Uitvoeringsbeleid Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)

2.1 Bouwmelding (inclusief risicobeoordeling en borgingsplan)

Uiterlijk 4 weken voor de start van de bouw dient bij het bevoegd gezag een bouwmelding ingediend te worden. In de bouwmelding moet aan het bevoegd gezag aangegeven worden welk instrument wordt toegepast en welke kwaliteitsborger toeziet op de bouw. Tevens moet de melder een risicobeoordeling en een borgingsplan overleggen bij de melding.

Waar de bouwmelding aan dient te voldoen wordt middels een checklist weergegeven in bijlage 2 bij dit beleid.

Uit de risicobeoordeling moet volgen welke risico's er zijn dat het uiteindelijke bouwwerk niet aan de bouwtechnische regels voldoet. Het gaat om de bouwtechnische regels van hoofdstuk 4 (nieuwbouw) en 5 (verbouw) van het Bbl. Die regels zijn de basis voor de beoordeling van de risico's. Extra aandacht is daarbij nodig van onderdelen die niet zichtbaar zijn als het bouwen klaar is. Denk aan wapening of isolatie.

Verder moet de risicobeoordeling ook de volgende punten meenemen:

•(eventuele) gelijkwaardige maatregelen moeten voldoende onderbouwd zijn;

•maatwerkregels in omgevingsplan over duurzaamheid, energiezuinigheid;

•regels in omgevingsplan vanwege bluswatervoorzieningen en bereikbaarheid voor hulpdiensten en de afstemming daarover met de brandweer;

•regels in omgevingsplan over welstand, monumenten of functie van de locatie

•maatwerkvoorschriften;

•bijzondere lokale omstandigheden c.q. gebiedsspecifieke- en locatie specifieke risico’s (zie nadere uitleg hoofdstuk 4 van dit uitvoeringsbeleid).

Op basis van de risicobeoordeling stelt de kwaliteitsborger een borgingsplan vast. In het borgingsplan moet staan:

•welke maatregelen nodig zijn om de risico's in de risicobeoordeling te voorkomen of te beperken;

•op welke wijze het ontwerp van het bouwplan en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de bouwtechnische voorschriften van het Bbl (in hoofdstuk 4 en 5);

•op welke momenten de kwaliteitsborging plaatsvindt.

Verder beschrijft het borgingsplan in ieder geval:

•de totstandkoming ervan;

•de aard en omvang van de uit te voeren kwaliteitsborging;

•de eindverantwoordelijke personen voor de kwaliteitsborging;

•de manier waarop de verschillende onderdelen van het bouwplan in samenhang worden beoordeeld;

•de manier waarop integraal wordt beoordeeld of de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Bbl;

•in welke gevallen en op welke momenten het borgingsplan wordt geactualiseerd;

•welke normen of kwaliteitsverklaringen bouw (artikel 2.14, lid 2 en 3 Bbl) of gelijkwaardige maatregelen (artikel 2.4 Bbl) bij de bouwwerkzaamheden worden toegepast;

•op welke specifieke bouwwerkzaamheden de beoordeling ten minste is gericht. Hierbij moet de kwaliteitsborger rekening houden met de bijzondere lokale omstandigheden;

•bij welke bouwwerkzaamheden rekening wordt gehouden met andere kwaliteitsborgingssystemen.

Aan de hand van de bouwmelding controleert de gemeente, te weten de administratie, op de volledigheid van de gegevens. Gecontroleerd dient te worden of het juiste borgingsinstrument is toegepast en of de kwaliteitsborger geregistreerd is in een landelijk register. Als er geen erkende kwaliteitsborger is aangewezen of als een borgingsplan en/of risicobeoordeling ontbreekt/niet volledig is dan is er sprake van een onvolledige bouwmelding. Er is dan juridisch geen sprake van een melding. Er mag dan ook niet gestart worden met de bouw. Dit is ook het geval indien de gebiedsspecifieke- en de locatie specifieke risico’s niet in de risicobeoordeling zijn meegenomen.

De casemanager geeft aan bij de melder welke gegevens ontbreken. Als de melding vervolgens compleet wordt ingediend, dan is de melding op dat moment gedaan en gaat de wettelijke termijn van vier weken voor de gemeente om de melding te beoordelen lopen.

