Nota Grondbeleid gemeente Stein

3.1.1 Verwervingen

Om een actieve rol in de ontwikkelingen binnen de gemeente in te kunnen nemen, is grondeigendom een vereiste. Om gronden in bezit te krijgen, kan de gemeente ervoor kiezen gronden te verwerven. Verwervingen zijn onder te verdelen in twee verschillende soorten:

•Planmatige verwervingen en;

•Strategische verwervingen.

Planmatige verwervingen

Dit betreft noodzakelijke verwervingen ten behoeve van een concrete gebiedsontwikkeling. Het plan is reeds vastgesteld door de gemeenteraad inclusief het bijbehorende financiële kader: de

BIE. Verwervingen vinden binnen dit kader plaats.

Beleidslijn: Planmatige verwervingen

Planmatige verwervingen vinden plaats binnen de vastgestelde grondexploitatie (BIE).

Strategische verwervingen

Soms kan het waardevol zijn al voorafgaand aan het hebben van een concreet plan verwervingen in een gebied te plegen. Het gaat dan om gebieden waar de gemeente grondposities wil en kan verwerven met het oog op te verwachten mogelijkheden voor (her)ontwikkeling ervan. Die verwervingen vinden dan plaats met het oog op het vergroten van de gemeentelijke sturingsmogelijkheden. Dit kan nodig zijn om:

•Initiator te kunnen zijn van een toekomstig gewenste ontwikkeling.

•Eventueel, afhankelijk van de verwervingsprijs, verwachte winst op een ontwikkeling te kunnen genereren.

•Te kunnen dienen als strategisch ruilmiddel voor mogelijk noodzakelijke verplaatsingen uit een andere gebiedsontwikkeling.

•Mogelijk negatieve effecten van toekomstig verwachte ontwikkelingen tegen te gaan.

Er kunnen zich situaties voordoen waarin (bijvoorbeeld ten behoeve van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen) de gemeente vroegtijdig gronden weet te verwerven. Hierdoor kan de gemeente, als gevolg van de verdere actieve BIE’s, winst maken. In zulke gevallen kan de gemeente die winst toevoegen aan haar eigen reserves (en op een later moment eventueel inzetten voor de verevening van verliesgevende projecten). De gemeente ziet ook niet per definitie af van (vroegtijdige) verwerving als dat tot verliezen lijdt. Immers, dat laatste is soms onvermijdelijk, bijvoorbeeld in gevallen waarin de gemeente een binnenstedelijke herontwikkeling belangrijk vindt en private partijen de verliezen op de BIE niet willen dragen of met de gemeente willen delen.

Voor beide vormen van verwerving geldt uiteraard dat dit weloverwogen moet worden gedaan. Voor de planmatige verwervingen heeft die afweging reeds plaatsgevonden en vinden de verwervingen binnen dat kader plaats. Voor de strategische verwervingen is een dergelijk kader nog niet beschikbaar. Bij beslissing tot het al dan niet strategisch verwerven wordt rekening gehouden met de volgende punten:

•Ruimtelijk belang: is het echt noodzakelijk voor de ruimtelijke ontwikkeling dat de gemeente in een vroegtijdig stadium gronden verwerft?

•De termijn: wanneer is de verwachting dat het te verwerven gebied daadwerkelijk in ontwikkeling wordt genomen en binnen welke termijn wenst de gemeente een ontwikkeling gerealiseerd te hebben?

•Afbreukrisico: wat is het risico dat de potentiële ontwikkeling gewijzigd wordt, vertraagd wordt of zelfs niet doorgaat?

•De aankoopprijs en mogelijke (plan)kosten: bij een hoge verwervingsprijs bestaat er al snel een fors financieel risico, bij een lagere prijs is dit risico vanzelfsprekend lager. Hier wordt ook het risico op noodzakelijke afwaardering op grond van het BBV in betrokken.

Beleidslijn: Strategische verwervingen

Strategische verwervingen vinden weloverwogen plaats, waarbij aan de hand van inputfactoren uit het afwegingskader een strategische verwerving wordt getoetst en verantwoord.

Om verwervingen uit te kunnen voeren zijn financiële middelen nodig. Voor planmatige verwervingen komen die middelen uit de BIE. Voor strategische verwervingen is dit niet het geval, omdat hierbij per definitie nog geen BIE vastgesteld is.

Bij het verwerven van objecten kan het soms nodig zijn snel en slagvaardig te handelen indien zich concrete kansen voordoen. Een strategisch verwervingsbudget en mandaat waarmee het college die verwervingen kan verrichten, kan dan uitkomst bieden. Een dergelijk budget is wenselijk om ook te kunnen verwerven zonder dat er al een BIE of planologisch kader is vastgesteld. Het gaat dan om kansen die op de markt komen en waarmee gemeentelijke ambities gerealiseerd kunnen worden. Om die reden werken veel gemeenten met strategische verwervingsbudgetten.

