Aanhef
Samenvatting
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: de Wkb) treedt gelijktijdig met de Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking. Het stelsel van kwaliteitsborging uit de Wkb regelt dat de gemeente niet meer vooraf bij vergunningverlening de bouwtechnische kwaliteit toetst van een bouwplan. In plaats van een vergunningaanvraag is een bouwmelding onder kwaliteitsborging vereist. De bouwmelding vermeldt welke private kwaliteitsborger erop toeziet dat het te realiseren bouwwerk aan de technische bouwvoorschriften zal voldoen. De kwaliteitsborger dient te verklaren dat het gerealiseerde bouwwerk aan de technische bouwvoorschriften voldoet. Zonder die verklaring is ingebruikname van rechtswege verboden. De eerste vijf jaar geldt het stelsel van kwaliteitsborging alleen voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 (o.a. grondgebonden woningen). Verbouwingen worden in ieder geval het eerste jaar niet door de kwaliteitsborger beoordeeld.
De primaire verantwoordelijkheid dat het bouwwerk aan de technische voorschriften voldoet, ligt onder het stelsel van kwaliteitsborger bij de bouwer zelf waarop de kwaliteitsborger toezicht houdt.
De gemeente behoudt echter haar rol als toezichthouder en handhaver voor de naleving van de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), meer in het bijzonder de onderdelen van het Bbl waarop de kwaliteitsborger niet toeziet. De kwaliteitsborger heeft geen handhavingsbevoegdheden.
Hoewel vaak de suggestie wordt gewekt dat de taken van de gemeente onder het stelsel van kwaliteitsborging minder zullen worden, is dat nog maar de vraag. De verwachting van de gemeente is dat haar taken van de vergunningverleningsfase vooraf naar de toezicht- en handhavingsfase achteraf gaat verschuiven. Temeer nu de gemeente een verantwoordelijkheid behoudt voor de bouwkwaliteit. Ook blijft de gemeente verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en bouw- en sloopveiligheid.
De rol van de gemeente verandert dus van preventief toezicht naar tweedelijns toezicht en handhaving. In dit Wkb-beleid maakt de gemeente specifieke keuzes over hoe zij haar rol onder het stelsel van kwaliteitsborging invult. Daarmee geeft de gemeente invulling in haar vrijheid van de mate waarin zij toetst en toezicht houdt. De gemeente kiest voor risicogestuurd en/of steekproefsgewijs toetsen en toezicht houden. Ook geeft de gemeente in dit Wkb-beleid invulling aan haar handhavingsbevoegdheden. Voorts bevat dit beleid bijzondere lokale omstandigheden voor de kwaliteitsborger, waarmee hij bij zijn toezicht rekening moet houden. Deze bijzondere lokale omstandigheden gelden ook voor de aannemer en voor de initiatiefnemer.
Beleidskeuze risicogestuurd en/of steekproefsgewijs toetsen en toezicht houden.
De gemeente kiest ervoor risicogestuurd en/of steekproefsgewijs te toetsen en toezicht te houden. Deze beleidskeuze heeft de volgende voordelen:
+ voorkomen complexe handhaving achteraf (capaciteitsvoordeel);
+ dicht mogelijk op stelsel van kwaliteitsborging: kwaliteitsborger primair toezicht;
+ opbouwen van vertrouwen in nieuwe stelsel.
Gelet op deze beleidskeuze wordt vastgelegd in welke gevallen er sprake is van informatie-of controlemomenten. Op basis hiervan wordt informatie opgevraagd, inhoudelijk getoetst en toezicht uitgevoerd. Deze informatie- en controlemomenten betreffen bijvoorbeeld controles van later aan het zicht onttrokken constructies zoals funderingen, wapening in betonconstructies, van belang zijnde aansluitdetails en brandwerende doorvoeren.
Daarnaast kan steekproefsgewijs toezicht gehouden worden ten aanzien van specifieke onderwerpen op grond van risico’s. De steekproef kan op verschillende manieren worden bepaald: aan de hand van aantallen of aan de hand van signalen over instrumenten voor kwaliteitsborgers en de kwaliteitsborgers die daarmee werken, op basis van ontvangen klachten/verzoeken om handhaving of op basis van eigen constateringen. Hiermee wordt een goed beeld van de kwaliteit van het stelsel van kwaliteitsborging verkregen, is er gericht toezicht op thema’s mogelijk en kan, waar nodig, handhavend worden opgetreden of zelfs handhaving worden voorkomen. Als uit deze steekproeven blijkt dat het stelsel goed functioneert en zorgt voor voldoende kwaliteit, kan de frequentie van deze steekproeven worden aangepast. Ook het borgingsplan (van de kwaliteitsborger) kan aanleiding geven tot het houden van toezicht als maatregelen ten behoeve van de bijzondere lokale omstandigheden en eventueel overige bouwaspecten niet voldoende geborgd zullen worden naar mening van de gemeente.