2.2 Verloop tussen bouw- en gereedmelding: veranderende rol toezichthouder

Tijdens de bouw ziet de kwaliteitsborger toe op het naleven van het borgingsplan en een correcte uitvoering van het bouwplan. De toezichthouder van de gemeente voert in eerste instantie geen toezicht uit. Bij werkzaamheden in strijd met de vigerende wet- en regelgeving informeert de kwaliteitsborger de aannemer en de opdrachtgever. Worden problemen niet opgelost, dan moet de kwaliteitsborger ook het bevoegd gezag informeren.

Op grond van de omstandigheden van het geval en signalen die binnenkomen, kan de toezichthouder toezicht uitvoeren. Op basis van de Wkb dient de toezichthouder risico gestuurd toezicht uit te voeren. De toezichthouder van de gemeente blijft daarbij bevoegd om handhavend op te treden, bijvoorbeeld door bouwwerkzaamheden stil te leggen. In hoofdstuk 3 van dit uitvoeringsbeleid wordt nader ingegaan op de veranderende rol van de toezichthouder.

2.3 Gereedmelding

Aan het eind van het bouwproces moet een gereedmelding worden ingediend. In deze melding moet een verklaring van de kwaliteitsborger zijn opgenomen met de mededeling dat hij het gerechtvaardigd vertrouwen heeft dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften. Deze verklaring bestaat uit de volgende onderdelen:

•opgave welk instrument is toegepast en de verklaring dat de kwaliteitsborger dat instrument ook mag gebruiken;

•verklaring dat de kwaliteitsborging zijn werkzaamheden heeft uitgevoerd volgens de in het instrument gestelde eisen;

•verklaring dat de kwaliteitsborger vindt dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften zoals bedoeld in hoofdstuk 4 en 5 van het Bbl.

Daarbij dient de verklaring te bestaan uit het zogenaamde ‘dossier bevoegd gezag’. Doel van het dossier is dat de gemeente, bijvoorbeeld in geval van een calamiteit of toekomstige verbouwingen, over informatie beschikt die nodig is voor het toezicht op het gerealiseerde bouwwerk. Het dossier wordt door de administratie op volledigheid getoetst en er wordt beoordeeld of het aannemelijk gemaakt is dat aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan.

De gemeente kan er voor kiezen om het dossier inhoudelijk te beoordelen en eventueel nog zelf een controle uit te voeren. Dit is aan de orde zijn als er gedurende de aanvraag en bouwfase gerede twijfels zijn ontstaan over de kwaliteit van het bouwwerk of de aangeleverde bescheiden, of indien risico’s aanwezig zijn zoals omschreven onder 4 van dit uitvoeringsbeleid.

De verantwoordelijkheid van het bouwwerk ligt bij de bouwer. Door aanpassing van het Burgerlijk Wetboek, boek 7 is de aannemer aansprakelijk voor gebreken die bij oplevering niet zijn ontdekt, tenzij deze gebreken niet aan de aannemer zijn toe te rekenen. Het risico en de bewijslast liggen bij de aannemer. Hij moet aantonen dat het gebrek er op het moment van oplevering niet was. De deskundigheid van de opdrachtgever is niet meer doorslaggevend. Het dossier bevoegd gezag dient hiervoor als bewijslast.

De inhoudelijke rol van het bevoegd gezag betreft dus een procesrol. De gemeente, te weten de casemanager, beoordeelt de stukken op volledigheid. Er vindt geen preventieve inhoudelijke toets op wet- en regelgeving plaats, maar zoals hiervoor vermeldt kan de gemeente er voor kiezen dit in sommige gevallen wel te doen.

De kwaliteitsborger toetst of het bouwwerk daadwerkelijk gebouwd is conform de regelgeving. Deze toets betreft in ieder geval de bouwtechnische voorschriften van het Besluit bouwwerken leefomgeving, maar het kan ook betrekking hebben op alle andere kwaliteitsaspecten die in het contract zijn overeengekomen. Dat laatste heeft betrekking op de versterking van de positie van de bouwconsument, een doelstelling van de wet waar de gemeente verder buiten staat.

Ook ten aanzien van de gereedmelding geldt dat, indien de melding niet volledig is, deze als niet voldaan wordt beschouwd. De casemanager dient binnen twee weken na de melding aan de melder mede te delen welke gegevens ontbreken. Het bouwwerk mag pas in gebruik worden genomen als de melding compleet is.