Voor strategische verwervingen is het college gemachtigd tot € 500.000 te besteden waarbij de waarde van de voorgenomen verwerving(en) is gebaseerd op een taxatie.

Indien de bovenstaande bedragen worden overschreden, dan wordt in de betreffende koopovereenkomst een opschortende of ontbindende voorwaarde opgenomen, waarbij als voorwaarde geldt dat de raad bij de eerstvolgende raadsvergadering instemt met de verwerving. Dit betekent ook dat als een verkoper/eigenaar een dergelijke voorwaarde niet wenst overeen te komen, dat de aankoopkans niet benut kan worden.

Beleidslijn: Strategische verwervingsbudget

De raad stelt een budget voor strategische verwervingen beschikbaar van € 500.000 waarbij de waarde van de voorgenomen verwervingen is gebaseerd op een taxatie.

Voor aankopen boven dit budget voor strategische verwervingen wordt in de koopovereenkomst een opschortende of ontbindende voorwaarde opgenomen, waarbij als voorwaarde geldt dat de Raad bij de eerstvolgende raadsvergadering instemt met de verwerving. Voor aankopen binnen de budgetten wordt de raad geïnformeerd. Dit vindt via de P&C-cyclus, in principe bij de jaarrekening plaats.

Er zijn enkele instrumenten waarmee planmatige dan wel strategische verwervingen plaats kunnen vinden. Hieronder worden deze instrumenten toegelicht. Om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen geldt voor alle manieren van verwerving het uitgangspunt dat de waarde van de gronden getaxeerd wordt door een onafhankelijke taxateur. De instrumenten die onderscheiden worden ten behoeve van verwervingen zijn:

•Minnelijke verwerving;

•Voorkeursrecht gemeenten;

•Onteigening;

•Stedelijke kavelruil.

Ad 1. Minnelijke verwerving

Er is sprake van het doen van een minnelijke aankoop indien de gemeente met een eigenaar op vrijwillige basis overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor een eigendomsoverdracht naar de gemeente. Dit kan zowel een planmatige als een strategische verwerving betreffen. Bij een planmatige verwerving heeft de gemeenteraad vooraf op enige wijze (visie/beleidsvoornemen/ college- c.q. raadsprogramma) aangegeven dat er een ontwikkeling (op termijn) kan en mag plaatsvinden. Indien de gemeenteraad nog niets heeft aangegeven, dan is er sprake van een strategische aankoop.

Tot de minnelijke aankopen behoren ook de overeenkomsten met marktpartijen, waarbij de gemeente het eigendom van de marktpartijen overneemt en de marktpartijen uit de exploitatie een hoeveelheid grond kunnen verwerven voor de realisering van een vooraf afgesproken aantal opstallen.

Beleidslijn: Minnelijke verwervingen

Uitgangspunt is om bij verwervingen op minnelijke basis overeenstemming te bereiken over de prijs en overige voorwaarden van overdracht van gronden en/of opstallen, ter vermijding van het doorlopen van een onteigeningsprocedure.

Ad 2. Voorkeursrecht gemeenten

Het vestigen van een voorkeursrecht geeft aan de gemeente het eerste recht van koop. Besluit een eigenaar tot verkoop dan moet de eigenaar de grond (al dan niet met opstallen) eerst aan de gemeente aanbieden en kan de eigenaar dus niet direct de grondmarkt op. De gemeente beslist of zij de grond al dan niet wil kopen. Met dit instrument verstevigt de gemeente haar regierol, haar positie op de grondmarkt en gaat de gemeente grondspeculatie en grondversnippering tegen. De gemeente kan met de grond die ze zo verkrijgt, publieke doelen en ruimtelijke plannen uitvoeren. Dit instrument is effectief gebleken in het bereiken van sectorale doelstellingen met een ruimtelijke component. De gemeente kan alleen een voorkeursrecht vestigen op gronden waaraan een niet-agrarische functie is toegedacht of toegedeeld en waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toegedachte of toegedeelde functie.

Beleidslijn: Voorkeursrecht

De gemeente kan het instrument ‘voorkeursrecht’ inzetten voor verwervingen op locaties waarvoor de gemeente kiest voor een actieve grondpolitiek.

Ad 3. Onteigening

Een onteigening is de grootste inbreuk op het eigendomsrecht. De Omgevingswet biedt de gemeente de mogelijkheid om een eigenaar zijn eigendomsrecht te ontnemen. Vanwege die vergaande inbreuk is er een zeer zorgvuldige procedure in de Omgevingswet vastgelegd.

Uitgangspunt voor de gemeente is dat het voornemen tot onteigening vooraf wordt getoetst aan de wettelijke criteria van de aanwezigheid van:

•Een belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving;

•Noodzaak;

•Urgentie.