De voornaamste reden voor de beleidsmatige keuze voor risicogestuurd en/of steekproefsgewijs toetsen en toezicht houden is om complexe handhaving met veel personele inzet achteraf te voorkomen zonder dat sprake is van dubbel werk.
Dit Wkb-beleid geeft aan hoe risicogestuurd en/of steekproefgewijze toetsing en toezicht invulling krijgt. Meer concreet gaat het om de vraag hoe de gemeente de bouwmelding beoordeelt, tijdens het bouwtoezicht houdt en zo nodig handhaaft en de gereedmelding beoordeelt. Bij de laatste gaat het om de vraag wanneer de gemeente in ieder geval wel of juist niet handhaaft tegen ingebruikname bij het ontbreken van een verklaring van de kwaliteitsborger.
Handhaving
De gemeente kan handhaven als niet aan de wettelijke regels voor kwaliteitsborging is voldaan. Zo kan de gemeente handhaven als wordt gebouwd zonder rechtsgeldige bouwmelding. Van rechtswege is ingebruikname van het bouwwerk uit gevolgklasse 1 verboden zonder rechtsgeldige gereedmelding. Onderdeel van het vereiste dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding is de verklaring van de kwaliteitsborger dat het bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet.
Daarnaast blijft de gemeente te allen tijde het bevoegd gezag en kan zij handhaven als er niet voldaan wordt aan de technische voorschriften zoals deze gesteld zijn in het Bbl. Bij handhaving van de technische voorschriften zal de gemeente aan haar vergewisplicht moeten voldoen als zij zich deels baseert op de constateringen van de kwaliteitsborger. De gemeente dient te onderbouwen dat het bouwwerk niet aan de technische voorschriften voldoet.
De wetgever heeft uitdrukkelijk aangegeven dat de gemeente zelf de keuze kan maken wanneer zij wel handhaaft en wanneer niet. Daarenboven is het vanwege de beschikbare capaciteit binnen de gemeente niet mogelijk en ook onwenselijk om altijd te handhaven. De gemeente heeft in dit Wkb-beleid de keuze gemaakt om prioriteit te geven aan de handhaving bij constructieve onveiligheid en brandonveiligheid. Veiligheid is een groot goed.
Bijzondere lokale omstandigheden
Naast de keuze om risico gestuurd toezicht te houden en te handhaven worden in dit beleid ook de bijzondere lokale omstandigheden vastgesteld. Voor de kwaliteitsborger moeten deze bijzondere lokale omstandigheden kenbaar zijn zodat bij het opstellen van een risicobeoordeling als onderdeel van de bouwmelding onder kwaliteitsborging hiermee rekening kan worden gehouden.
1. Inleiding
1.6 Beleid
1.6.1 VTH-beleidsplan 2023-2027
In het VTH Beleidsplan 2023 - 2027 (VTH-beleid) is aangegeven hoe uitvoering wordt gegeven aan de vergunning-, toezicht- en handhavingstaken op het gebied van het omgevingsrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening. Het huidige VTH-beleidsplan voorziet nog niet in werkwijzen en keuzes die kunnen worden gemaakt als gevolg van het stelsel van kwaliteitsborging onder de Wkb. Dit Wkb-beleid is een aanvulling op het bestaande VTH-beleid.
Voor bouwwerken uit gevolgklassen 2 en 3 blijft de vergunningverlening, toezicht en handhaving conform het VTH-beleid 2023-2027 van toepassing. Dit Wkb-beleid geldt niet voor bouwwerken uit de gevolgklassen 2 en 3.