Volledigheidshalve dient vermeldt te worden dat de gemeente geen leges voor de hiervoor vermelde meldingen ontvangt. Er staan dus geen directe inkomsten tegenover de werkzaamheden die de gemeente daarvoor moet uitvoeren.

2.4 Happy en unhappy flow (escalatieladder)

Indien de initiatiefnemer/kwaliteitsborger de hiervoor vermelde fases, lees: de bouw- en gereedmelding, op tijd en volledig heeft gedaan spreekt de Wkb van een happy flow. Indien dit niet het geval is, is er sprake van een unhappy flow.

In de situatie van een ‘happy flow’ voert de gemeente in beginsel geen toezicht- of handhavingstaken uit en vindt geen inhoudelijke beoordeling plaats van de aangeleverde informatie. Naargelang de omvang en de risico’s van het plan kan de toezichthouder wel toezicht uitoefenen.

Er is sprake van een unhappy flow als afgeweken wordt van datgene wat in de happy flow is beschreven. Dan kan één of meer van de onderstaande omstandigheden plaatsvinden. Per situatie lichten we toe hoe we daar mee omgaan.

–Het niet voldoen aan de wettelijke termijnen

De omgevingsplanactiviteit, bouwmelding of gereedmelding worden te laat (niet binnen de daarvoor geldende termijnen) ingediend. De omgevingsplanactiviteit en/of bouwmelding dienen opnieuw te worden ingediend en de bouwwerkzaamheden mogen niet starten. Wanneer de gereedmelding te laat wordt ingediend, mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.

–Bouwmelding is onvolledig

Als de bouwmelding onvolledig is, dan is de melding officieel niet gedaan. Dit is ook het geval als de bijzondere lokale omstandigheden niet zijn meegenomen. De gemeente stuurt dan een brief ‘Melding niet gedaan’. Hierin geven we aan wat er precies mist, met het verzoek om een complete nieuwe melding te doen (enkel de missende stukken nasturen volstaat niet). Consequentie is dat niet gestart kan worden met bouwen.

–Bouwen zonder bouwmelding/kwaliteitsborger

Wanneer we constateren dat er (toch) bouwactiviteiten plaatsvinden zonder bouwmelding of er geen kwaliteitsborger is aangesteld, leggen we de bouwwerkzaamheden per direct stil (bouwstop).

–Gereedmelding is onvolledig

Als de gereedmelding onvolledig is, dan is de melding officieel niet gedaan. De gemeente stuurt dan een brief ‘Melding niet gedaan’. Hierin geven we aan wat er precies mist, met het verzoek om een complete nieuwe melding te doen (enkel de missende stukken nasturen volstaat niet). Consequentie is dat het bouwwerk niet in gebruik kan worden genomen.

–Twijfels over de kwaliteit

Bij concrete twijfels over de prestatie van de kwaliteitsborger doen we een melding bij de instrumentaanbieder (de eerstelijns toezichthouder op de kwaliteitsborger). Als daar onvoldoende respons uit volgt doen we een melding bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw. Als er concrete twijfels bestaan over de kwaliteit van de bouw, dan vragen we in eerste instantie per brief extra informatie op bij de initiatiefnemer. Dit mag de gemeente doen op basis van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.20 van het Bbl.

Pas als we niet tevreden zijn met de reactie hierop (of er komt geen reactie), dan gaan we over tot fysiek toezicht met als uiterste actie handhavend optreden door het stilleggen van de bouw (bij moeilijk onomkeerbare werken zoals een constructie) of het nemen van een besluit met verbod op ingebruikname van het bouwwerk.

–Gelijkwaardige voorziening/geen gevolgklasse 1

Als een kwaliteitsborger constateert dat een bouwwerk niet voldoet aan de definitie van gevolgklasse 1 dan kan de kwaliteitsborger het project niet uitvoeren en wordt dit meegedeeld aan de initiatiefnemer. In dat geval moet de initiatiefnemer bij de gemeente een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit aanvragen. Komen partijen pas na de start er achter dat een bouwwerk geen gevolgklasse 1 is - bijvoorbeeld door de noodzaak een gelijkwaardige maatregel toe te moeten passen voor brand of constructies - dan moet de kwaliteitsborger zich terugtrekken uit het project en vervalt de bouwmelding.