Steeds zal eerst worden geprobeerd het eigendom minnelijk te verwerven. Volgens het onteigeningsrecht wordt een beroep op zelfrealisatie formeel pas getoetst als de onteigeningsprocedure eenmaal loopt. Vooruitlopend daarop probeert de gemeente evenwel een inschatting te maken of er in die procedure terecht een beroep op zelfrealisatie gedaan zal kunnen worden. De gemeente beoordeelt dan of een eigenaar bereid is de nieuwe bestemming zelf te realiseren en kan aantonen zelf in staat te zijn om de nieuwe bestemming te realiseren, alles volgens de vorm inclusief de beoogde realisatietermijn van planuitvoering die de gemeente in het publieke belang gewenst vindt.

Beleidslijn: Onteigening

De gemeente houdt het instrument ‘onteigening’ achter de hand voor uitzonderingssituaties als minnelijke verwerving niet slaagt. Onteigening geldt als het laatste middel om gronden in eigendom te krijgen.

Ad 4. Stedelijke kavelruil

Stedelijke kavelruil betreft de ruil van gronden tussen eigenaren en wordt vaak gebruikt in combinatie met het verleggen van de kavelgrenzen. Hierdoor kunnen er bijvoorbeeld meer functionele kavelvormen ontstaan met het doel om toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld een nieuwe ontsluiting) mogelijk te maken of de ruimte optimaal te benutten.

Situaties waarin het gebruik maken van stedelijke kavelruil mogelijk is zijn bijvoorbeeld:

•Wanneer huidige kavelindeling een belemmering vormt om de gewenste bebouwing te verwezenlijken;

•Wanneer ruil van gebouwen nodig is om verouderde gebieden of gebieden met leegstand een nieuwe toekomst te geven;

•Wanneer uitruil tussen stedelijk- en landelijk gebied nodig is om leegstand van agrarische bedrijfsgebouwen te voorkomen.

In deze regeling is het mogelijk om meerdere ruiltransacties samen te brengen in één overeenkomst.

De kavelruilovereenkomst heeft een zakelijke werking door inschrijving ervan in de openbare registers. Dit houdt dan in dat de nieuwe eigenaren van een onroerende zaak aan de overeenkomst gebonden zijn. Het beschermt ook de andere partijen tegen de overdracht van een zaak door een van de deelnemende partijen aan een derde, in de periode voordat de kavelruilakte bij de notaris is gepasseerd. En het beschermt tegen de situatie waarin achteraf komt vast te staan dat één of meer van de partijen bij de overeenkomst geen eigenaar waren. Hierbij zijn situaties denkbaar waarin de uit te ruilen gronden geen gelijke grondwaarde hebben. Bepaling van de grondwaardes gebeurt in dergelijke gevallen op basis van een onafhankelijke taxatie.

Beleidslijn: Stedelijke kavelruil

De gemeente maakt gebruik van stedelijke kavelruil als dit ruimtelijk, financieel en fiscaal een efficiëntere werkwijze oplevert en/of dit bijdraagt aan de gemeentelijke ambities op het gebied van ontwikkelingen.

3.1.2 Tijdelijk beheer

Voor actief grondbeleid verworven gronden (al dan niet met daarop staande gebouwen) moeten tijdelijk worden beheerd totdat de beoogde ontwikkeling daadwerkelijk plaatsvindt.

Het beheer van aangekochte gronden en panden vangt aan op het tijdstip van koop en loopt tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied.

Uitgangspunt is om het beheer zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze te voeren met als doel financiële risico’s te beperken. Voorwaarde daarbij is dat een commercieel beheer in juridisch opzicht geen belemmering mag vormen voor de uitvoering van de voorgenomen ontwikkelingen.

Sommige percelen kunnen voor verpachting (landbouwdoelen) in aanmerking komen.

Bebouwde percelen kunnen in aanmerking komen voor verhuur. Bij verhuur kan er een bedrag worden gerekend dat meer omvat dan alleen de kostenvergoeding. Uitgangspunt is dat de percelen of panden op de door de gemeente gewenste momenten beschikbaar komen voor de beoogde ontwikkeling.

Om de risico’s van tijdelijk beheer te beperken wordt per exploitatiegebied naar het mogelijke beheer gekeken. De uitvoering van de voorgenomen ontwikkeling is daarbij het uitgangspunt. De kosten van beheer worden vervolgens ten laste gebracht van de BIE die voor het desbetreffende gebied geldt. En de opbrengsten van het tijdelijk beheer komen daaraan ten goede.

Beleidslijn: Tijdelijk beheer

Om de risico’s van tijdelijk beheer te beperken wordt per (exploitatie)gebied de in dat geval beste wijze van beheer bepaald.

