2. Juridisch kader
2.1. Bevoegdheid
2.1.1. Kwalificatie drugshandel
In deze beleidsregels wordt onder “drugshandel” verstaan: de verkoop, aflevering of verstrekking van drugs dan wel de aanwezigheid van drugs daartoe, een en ander zoals bedoeld in artikel 13b, eerste lid, onder a, van de Opiumwet.
Vaste rechtspraak van de Afdeling is dat aangenomen mag worden dat een meer dan geringe hoeveelheid drugs niet, althans niet uitsluitend, voor eigen gebruik door een persoon bestemd is, maar deels of geheel voor verkoop, aflevering of verstrekking aan derden. De hoeveelheid van de in een woning of lokaal aanwezige drugs kan dan ook indiceren dat deze voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn en dus dat artikel 13b, eerste lid, onder a, van de Opiumwet van toepassing is.
Om te beoordelen of de hoeveelheid erop wijst dat de drugs voor verkoop, aflevering of verstrekking bestemd zijn, kan in redelijkheid worden aangesloten bij de door het Openbaar Ministerie toegepaste criteria in de “Aanwijzing Opiumwet”, waarbij een hoeveelheid harddrugs van maximaal 0,5 gram en een hoeveelheid softdrugs van maximaal 5 gram als hoeveelheden voor eigen gebruik worden aangemerkt. Bij de aanwezigheid van een hoeveelheid drugs in een woning of lokaal die groter is dan een hoeveelheid voor eigen gebruik, is in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. Het ligt in dat geval op de weg van de betrokkene het tegendeel aannemelijk te maken.
Indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt, is de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, onder a, van de Opiumwet, bevoegd om ten aanzien van het pand een last onder bestuursdwang (lees: sluitingsmaatregel) op te leggen.
7O.a. ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362; ABRvS 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:738.
Het voorgaande geldt ook als een in werking zijnde hennepkwekerij of een in werking zijnde drugslaboratorium wordt aangetroffen.
2.1.2. Kwalificatie voorbereidingshandeling
Van een “voorbereidingshandeling” in de zin van deze beleidsregels is sprake als in een woning of een lokaal, dan wel een daarbij behorend erf, voorwerpen of stoffen voorhanden zijn, die op zichzelf bezien legaal zijn, maar waarvan de betrokkene weet of ernstige redenen heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn om hetzij harddrugs, hetzij softdrugs – kort gezegd – te produceren, een en ander zoals bedoeld in artikel 13b, eerste lid, onder b, van de Opiumwet.
De aangetroffen situatie c.q. de aangetroffen voorwerpen en stoffen moeten van dien aard zijn dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de voorhanden voorwerpen gebruikt zullen worden om strafbare voorbereidingshandelingen te plegen. Dat vereist een bestuurlijke beoordeling die kan worden gebaseerd op de feitelijke omstandigheden zoals door de politie vastgesteld. Het gaat bijvoorbeeld om de ter plekke aangetroffen situatie, de aard en de hoeveelheid van de in beslag genomen stof, de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge combinatie en andere uit onderzoek blijkende feitelijkheden, zoals resultaten van tapgesprekken of observaties. Bij deze beoordeling kan ook de Aanwijzing Opiumwet (o.a. paragraaf 3.2.1.) worden betrokken, zoals ingeval van voorbereidingshandelingen ten behoeve van een hennepkwekerij, waarbij aan de hand van het beoogde aantal planten, de mate van de professionaliteit en het doel van de teelt, het beroeps- of bedrijfsmatige karakter kan worden gewaardeerd. Dat geldt ook voor het Opiumwetbesluit als het gaat om de beoordeling van de grootschaligheid (artikel 1, tweede lid).
Uit de rechtspraak volgt dat het voor de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Opiumwet, niet nodig is dat alle aangetroffen stoffen en voorwerpen tegelijk geschikt zijn voor het opzetten van een drugsproductiepunt. Ook als slechts een deel van de voorwerpen voorhanden is die nodig zijn voor de productie van drugs, kan de burgemeester bevoegd zijn handhavend op te treden, mits de voorhanden voorwerpen daartoe bestemd zijn (ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:617).
Voorts is voor het bestaan van de bevoegdheid niet vereist dat de betrokkene zelf wetenschap dan wel een ernstig vermoeden behoeft te hebben dat de aanwezige stoffen of voorwerpen bestemd zijn voor het bereiden van drugs (ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2523).
De burgemeester is bevoegd indien hij/zij op basis van de feitelijke situatie voldoende aannemelijk maakt dat voorwerpen aanwezig waren, waarvan kan worden geweten of ernstig worden vermoed dat deze bestemd waren voor – kort gezegd – het bereiden van drugs.