De kwaliteitsborger moet dit ook melden aan de gemeente. Vervolgens moet er alsnog een vergunning worden aangevraagd bij de gemeente en ligt de bouw minimaal 8 (+6 i.v.m. bezwaartermijn) weken stil. Indien aanvullende gegevens dienen te worden aangeleverd, wordt de beslistermijn opgeschort totdat er is aangevuld. Er volgt een formele bouwstop in combinatie met het opleggen van een last onder dwangsom om te voorkomen dat er toch wordt doorgebouwd zonder de benodigde omgevingsvergunning. Dit maakt het mogelijk om direct handhavend op te treden bij overtreding van de last.

–Strijdigheid Besluit bouwwerken leefomgeving

De gemeente blijft wettelijk belast met het toezicht op de naleving van bouwtechnische eisen van bouwwerken. Signalen dat er niet voldaan wordt aan deze eisen kunnen dan ook niet genegeerd worden. Wel kan er nuancering worden aangebracht.

Is sprake van een strijdigheid die aan de door de kwaliteitsborger af te geven verklaring in de weg staat, dan is de kwaliteitsborger verplicht de gemeente hierover te informeren. De gemeente moet zelf bepalen hoe zij vanuit haar handhavende rol met de verstrekte informatie omgaat. Dat kan bijvoorbeeld administratief (schrijven aan indiener met de melding ‘verbod op gebruik totdat er informatie wordt overlegd waaruit blijkt dat het probleem is opgelost’) of inhoudelijk (de bouwplaats op).

De kwaliteitsborger is degene die in eerste lijn het risico gestuurd toezicht houdt op de bouw. Gedurende het bouwproces kan de kwaliteitsborger tot de constatering komen dat er gebouwd wordt in strijd met bouwtechnische voorschriften. In het geval dat de kwaliteitsborger constateert dat niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan en dat de afgifte van zijn goedkeurende verklaring in het geding komt, dan informeert hij hierover de indiener van de melding met afschrift aan de gemeente. De gemeente zal vervolgens een beoordeling maken van de ernst van de situatie, van de risico’s (klein of groot) en van de geboden actie (bouwstop, nieuw voorstel om de kwaliteit te kunnen beoordelen, opvragen volledig dossier en de beoordeling daarvan, uitvoeren inspectie, extra controle- en stopmomenten opleggen).

De kwaliteitsborger heeft zelf geen bevoegdheden om handhavend op te treden. Handhaving is derhalve vervolgens een taak van bouwtoezicht. Er is dan ook voldoende kennis en capaciteit/ flexibiliteit nodig om deze rol te kunnen vervullen. Ook kunnen op andere wijze signalen komen dat in strijd met de voorschriften wordt gebouwd. Denkbaar is dat deze van de opdrachtgever afkomstig zijn of van derden. Ook waarnemingen vanuit het bouwtoezicht kunnen aanleiding zijn tot dit vermoeden.

Uitgangspunt is dat bij signalen, meldingen en constateringen dat niet wordt voldaan aan de bouwtechnische eisen een handhavingstraject wordt opgestart.

o Melding door de kwaliteitsborger.

Dit moet als een ernstig signaal opgevat worden. De borger heeft als onafhankelijke partij de taak controle op de kwaliteit uit te voeren en hierover op basis van kennis en kunde te rapporteren. Wanneer de kwaliteitsborger constateert dat in strijd met bouwtechnische eisen wordt gehandeld en deze daarvan melding maakt, dan dient deze melding door de gemeente opgepakt te worden. Afhankelijk van de ernst van de melding wordt een informatiemoment opgelegd, of als er sprake is van een onomkeerbare handeling een stopmoment.

o Melding van opdrachtgever of derde.

Indien er sprake is van een melding door de opdrachtgever of een derde van mogelijke overtreding van bouwtechnische eisen, dan wordt hiervan melding gemaakt bij de kwaliteitsborger. Deze dient hierop actie te ondernemen en terug te melden wat hij geconstateerd heeft. Deze melding wordt verder afgehandeld conform de alinea ‘melding door de kwaliteitsborger’.

o Constatering door het bevoegd gezag.