3.1.3 Uitgifte

In het kader van de beoogde ontwikkeling zullen gronden op enig moment worden uitgegeven aan de uiteindelijke gebruikers. Bij het uitgeven van gronden wordt gehandeld conform de eisen van het gelijkheidsbeginsel. Dit houdt in dat voldoende mededingingsruimte geboden wordt aan potentiële gegadigden bij de uitgifte van grond, zoals voorgeschreven in het eerder genoemde Didam-arrest. Gemeente Stein maakt (voorgenomen) gronduitgiften van onroerende zaken bekend via: www.gemeentestein.nl/grond-in-stein.

Die uitgifte kan op verschillende wijzen plaatsvinden:

•uitgifte in eigendom (verkoop);

•uitgifte in erfpacht;

•recht van opstal;

•collectief particulier opdrachtgeverschap.

Ad 1. Uitgifte in eigendom (verkoop)

De meest gebruikelijke vorm van gronduitgifte is verkoop van de grond en eventuele opstallen aan de koper. Het volledig eigendomsrecht wordt daarmee overgedragen. Als de gemeente de eigendom van een perceel overdraagt, kan zij nog maar beperkt invloed houden op het gebruik daarvan. Als het gaat om uitgifte van kavels bestemd voor woningbouw kunnen privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld zelfbewoning en antispeculatie. Met kopers van kavels met een andere bestemming kunnen op maat privaatrechtelijke afspraken worden gemaakt. Voor alle categorieën van gebruik gelden overigens de publiekrechtelijke instrumenten voor inrichting en bebouwing. Met betrekking de verkoop van kavels worden de kaders van het Didam-arrest in acht genomen (zie hoofdstuk 1.2 en Bijlage 2). Daarnaast is het mogelijk om gronden te verkopen binnen een van de PPS-constructies, zoals binnen een bouwclaim of in binnen een concessie (zie Bijlage 1).

Uitgifte van gronden in eigendom kan ook in het kader van Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO) plaatsvinden. Van CPO is sprake als een groep particulieren een bouwlocatie verwerft en gezamenlijk in eigen beheer met zelf gekozen partners, zonder winstoogmerk, een woningbouwproject ontwikkelt en realiseert. Zelfrealisatie en woningbouw in eigen beheer kennen als voordeel dat over het algemeen een hoge kwaliteit wordt gewaarborgd. Bewoners hebben daarbij in het algemeen meer invloed en zeggenschap. Daarnaast kunnen er schaalvoordelen optreden die de kosten drukken. Het geven van gelegenheid tot het bereiken van dergelijke effecten is dan ook het uitgangspunt voor het gemeentelijk beleid. Gemeentelijk geldt als beleidslijn dat gronden in beginsel alleen aan particuliere individuen worden uitgegeven in eigendom en niet aan een vereniging of stichting.

In paragraaf 3.1.5 wordt ingegaan op de gehanteerde grondprijzen bij uitgifte in eigendom.

Beleidslijn: Uitgifte in eigendom

Bij gronduitgifte is verkoop het uitgangspunt. Het volledig eigendom wordt daarmee overgedragen. Verkoop van grond vindt plaats tegen marktconforme prijzen en conform de huidige wet- en regelgeving. Dit kan ook in de vorm van een CPO waarbij geldt dat gronden in beginsel in eigendom worden uitgegeven aan particulieren individuen. Ten behoeve van het stimuleren van de bouw van starterswoningen, kan het college afwijken van het uitgangspunt van marktconforme prijzen. Het college kan hiervoor lagere grondprijzen hanteren. Dit dient wel binnen de wettelijke kaders te gebeuren. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de directe verkoop van kavels aan starters. In dergelijke gevallen wordt te allen tijde gebruik gemaakt van een zelfbewoningsplicht en een anti-speculatiebeding in de koopovereenkomsten.

Ad 2. Uitgifte in erfpacht

Bij het recht van erfpacht geeft de gemeente een gebruiksrecht van de grond uit, met eventueel de opstallen. Het zogeheten bloot eigendom van de grond blijft in handen van de gemeente. De erfpachter heeft het volledige genotsrecht over de onroerende zaak. De erfpachter betaalt hiervoor gedurende de duur van het erfpachtcontract een vergoeding (canon). Dit is een percentage van de grondwaarde. Periodiek kan de te betalen erfpachtcanon worden herzien, dit kan zowel het percentage als de grondwaarde zelf betreffen. Uitgifte in erfpacht biedt meer sturingsmogelijkheden dan uitgifte in eigendom, immers het bloot eigendom blijft in handen van de gemeente. Bij bijzondere marktomstandigheden kan het relevant worden om te kiezen voor uitgifte in erfpacht of daartoe de mogelijkheid te bieden. Een voorbeeld hiervan is de focus op tijdelijke woningbouw (al dan niet voor starters/jongeren). Voor het beheren van erfpachtcontracten is ambtelijke capaciteit en gedegen kennis nodig.