1.6.2 Wat regelen we in het Wkb-beleid?
Heel veel onderdelen met betrekking tot de bouwregelgeving liggen al vast, bijvoorbeeld in het Bbl. Dit zijn landelijk uniform geformuleerde regels. De wetgever heeft echter uitdrukkelijk aangegeven dat de gemeente zelf bepaalt hoe zij invulling geeft aan het stelsel van kwaliteitsborging. Wanneer de gemeente mag toetsen, toezicht houden en handhaven staat vast. Niet is geregeld wanneer en hoe de gemeente van haar bevoegdheden bij bouwwerken uit gevolgklasse 1 gebruik zal maken. Het Wkb-beleid is vooral geschreven om daaraan invulling te geven. Gelet op de grote lokale kennis die de gemeente heeft, kan de gemeente in lokaal beleid de bijzondere lokale omstandigheden uitschrijven. De kwaliteitsborger moet in zijn risicobeoordeling rekening houden met dat lokale beleid.
Het Wkb-beleid is geformuleerd aan de hand van drie stappen in het bouwproces:
1De bouwmelding onder kwaliteitsborging
2Tijdens de bouw
3De gereedmelding onder kwaliteitsborging.
Er zijn echter ook raakvlakken met andere onderdelen van bouwen onder de Omgevingswet die dit Wkb-beleid (kort) behandelt. Zo geldt voor bouwwerken naast de bouwmelding en gereedmelding onder kwaliteitsborging een informatiemoment start bouw en een informatiemoment einde bouw.
Voor bouwwerken onder gevolgklasse 1 is veelal ook een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist. De informatie bij de vergunningaanvraag en informatie uit de bouwmelding onder kwaliteitsborging kunnen voor de gemeente aanleiding zijn om informatie- en stopmomenten in te lassen. Het Wkb-beleid gaat ook daarop in.
2. Stelsel van kwaliteitsborging
2.3 De bouwmelding onder kwaliteitsborging
2.3.1 Risicobeoordeling
De risicobeoordeling dient door de kwaliteitsborger te worden opgesteld.
5Dit volgt uit de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb).
In artikel 2.19 lid 1 onder h en lid 2 staat waaraan de risicobeoordeling moet voldoen. De kwaliteitsborger moet de risico’s beoordelen die van invloed zijn op dat het bouwwerk zal voldoen aan de hoofdstukken 4 en 5 Bbl. Volgens lid 2 moet de kwaliteitsborger daarbij rekening houden met de bijzondere lokale omstandigheden zoals deze mede blijken uit “lokaal beleid”. Voor het lokaal beleid wordt verwezen naar paragraaf 1.7 van dit Wkb-beleid.
2.3.2 Borgingsplan
De kwaliteitsborger dient een borgingsplan op te stellen voorafgaand aan de bouwmelding onder kwaliteitsborging. In artikel 3.80 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staat waaraan het borgingsplan moet voldoen:
"1. Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger voor het begin van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt dat is gebaseerd op een beoordeling van de bouwtechnische risico’s met het oog op het voldoen aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
2In het borgingsplan wordt vastgesteld welke maatregelen getroffen zijn om de in het eerste lid genoemde bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken, op welke wijze het ontwerp van het bouwplan en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Bouw bouwwerken leefomgeving, en wordt vastgesteld op welke momenten de kwaliteitsborging wordt uitgevoerd.
3Het borgingsplan beschrijft ten minste:
a.de totstandkoming ervan;
b.de aard en omvang van de uit te voeren kwaliteitsborging;
c.de voor de kwaliteitsborging eindverantwoordelijke personen;
d.de wijze waarop de verschillende onderdelen van het bouwplan in samenhang worden beoordeeld;
e.de wijze waarop integraal wordt beoordeeld of de bouwwerkzaamheden voldoen aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving;
f.in welke gevallen en op welke momenten het borgingsplan wordt geactualiseerd;
g.welke normen of kwaliteitsverklaringen bouw als bedoeld in artikel 2.14, tweede en derde lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving, dan wel gelijkwaardige maatregelen als bedoeld in artikel 2.4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bij de bouwwerkzaamheden worden toegepast;
h.op welke specifieke bouwwerkzaamheden, rekening houdend met de bijzonder lokale omstandigheden, de beoordeling ten minste is gericht, en
i.bij welke bouwwerkzaamheden rekening wordt gehouden met andere kwaliteitsborgingssystemen.”
De gemeente zal in ieder geval beoordelen of in het borgingsplan rekening is gehouden met de bijzondere lokale omstandigheden, zie paragraaf 1.7. Het borgingsplan kan aanleiding zijn voor de gemeente om informatie op te vragen over de bouwwerkzaamheden.