Notitie adviesrecht en verplichte participatie

1.1 aanleiding

De Omgevingswet treedt op basis van de huidige planning 1 juli 2022 inwerking en kent een overgangsperiode tot en met 2029. De gemeenteraad heeft op 16 juni 2021 besloten in te zetten op werkenderwijs vernieuwen. Dat wil zeggen: technisch klaar voor de inwerkingtreding in 2022 en het systeem van regelgeving, procedures en processen in de volgende jaren stapsgewijs aanpassen aan de gewenste sturingsfilosofie. In de geest van de Omgevingswet.

We verleggen de focus van de eigen organisatie naar meer ruimte voor initiatiefnemers. Voorwaarden zijn dat we onze digitale dienstverlening versterken, regels vereenvoudigen en procedures snel doorlopen. Door minder op details te sturen ontstaat flexibiliteit en ruimte voor de “ja, mits benadering”. De gemeente verleidt, enthousiasmeert en brengt inhoud waar nodig. Dit past ook bij de Toekomstvisie en het Tiels Kompas.

1.2 rolverdeling en sturen op hoofdlijnen

In essentie blijft de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. De gemeenteraad stelt kaders vast. Het college geeft uitvoering aan deze kaders en toetst of initiatieven passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders. Ook in de nieuwe situatie is het college het bevoegd gezag voor de Omgevingsvergunning. Daarnaast houdt de gemeenteraad gedurende het beleids- en besluitvormingsproces vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen. De Omgevingswet wijzigt dit niet.

De nieuwe manier van werken onder de Omgevingswet brengt ook veranderingen voor de gemeenteraad met zich mee. Deels door veranderende regelgeving, maar ook door gewenste cultuurveranderingen. Niet voor niks wordt vaak aangegeven: “de Omgevingswet is 20% regelgeving en 80% cultuur”. Meer sturen op hoofdlijnen en meer in dialoog met de samenleving. Het college krijgt meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de gemeenteraad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten. Werkenderwijs geven we de komende jaren invulling aan deze veranderingen.

1.3 leeswijzer

Voor de inwerkingtreding dient de gemeenteraad al enkele besluiten te nemen, die invloed hebben op zijn rol. In deze notitie staat besluitvorming over het verplicht adviesrecht van de gemeenteraad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (opa’s) en het verplicht stellen van participatie centraal. Om deze activiteiten in het juiste perspectief te zien is het goed om meer te weten over het Omgevingsplan.

In hoofdstuk twee beginnen we met een korte introductie op het Omgevingsplan als opvolger van het bestemmingsplan. Vervolgens lichten we in hoofdstuk drie de werking van het adviesrecht uit. In hoofdstuk vier hebben we de participatie verplichting uitgewerkt. Vervolgens gaat hoofdstuk vijf in op het proces: inwerkingtreding, monitoring, evaluatie en wijzigingen. Tot slot is inhoudelijk uitgewerkt wanneer adviesrecht en participatieverplichting van toepassing is. De lijst met categorieën van gevallen staat in hoofdstuk zes.

2.1 inleiding

Onder de Omgevingswet vervallen de huidige bestemmingsplannen en Structuurvisie van rechtswege. In de plaats daarvan komen er één gemeente dekkend omgevingsplan en één omgevingsvisie. In dit hoofdstuk lichten we het doel en de werking van deze twee kerninstrumenten onder de Omgevingswet kort toe.

2.2 omgevingsvisie

De omgevingsvisie is de integrale lange termijn visie van de gemeenteraad voor de hele fysieke en gezonde leefomgeving van de gemeente Tiel. Het vormt een strategisch kader voor ontwikkelingen in de fysieke ruimte. De omgevingsvisie is een verplicht kerninstrument uit de Omgevingswet. De omgevingsvisie is vormvrij, net als bij de huidige structuurvisie. Afhankelijk van ambities, tijdhorizon en thematiek kan de gemeenteraad daar op een eigen wijze inhoud aan geven. Wél moet de omgevingsvisie voor iedereen elektronisch raadpleegbaar zijn.

2.3 omgevingsplan

Net als de omgevingsvisie is het omgevingsplan een verplicht kerninstrument uit de Omgevingswet. In het omgevingsplan staan de regels voor de fysieke leefomgeving, waar we initiatieven aan toetsen. In het omgevingsplan kan bijvoorbeeld staan dat een bepaalde activiteit in een bepaald gebied wel of niet is toegestaan. En onder welke voorwaarden een activiteit wel of niet mag. Denk daarbij aan de aanleg van een weg, het bouwen van woningen, het kappen van bomen of het gebruiken van een perceel als horeca in plaats van als kantoor. Ook staan in het omgevingsplan regels voor onder meer geluid, geur en trillingen vanwege die activiteiten.