Ad 3. Recht van opstal

Het vestigen van een recht van opstal wordt bijvoorbeeld gebruikt bij de plaatsing van zendmasten of laadpalen. Het is een beperkt zakelijk recht om in, op of boven een onroerende zaak van een ander gebouwen, werken of beplantingen in eigendom te hebben. Er ontstaat een juridische scheiding tussen de ondergrond en hetgeen erop is gebouwd. Indien een opstalrecht overeen wordt gekomen, geldt daarbij een marktconforme retributie (eveneens te berekenen middels een percentage van de grondwaarde).

Beleidslijn: Uitgifte in erfpacht en/of vestigen recht van opstal

Gronden voor gebiedsontwikkelingen worden in beginsel beperkt in erfpacht en/of opstal uitgegeven. Indien zich een specifieke situatie voordoet waarin het wenselijk is dan kunnen gronden in erfpacht uitgegeven worden of kan een opstalrecht worden gevestigd.

3.1.4 Aandachtspunten bij uitgifte en beheer

Wetgeving en jurisprudentie noodzaakt tot de inachtneming van de volgende aandachtspunten bij de uitgifte en het in beheer geven van onroerende zaken, zoals:

•Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel (in verband met de ‘Didamjurisprudentie’);

•Staatssteun & Wet markt en overheid;

•Aanbestedingsregels.

De juridische kaders waarbinnen gehandeld wordt worden in bijlage 2 toegelicht.

3.1.5 Grondprijsbeleid

De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin regelt de gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij de grond aan een particulier of een marktpartij wenst te verkopen. Voor de bepaling van de prijs voor bouwgrond zijn tientallen methoden ontwikkeld die aangeven welk een bijzonder karakter de

vastgoedmarkt heeft. De meest gebruikelijke methodes zijn:

•Comparatieve methode

Deze methode is gebaseerd op het vergelijken per object, regio of provincie van de prijs van grond met eenzelfde bestemming en dezelfde bebouwingsmogelijkheden.

•Residuele waarde methode

Bij het toepassen van deze methode wordt de grondprijs gelijk gesteld aan het verschil tussen de commerciële waarde van het desbetreffende vastgoed en alle bouw- en bijkomende kosten.

•Grondquote methode

Deze methode stelt de grondprijs op grond van ervaringsregels gelijk aan een percentage van de commerciële prijs van het desbetreffende vastgoed.

Uitgangspunt voor de gemeente is een functionele en (waar mogelijk) marktconforme grondprijspolitiek. De waarde van de grond is direct gerelateerd aan de daarop te realiseren functie en wordt bepaald aan de hand van marktconforme prijzen. Uitzonderingen zijn hierop mogelijk. Een voorbeeld daarvan is de kavelprijs voor sociale huurwoningen en de eerdergenoemde kavels voor starterswoningen.

Als nadere uitwerking van de nota grondbeleid stelt gemeente Stein een periodiek te actualiseren grondprijsbrief op. Grondprijzen worden in beginsel bepaald door middel van de residuele en de comparatieve methode. De Grondprijsbrief wordt vastgesteld door het college (zie paragraaf 5.1).

Beleidslijn: Grondprijzen

Per grondverkoop vormt de grondprijsbrief de basis voor het bepalen van de grondprijzen. In de gevallen waarin de grondprijsbrief niet afdoende is voor het bepalen van de grondprijs, wordt een taxatie als onderbouwing gehanteerd. De grondprijsbrief wordt periodiek geactualiseerd.

3.2.1 Kostenverhaal

Zodra ontwikkelingen plaatsvinden waarbij de gemeente geen gronden in eigendom heeft of wenst te hebben, dienen de gemeentelijke kosten op een andere manier gedekt te worden. Als het gaat om kostenverhaalsplichtige bouwactiviteiten, is de gemeente verplicht de gemaakte kosten op private partijen te verhalen. Het zogeheten kostenverhaal kan privaat- en publiekrechtelijk plaatsvinden. Ten behoeve van het kostenverhaal stelt de gemeente een afzonderlijke Nota kostenverhaal en financiële bijdragen op.

Ad 1. Privaatrechtelijke route

De gemeente en private partij sluiten vóór het vaststellen van een wijziging van het Omgevingsplan, dan wel voor het verlenen van een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA), een overeenkomst waarin het kostenverhaal is vastgelegd en verzekerd: de zogeheten anterieure overeenkomst. Een posterieure overeenkomst is ook mogelijk, maar die dient dan te voldoen aan de dan vastgestelde kostenverhaalsregels of kostenverhaalsvoorschriften (zie hierna). Anterieur bestaat er meer vrijheid. Uitgangspunt is dat, waar van toepassing en mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst. Overigens kan bij het bepalen van de kostenbijdrage in een anterieure overeenkomst een kostenverhaalsberekening conform de publiekrechtelijke route dienen als schaduwberekening.

