. controleert de naleving van bij of krachtens wet- of regelgeving opgelegde plichten en/of maatregelen in relatie tot de BRP (Basis Registratie Personen).

Samenwerking met andere toezichthouders is hierbij essentieel omdat de toezichthouder BRP vaak casuïstiek behandelt waarbij er mogelijk handhavingsacties zijn vereist vanuit verschillende afdelingen.