Hiermee is het omgevingsplan, meer dan het huidige bestemmingsplan, straks een integraal toetsingskader voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

2.4 bevoegd gezag

De gemeenteraad is onder de Omgevingswet bevoegd om het omgevingsplan en de omgevingsvisie vast te stellen. Als de gemeente bevoegd gezag is dan toetst het college concrete initiatieven en verleent omgevingsvergunningen. Het college toetst daarbij of het initiatief past in het omgevingsplan. Zonder het omgevingsplan te actualiseren zijn er drie mogelijkheden:

1Het initiatief past binnen de regels. Het college verleent de vergunning, want het past binnen de kaders.

2Het initiatief past met een binnenplanse afwijking. Zo’n afwijking kennen we nu ook in onze bestemmingsplannen. Dit heet onder de Omgevingswet een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (binnenplanse opa).

3Het initiatief past niet. Als het college wil meewerken aan het initiatief, moet ze een vergunning gaan verlenen in afwijking van het omgevingsplan. Zo’n initiatief is dan een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (buitenplanse opa).

De volgende hoofdstukken gaan over de categorie van buitenplanse opa’s.

3.1 inleiding

Het kan voorkomen dat bouwinitiatieven niet passen binnen het vastgestelde omgevingsplan, maar wel wenselijk zijn. Bijvoorbeeld als ze bijdragen aan de gemeentelijke lange termijn opgaven. Dan kan hiervoor het omgevingsplan aangepast worden. Dit is echter een langdurige procedure. Er kan ook worden afgeweken met een buitenplanse opa. De gemeenteraad kan categorieën aanwijzen van buitenplanse opa’s, waarbij hij adviesrecht heeft. Deze mogelijkheid staat centraal in dit hoofdstuk.

3.2 afwijken van het omgevingsplan

Bij een buitenplanse afwijkingsvergunning is het college bevoegd gezag. Hiermee kunnen buiten de gemeenteraad om grote projecten vergund worden. Als een initiatief bijvoorbeeld binnen de woonvisie of detailhandelsvisie past dan stuurt de gemeenteraad nog steeds op hoofdlijnen. Als dit niet het geval is of initiatieven liggen maatschappelijk gevoelig dan kan het wenselijk zijn dat de gemeenteraad wel een rol heeft. Daar heeft de wetgever in voorzien.

3.3 hoe is dat momenteel geregeld?

Onder de huidige wetgeving kan het college alleen een omgevingsvergunning voor een bouwinitiatief dat in strijd is met het bestemmingsplan verlenen met instemming van de gemeenteraad. Dat kan via een bestemmingsplanprocedure of via een projectomgevingsvergunning.

Voor activiteiten in strijd met het bestemmingsplan moet de gemeenteraad in de huidige situatie een “verklaring van geen bedenkingen” (VvGB) afgeven. Het is mogelijk een aanwijzingslijst op te stellen met gevallen waarvoor een VvGB niet nodig is. In alle andere gevallen is de verklaring dan vereist. In Tiel heeft de gemeenteraad er niet voor gekozen een dergelijke lijst op te stellen, waardoor voor alle afwijkingen een verklaring van de gemeenteraad is vereist.

3.4 hoe is dit geregeld onder de Omgevingswet?

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de ‘verklaring van geen bedenkingen’. Daarvoor in de plaats komt een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad. Met het adviesrecht is het in vergelijking met de ‘oude’ situatie precies andersom: de gemeenteraad legt in een lijst van categorieën vast bij welke buitenplanse omgevingsplanactiviteiten hij wel gebruik wilt maken van het bindend adviesrecht. Alle andere gevallen kunnen door het college worden afgedaan.

Voor Tiel geldt nu dat alle buitenplanse afwijkingen langs de gemeenteraad gaan. Er is immers geen lijst van categorieën vastgesteld waarbij geen VvGB nodig is. Onder de Omgevingswet kunnen we deze werkwijze niet voortzetten. Het is namelijk niet toegestaan om alle initiatieven aan te wijzen voor bindend adviesrecht. Met het oog op de korte proceduretijden is het ook wenselijk het proces van vergunningverlening te versnellen. In lijn met de wens om meer op hoofdlijnen te sturen past hierbij een andere rol. Er dient dus afgewogen te worden wanneer de gemeenteraad onder de Omgevingswet wel en geen adviesrecht wenst.

3.5 status van het adviesrecht

Als de gemeenteraad een negatief advies geeft, dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen. Dit adviesrecht van de gemeenteraad is een zogenaamd verzwaard, bindend advies. Het college mag daar niet van afwijken.