Ad 2. Publiekrechtelijke route

Hiervoor biedt de Omgevingswet in Afdeling 13.6 een regeling. Indien het kostenverhaal nog niet verzekerd is, is de gemeente verplicht bij het vaststellen van een ruimtelijk besluit, waarmee de activiteit (het bouwplan) planologisch mogelijk wordt gemaakt, het kostenverhaal te regelen. In dat geval stelt de gemeenteraad bij de wijziging van het Omgevingsplan of bij het verlenen van de vergunning voor een BOPA kostenverhaalsregels of -voorschriften vast voor de locatie waar het bouwplan mogelijk wordt gemaakt. Daarbij heeft de gemeenteraad bij het omgevingsplan de keuze uit twee soorten kostenverhaalsregels: voor integrale ontwikkeling en voor organische ontwikkeling. Organische ontwikkeling is aan de orde als er nog veel onzekerheden zijn over het tijdpad, programma en investeringen. Bij een integraal kostenverhaal (met tijdvak) is er al nader duidelijkheid over tijdpad, programma en investeringen. Bij integrale ontwikkeling worden alle kosten verrekend en wordt er binnenplans verevend. Dat wil zeggen dat het tekort van verliesgevende bouwplannen aangevuld wordt vanuit de winstgevende bouwplannen. Bij de organische ontwikkeling (zonder tijdvak) worden alleen de kosten van het openbaar gebied verrekend, en vindt er geen verevening plaats van een verlies.

Als het besluit waarin het bouwplan mogelijk wordt gemaakt een omgevingsvergunning voor een BOPA is, nemen burgemeester en wethouders in de vergunning kostenverhaalsvoorschriften op. Voordat een initiatiefnemer mag gaan bouwen, moet hij een kostenverhaalsbeschikking aanvragen. In die beschikking leggen burgemeester en wethouders het bedrag vast dat de aanvrager moet betalen. Na betaling mag de bouw pas starten.

3.2.2 Financiële bijdragen

Bij het ontwikkelen van gebieden maakt de gemeente doorgaans meer kosten dan het via het kostenverhaal kan verhalen. Om deze kosten toch te kunnen dekken, is het mogelijk financiële bijdragen te vragen bij het verlenen van medewerking aan private partijen. De Omgevingswet maakt onderscheid tussen vrijwillige en afdwingbare financiële bijdragen. Bij financiële bijdragen levert de initiatiefnemer een bijdrage aan kosten die géén onderdeel uitmaken van het regulier kostenverhaal, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Daarnaast bestaat de afdwingbare financiële bijdrage. Dit betreffen bijdragen binnen zes kostencategorieën die afdwingbaar bij ontwikkelaars in rekening kunnen worden gebracht.

Beleidslijn: Kostenverhaal en financiële bijdragen

•Uitgangspunt is dat, waar mogelijk, het kostenverhaal privaatrechtelijk wordt overeengekomen in een anterieure overeenkomst.

•Indien nodig worden kostenverhaalsregels opgenomen in het omgevingsplan.

•Ten behoeve van de plicht tot kostenverhaal wordt een Nota kostenverhaal en financiële bijdragen opgesteld. Hierin wordt nader ingegaan op het gemeentelijke kostenverhaal.

3.2.3 Nadeelcompensatie

Door omgevingsplanwijzigingen kunnen omwonenden nadeel ondervinden dat zich vertaalt in financiële schade. In sommige gevallen bestaat er dan recht op compensatie daarvan. De Omgevingswet regelt dit in het gedeelte over nadeelcompensatie. Dit is een aspect dat dient te worden meegewogen, met name bij herontwikkelings- en inbreidingsprojecten. Het nadeel kan op voorhand inzichtelijk worden gemaakt door het opstellen van een schaderisicoanalyse.

Als uitgangspunt geldt dat, als private partijen tot ontwikkeling over willen gaan en om planologische medewerking van de gemeente vragen, een schaderisicoanalyse wordt opgesteld voor rekening van de betreffende private partij. De kosten van eventueel optredende schade worden contractueel verhaald op de betreffende private partij.

Beleidslijn: Nadeelcompensatie

Schade van derden door een planologische wijziging door de gemeente worden contractueel verhaald op degene die om de wijziging verzocht.

3.2.4 Regels in het omgevingsplan

Per wijziging van het omgevingsplan voor een ontwikkellocatie wijzigt de gemeente de toedeling van functies aan locaties zodanig dat dit op een evenwichtige manier gebeurt in het belang van de fysieke leefomgeving. Overeenkomstig de Omgevingswet gebeurt dit met als doel:

•Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en;

•Doelmatig beheren en gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Als een locatie niet wordt ontwikkeld via de wijziging van het omgevingsplan, maar via een vergunning voor een BOPA geldt hetzelfde, alleen worden dan geen algemeen geldende regels vastgesteld, maar wordt de inhoud ervan via voorschriften hierover aan de omgevingsvergunning verbonden.