NB. Of de betrokkene wetenschap had en of deze verwijtbaar heeft gehandeld, kan wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mocht maken.
2.2. Gebruikmaken van de bevoegdheid (evenredigheidstoets)
Als gezegd moet de burgemeester, wanneer de bevoegdheid op grond van artikel 13b van de Opiumwet bestaat, per geval beoordelen of ook van die bevoegdheid gebruik gemaakt dient te worden. Dit is de zogenoemde evenredigheidstoets, waarbij het volgende beoordeeld moet worden:
–is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbenden het minst belast; en
–is de maatregel evenwichtig (evenredigheid stricto sensu)? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?
Bij de invulling van deze criteria wordt op grond van deze beleidsregels – als gezegd – aangesloten bij de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912, en de daarop voortbordurende uitspraken van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1916 en ECLI:NL:RVS:2022:1910. Dat ziet er in essentie als volgt uit.
2.2.1. Noodzakelijkheid
Bij de invulling van de noodzakelijkheid van de toepassing van de bevoegdheid wordt aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding beoordeeld of sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde.
Voor de beoordeling van de ernst en omvang van de overtreding is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Met een sluiting wordt de bekendheid van het pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald. Daarmee wordt beoogd om het pand aan het drugscircuit te onttrekken. Dat drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld, kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks en/of een (grammen)weegschaal.
Als er geen of weinig aanwijzingen zijn dat in of vanuit het pand drugs werden verhandeld, dan zal de burgemeester – als hij/zij zich op het standpunt stelt dat van dergelijke handel wél sprake was – nader moeten onderbouwen waarom dat het geval was. Slaagt de burgemeester hierin niet of onvoldoende, dan zal er doorgaans een mindere mate van of geen overlast zijn in de omgeving van het pand en wordt de openbare orde in mindere mate of niet verstoord. In dit soort gevallen vindt de Afdeling dat een sluiting van meer dan zes maanden in beginsel onevenredig is.
Als niet alleen aanwijzingen dat drugs in of vanuit het pand werden verhandeld afwezig zijn, maar ook andere omstandigheden ontbreken die volgens de overzichtsuitspraak bij de beoordeling van de noodzaak van de sluiting van belang zijn, zoals de omstandigheid dat het gaat om harddrugs, een recidivesituatie en de ligging van een pand in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk, kan dit er toe leiden dat er geen noodzaak bestaat om het pand te sluiten.
2.2.2. Evenwichtigheid
Als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, dient hij/zij zich ervan te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is, ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit de beleidsregels. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid zijn verschillende omstandigheden van belang, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon, een bijzondere binding met het pand en de mogelijkheid om na de sluiting weer van het pand gebruik te kunnen maken. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig, bijvoorbeeld als de betrokkene een ernstig verwijt van de overtreding kan worden gemaakt of gezien de ernst en omvang van de overtreding.
5. Onderscheid woningen en lokalen
5.1. Woningen
5.1.1. Uitgangspunt: bij eerste overtreding waarschuwen
Zoals in de inleiding van deze beleidsregels al is toegelicht, is het wettelijk uitgangspunt dat bij een eerste overtreding van artikel 13b van de Opiumwet nog niet tot sluiting van de woning wordt overgegaan, maar dat de mogelijkheden van een minnelijk vooroverleg, een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom of een andere, minder ingrijpende maatregel moeten worden verkend. Van dit uitgangspunt mag echter in ernstige gevallen worden afgeweken. In de beleidsregels wordt dienovereenkomstig bij woningen, ingeval van een eerste constatering van drugshandel of voorbereidingshandelingen als uitgangspunt gehanteerd dat volstaan wordt met een waarschuwing of een soortgelijke maatregel, zoals een last onder dwangsom. In deze beleidsregels is met het oog op de uitzondering van voornoemd uitgangspunt, nader uitgewerkt wanneer volgens de burgemeester sprake is van een ernstig geval.
5.1.2. Geen onderscheid huur- en koopwoningen
In de beleidsregels wordt voor wat betreft de te treffen maatregelen geen onderscheid gemaakt tussen huur- en koopwoningen en ook niet tussen particuliere en sociale verhuur. Voor alle type woningen geldt daarmee als uitgangspunt in beginsel hetzelfde regime. Wel kunnen bij huurwoningen in een concreet geval, als voorzienbaar is dat de verhuurder vanwege de geconstateerde overtreding maatregelen treft, zoals de eerder genoemde huurontbinding of “blacklisting”, bij de toepassing van het regime minder ingrijpende maatregelen worden getroffen dan de beleidsregels voorschrijven. Dit zal telkens neerkomen op het verrichten maatwerk, zoals toegelicht in paragraaf 1.2 en 1.3 van de beleidsregels.