3.6 gevallen aanwijzen

De gemeenteraad heeft de kans om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Dit is van belang bij het aanwijzen van gevallen. Bij afwijkingen van het omgevingsplan is de reguliere proceduretijd van 8 weken van toepassing (eenmaal met 6 weken te verlengen). De planning en agendering van de raadscyclus is geen reden voor verlenging. Daarvoor laat de wetgeving geen ruimte. Het is dan ook zinvol dat de gemeenteraad vooraf bepaalt waar hij wel en geen rol voor zich ziet.

Het aanwijzen van gevallen waarbij de gemeenteraad gebruik wil maken van zijn adviesrecht is in lijn met de in juni 2021 door de raad vastgestelde sturingsfilosofie en het ambitieniveau voor de implementatie van de Omgevingswet in Tiel (scenario 2 uit de Discussienota Impactanalyse). Daarin is de ambitie vastgelegd om werkenderwijs te vernieuwen.

De volgende uitgangspunten staan in die sturingsfilosofie:

•De gemeenteraad zet in op een omgevingsplan met zo min mogelijk inhoudelijke kaders en met veel flexibiliteit. Het omgevingsplan wordt gebiedsgericht en we werken voornamelijk vanuit activiteiten. Veel activiteiten zijn vergunningsvrij.

•De gemeenteraad stuurt via de omgevingsvisie en het omgevingsplan op de hoofdlijnen. ‘Loslaten’ en ‘vertrouwen’ zijn kernwoorden.

•De gemeenteraad geeft het college de ruimte en de verantwoordelijkheid om (complexe) vergunningaanvragen binnen 8 weken integraal af te wegen. Daarom maakt de gemeenteraad in een beperkte selectie van activiteiten gebruik van haar bindende adviesrecht.

3.7 besluit nodig

De gemeenteraad moet - vóórdat de Omgevingswet (naar verwachting) op 1 juli 2022 van kracht wordt - een besluit nemen over de lijst van categorieën waarbij de raad advies wilt geven. Regelt de gemeenteraad niets, dan is het college bevoegd om bij alle activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan vergunning te verlenen. In alle gevallen informeert het college de raad jaarlijks over verleende vergunningen in afwijking van omgevingsplan.

4.1 inleiding

Participatie is onder de Omgevingswet een aanvraagvereiste. Dat betekent dat iedere initiatiefnemer bij het indienen van een vergunningaanvraag moet aangeven óf hij inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties of bestuursorganen heeft betrokken bij een initiatief. Bij buitenplanse opa’s kan de gemeenteraad verder gaan en categorieën aanwijzen, waarbij participatie verplicht is. Dit hoofdstuk gaat – vanaf paragraaf 4.3 – over deze gevallen.

4.2 participatie bij een reguliere of binnenplanse vergunningaanvraag

Als een initiatiefnemer een reguliere of binnenplanse vergunningsaanvraag doet, moet hij aangeven óf hij aan participatie heeft gedaan. En zo ja, hoe partijen zijn betrokken en wat daar het resultaat van is geweest. De participatie is vrijwillig en vormvrij. Als gemeente geven we – via participatiebeleid - het goede voorbeeld, stimuleren we initiatiefnemers om participatie vorm te geven en bieden we hen – bijvoorbeeld via het Tiels Kompas - daar handvatten voor.

Het ontbreken van participatie is echter géén reden om een vergunningaanvraag te weigeren. Dat is ook logisch: de activiteit past immers binnen het omgevingsplan. En over het omgevingsplan – waarbij de gemeente het bevoegde gezag is – heeft verplicht participatie plaatsgevonden.

4.3 participatie bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Maar sommige initiatieven passen niet binnen het Omgevingsplan. Hierover heeft dus nooit eerder participatie plaatsgevonden. De Omgevingswet biedt de raad daarom de ruimte om te bepalen of participatie bij deze afwijkingen verplicht is. Net als bij het adviesrecht kan de gemeenteraad een lijst van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is.

Het vrijwillige karakter van participatie vervalt dan. Bij de aangewezen activiteiten is de initiatiefnemer dus verplicht om een participatieproces vorm te geven en aan te geven wat met de resultaten is gedaan. Ook dan blijft participatie overigens vormvrij: de initiatiefnemer mag zelf weten hoe hij het participatieproces aanpakt. De gemeente kan een initiatiefnemer daar wel bij helpen.

4.4 gevallen aanwijzen

Het aanwijzen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarbij de gemeenteraad participatie verplicht stelt is in lijn met de in juni 2021 door de raad vastgestelde sturingsfilosofie en het ambitieniveau voor de implementatie van de Omgevingswet in Tiel (“scenario 2 uit de Discussienota Impactanalyse). Daarin is vastgelegd dat Tiel werkenderwijs wil vernieuwen.