De regie op de ontwikkeling van de locatie verloopt via de regels voor de functies die de gemeente in het omgevingsplan toedeelt aan de locaties.

Omdat de gemeente zich, ook bij faciliterend grondbeleid, beschouwt als de instantie die bevoegd en aangewezen is om te functioneren in het belang van de fysieke leefomgeving, is het uitgangspunt dat de gemeente op de voormelde doelen stuurt bij het planologisch toestaan van ontwikkelingen op bouwlocaties en op de invulling daarvan op basis van vastgesteld gemeentelijk beleid voor deze doelen.

Dat heeft allereerst betrekking op:

•de keuze van de functies: één functie, of een mix van functies (wonen, werken, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen, etc.);

•gebouwen en gebruik (zoals aantallen, hoogte en omvang van gebouwen).

Het kan in de tweede plaats ook betrekking hebben op:

•het klimaatadaptief, duurzaam en circulair ontwikkelen;

•de soort openbare voorzieningen, de situering en de kwaliteit van die voorzieningen;

•de volgorde van ontwikkelen en de periode(n) waarin ontwikkeld mag worden;

•het bouwrijp maken van gronden (ophogen, egaliseren, drainage, en dergelijken);

•het stellen van regels over specifieke woningbouwcategorieën, namelijk sociale huur-, middeldure huur-, sociale koopwoningen en de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap.

Beleidslijn: Regels in omgevingsplan

Per ontwikkellocatie stuurt de gemeente op de invulling van de locatie, waarbij gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden via besluiten tot wijziging van het omgevingsplan dan wel via vergunningen voor een BOPA.

Indien de gemeente er in slaagt om vooruitlopend op de start van een ruimtelijke procedure overeenstemming te bereiken met een grondeigenaar over o.a. kostenverhaal, dan zijn hiervoor regels in het Omgevingsplan niet nodig. In principe streeft de gemeente naar het bereiken van overeenstemming op vrijwillige basis door het sluiten van een anterieure overeenkomst. Als dit niet mogelijk blijkt en de gemeente wenst de ruimtelijke procedure toch te starten, dan zal worden gekozen voor kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan of voorschriften ten behoeve van de BOPA.

Beleidslijn: Anterieure overeenkomst

De gemeente streeft naar het bereiken van overeenstemming op vrijwillige basis door het sluiten van een anterieure overeenkomst. Indien dit niet mogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat wettelijke termijnen tekort blijken, dan zullen regels of voorschriften in respectievelijk het Omgevingsplan of de BOPA worden opgenomen.

4.1.1 Gemeentelijke grondexploitaties: Bouwgrond In Exploitatie (BIE)

Binnen de gemeente zijn verschillende gebiedsontwikkelingen in uitvoering. Daar waar dit op gemeentelijk grondeigendom plaatsvindt, geldt dat een grondexploitatie (BIE) is vastgesteld. Op basis van de BIE (inclusief begroting) vindt verantwoording en financiële bewaking plaats. Ook als de gemeente een faciliterende rol heeft, kan het zijn dat zij kosten maakt. Deze kosten worden gedekt door het plegen van kostenverhaal. In die gevallen is sprake van een faciliterende grondexploitatie.

Onze (actieve) BIE’s voldoen in algemene zin aan de zogeheten stellige uitspraken uit de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken” van de commissie BBV. Dit betekent onder andere dat:

•Een BIE kan en mag enkel kosten- en opbrengstensoorten en elementen bevatten die op de kostensoortenlijst staan, zoals:

o Verwerving

o Tijdelijk beheer

o Bouwrijp maken

o Woonrijp maken

o Planontwikkeling

o Overige kosten

o Grondopbrengsten en overige opbrengsten (subsidies en bijdragen)

o Rente en kosten- en opbrengstenstijging

•De looptijd van een BIE in beginsel maximaal 10 jaar is. In het geval dat een gebiedsontwikkeling een langere looptijd heeft, worden extra risicobeperkende maatregelen genomen;

•De grondexploitatiebegroting van een BIE moet jaarlijks herzien worden inclusief een verschillenverklaring. Dit vindt in principe bij de jaarrekening plaats via de reguliere P&C-documenten;

•De kosten die mogen worden toegerekend aan een BIE worden hier in principe ook aan toegerekend;

•Er risico- en gevoeligheidsanalyses worden uitgevoerd om de robuustheid van grondexploitatiebegrotingen te toetsen (zie volgende paragraaf);

•De ambtelijke uren gerelateerd aan de BIE consequent worden geschreven op de projecten.

Beleidslijn: Grondexploitaties (BIE)

•Het vaststellen van een BIE is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Met het vaststellen ervan wordt het mandaat afgegeven voor de uitvoering van de werkzaamheden die in de BIE begroot zijn.