Indien, op welke wijze dan ook, het bevoegd gezag zelf een constatering doet van mogelijke overtreding van bouwtechnische eisen dan wordt hiervan melding gemaakt bij de aanvrager. De kwaliteitsborger wordt hierbij door ons geïnformeerd. Eventueel wordt de aannemer ook meegenomen in de informatieverstrekking. De aanvrager wordt gevraagd om aan te tonen dat wordt voldaan aan het Bbl. Daarbij wordt aangekondigd dat de gemaakte constatering tot een stopmoment kan leiden. Indien de kwaliteitsborger reageert en constateert dat in strijd met de bouwtechnische eisen wordt gehandeld, wordt dit verder afgehandeld conform de alinea ‘melding door de kwaliteitsborger’.

–Voorwaardelijke voltooiingsverklaring

Een reden om te besluiten niet te handhaven kan zijn, omdat de gemeente handhaven disproportioneel vindt gezien de grootte van het onherstelbare feit. We laten de eigenaar weten dat het pand niet voldoet aan alle eisen vanuit de wet, maar dat we het zijn/haar verantwoordelijkheid laten hoe hier mee om te gaan. We kunnen de melding niet accepteren en formeel is het pand niet gereed (verklaring kwaliteitsborger ontbreekt).

Een dergelijk besluit nemen we als gemeente dan ook heel bewust en niet zomaar. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij kleine afwijkingen van het Bbl waarbij geen gevaar voor de veiligheid of gezondheid is en we het vertrouwen hebben dat dit alsnog wordt hersteld.

We moeten in de praktijk ervaring gaan opdoen wanneer afwijkingen ontoelaatbaar zijn en ingebruikname niet wordt toegestaan. Elke situatie daartussen is grijs gebied en wordt van geval tot geval beoordeeld. Hierbij moeten we goed vastleggen hoe we de situatie hebben afgehandeld. Met als doel vergelijkbaar en navolgbaar handelen in vergelijkbare situaties.

–Gefaseerde oplevering

Op grond van artikel 2.21 (ingebruikname bouwwerk) van het Bbl mag een bouwwerk pas in gebruik genomen worden twee weken na gereedmelding. Bij een project met bijvoorbeeld meerdere woningen zou ingebruikname volgens de letter van de wet dus pas zijn toegestaan nadat ook de laatste woning / deel van het project gereed is. Eerdere ingebruikname is formeel gesproken een overtreding van de voorschriften. Gereedmelding per woning of deeloplevering bestaat niet onder de OW en Wkb.

In de regel moet handhavend worden optreden tegen ingebruikname zonder voorafgaande melding. In de jurisprudentie wordt een tweetal uitzonderingen op dit principebeginsel gehanteerd (AbRvS 7 juli 2004, nr. 200306199/1): er is zicht op legalisatie en / of handhavend optreden is onevenredig in relatie tot het te beschermen belang.

Met betrekking tot de Wkb zijn hierbij twee aspecten van belang:

o Het stelsel van kwaliteitsborging levert het bevoegd gezag het bewijsvermoeden dat aan de voorschriften wordt voldaan bij gereedkomen van het bouwwerk;

o De Wkb schrijft voor dat strijdigheden die aan het verlenen van de verklaring van de kwaliteitsborger in de weg staan direct worden gemeld.

Een combinatie van beide bepalingen leidt ertoe dat zolang er geen informatie beschikbaar is die het tegendeel bewijst, de gemeente er van uit mag gaan dat het project uiteindelijk aan de voorschriften zal voldoen. Er is dus sprake van zicht op legalisatie zodat de gemeente (vooralsnog) kan afzien van handhavend optreden. In feite dus “geen bericht is goed bericht”. Met de indiener van de melding, kwaliteitsborger en het bevoegd gezag worden afspraken gemaakt over het per fase verstrekken van een “verklaring van geen bezwaar”. Indien er signalen worden ontvangen dat informatie noodzakelijk is, dan bieden artikel 2.20 van het Bbl en de Algemene wet bestuursrecht handvatten om de gewenste informatie alsnog bij de bouwer op te vragen. Hiermee kunnen eventuele problemen worden ondervangen

–Niet voorziene of onverwachte situaties

De wet is nieuw en in de praktijk kunnen zich meer situaties in de unhappy flow voordoen dan hierin is voorzien. Wij bekijken dan afhankelijk van de situatie hoe we hierop gaan acteren. Deze lijst is dus niet uitputtend.