De volgende relevante uitgangspunten staan in het Tiels Kompas en in scenario 2 uit de Discussienota Impactanalyse:

•De gemeenteraad nodigt inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties uit om samen te werken aan een gezonde en veilige leefomgeving. Daarom is participatie een intrinsiek onderdeel van de besluitvorming.

•Inwoners denken mee over nieuwe regelgeving en ruimtelijke ontwikkelingen. De gemeente stimuleert participatie.

•Initiatiefnemers zijn zelf verantwoordelijk voor het betrekken van de omgeving. Zij motiveren hoe zij dit doen en geven daarbij invulling aan het participatiebeleid.

4.5 besluit nodig

De gemeenteraad moet - vóórdat de Omgevingswet (naar verwachting) op 1 juli 2022 van kracht wordt - een besluit nemen over de lijst van categorieën waarbij de raad participatie verplicht stelt. Regelt de gemeenteraad niets, dan hoeft de initiatiefnemer in geen enkel geval verplicht aan participatie te doen. Ook dan zullen we in alle gevallen de initiatiefnemer stimuleren om aan participatie te doen.

5.1 inleiding

De gevraagde besluiten over adviesrecht en verplichte participatie vormen een vast uitgangspunt bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Formeel leggen we hiervoor twee lijsten vast met categorieën. Vanwege overlap in de categorieën is gekozen om hiervoor een gecombineerd voorstel te maken. Onder andere met dit voorstel zetten we in op efficiënte inrichting en korte doorlooptijden van vergunningverlening. Zo willen we binnen de wettelijke termijnen vergunningen kunnen afhandelen. We monitoren of het gewenste effect in de praktijk optreedt. In dit hoofdstuk staat het proces centraal.

5.2 overlap adviesrecht en verplichte participatie

In de voorbereiding op de besluitvorming over adviesrecht en verplichte participatie is gebleken dat voor dezelfde categorieën besluitvorming wenselijk is. We hebben daarom gekozen beide lijsten in één overzicht weer te geven per categorie. Er kan in de praktijk overlap zijn tussen de lijst van buitenplanse activiteiten waar de gemeenteraad over wil adviseren en de buitenplanse activiteiten met verplichte participatie. Het betreft twee aparte lijsten, waar - gecombineerd - besluitvorming over moet plaatsvinden.

5.3 inwerkingtreding

De inwerkingtreding van de in hoofdstuk 6 opgenomen ‘lijst met gevallen waarvoor advies van de gemeenteraad nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, als bedoeld in artikel 16.15a onder b’ is gelijk aan de datum inwerkingtreding van de Omgevingswet.

De inwerkingtreding van de in hoofdstuk 6 opgenomen ‘lijst met gevallen waarbij participatie verplicht is voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, als bedoeld in artikel 16.55 lid 7’ is gelijk aan de datum inwerkingtreding van de Omgevingswet.

5.4 monitoring en evaluatie

De Omgevingswet is nieuw. Een dergelijke grote stelselwijziging brengt ook effecten mee, die we nu niet kunnen voorzien. We houden daarom ruimte om bij te sturen als op basis van monitoring en evaluaties daar behoefte aan is.

We maken beleid, rekening houdend met ontwikkelingen in onze omgeving en leggen het vast in een omgevingsvisie en omgevingswaarden. Om het beleid te realiseren maken we omgevingsplannen en programma’s en verlenen we vergunningen. We evalueren regelmatig ons beleid en houden toezicht. We gaan na of we met de goede dingen bezig zijn en dit goed uitvoeren. Wanneer dat nodig is, stellen we het beleid bij met actualiseren van de randvoorwaarden en anders concluderen we expliciet dat het beleid nog voldoet (act).

Vaststelling van de lijst van categorieën voor bindend adviesrecht en verplichte participatie is de eerste stap van de beleidscyclus. In de vergunningprocessen en -verlening moet blijken of de categorieën aansluiten bij de praktijk van initiatieven zoals verwacht en of het resultaat is dat de processen snel en efficiënt verlopen. Hoewel we dit nog moeten vormgeven lijkt de nota planologisch beleid een geschikt middel voor de jaarlijkse terugkoppeling en evaluatie.

5.5 wijziging lijst van categorieën

Met het vaststellen van het definitieve omgevingsplan ontstaat de noodzaak om deze ‘lijst met gevallen’ te actualiseren. Maar ook nieuwe inzichten kunnen ertoe leiden dat aanpassingen nodig zijn. Ook dit actualisatiebesluit is aan de gemeenteraad.