•Een BIE voldoet aan de regels uit de meest actuele Notitie Grondbeleid van de commissie BBV, zoals de jaarlijkse actualisatieplicht.

•Het college stelt de geactualiseerde grondexploitatiebegroting van de BIE vast en legt verantwoording af. Dit vindt in principe plaats via de jaarrekening.

•In het geval dat er sprake is van planinhoudelijke wijzigingen die leiden tot een financieel effect of van autonome financiële wijzigingen voor zover het financiële effect uitgaat boven het bedrag zoals dat in de risicoparagraaf van die grondexploitatie is opgenomen, zal de grondexploitatie door de raad opnieuw worden vastgesteld.

Reserve Grondexploitaties

BIE’s gaan gepaard met grote financiële stromen en risico’s. Reserves en voorzieningen om risico’s en verlieslatende plannen te dekken zijn daarom een belangrijk onderdeel in de totale beheersing van BIE’s. Door een separate reserve voor BIE’s in te stellen, kan de financiële huishouding van de BIE’s worden gescheiden van de overige gemeentelijke financiën. Alle financiële consequenties van de activiteiten binnen de grondbedrijfsfunctie worden met elkaar in verband gebracht en vertaald in een meerjarige staat van reserves en voorzieningen. Gemeente Stein kiest er daarom voor een Reserve Grondexploitaties in te stellen.

Uitgangspunt is dat binnen de grondbedrijfsfunctie alle mogelijke financiële tegenvallers en negatieve resultaten primair worden gedekt door de reserve. De Reserve Grondexploitaties kan en mag daarom niet negatief zijn. Door het instellen van een separate Reserve Grondexploitaties, kan het weerstandsvermogen van de Algemene Reserve constanter blijven. De Reserve Grondexploitaties wordt gevoed door:

•Tussentijdse winstnemingen;

•De positieve saldi van af te sluiten BIE’s;

•Afdrachten van de Algemene Reserve bij een tekort aan middelen in de Reserve Grondexploitaties.

Een ‘gesloten systeem’

Uitgangspunt is dat het grondbedrijf zoveel mogelijk functioneert als een gesloten systeem. Dat wil zeggen dat alle mee- en tegenvallers, risico’s en kansen zoveel mogelijk worden verwerkt en opgevangen binnen alle lopende BIE’s en de eigen reserve. Na de eerste storting wordt er zo min mogelijk beroep gedaan op de algemene middelen van de gemeente. Om dit ‘gesloten systeem’ te kunnen waarborgen gaat de gemeente Stein met een afzonderlijk weerstandsvermogen voor het grondbedrijf werken, waarbij het gewenste weerstandsvermogen bij voorkeur meer dan 100% is.

Weerstandsvermogen

Jaarlijks wordt gekeken naar de risico’s die de gemeente loopt in projecten (bijvoorbeeld duurdere grondaankoop, langere verkooptermijn, lagere grondprijzen, hogere prijzen voor bouw- en woonrijp maken van plannen etc.). Deze risico’s worden gewogen en voor alle projecten bij elkaar opgeteld.

Deze ‘risicoreservering’ is normaliter niet nodig, maar wordt op basis van de meest recente inzichten beschikbaar gehouden. Door dit bedrag af te zetten tegen het bedrag van de reserve in het grondbedrijf, ontstaat het weerstandsvermogen. Bij een weerstandsvermogen van 100% (een solvabiliteitsratio van 1,0) worden de risico’s van de huidige projecten, indien die ook daadwerkelijk optreden, afgedekt binnen het gesloten systeem van het grondbedrijf.

Dit ‘gesloten systeem’ werkt uiteraard alleen goed als er ook voldoende winstgevende projecten zijn.

Bij ieder voornemen tot het verwerven van onroerend goed dient de gemeente af te wegen wat het belang is vanuit de gemeentelijke ambities en het (mogelijke) effect op het weerstandsvermogen. Wanneer vroeg in het planproces verwervingen plaatsvinden, zijn de aankoopbedragen gemiddeld lager dan in een later stadium. Maar in een vroege planfase zijn er vaak meer en grotere risico’s. Deze afwegingen zijn daarom ook van belang in relatie tot het weerstandsvermogen van het grondbedrijf. Bij een gezond weerstandsvermogen kunnen meer risico’s genomen worden dan bij een laag weerstandsniveau.

Het weerstandsvermogen en de omvang van de Reserve Grondexploitaties

De omvang van de Reserve Grondexploitaties wordt gerelateerd aan de omvang van de BIE’s en de risico’s binnen die BIE’s. Veel BIE’s en grote risico’s rechtvaardigen een grotere omvang van de reserve dan wanneer het aantal BIE’s en risico’s beperkt is. De maximale omvang van de Reserve Grondexploitaties beweegt mee met de risico’s van de BIE’s. Omdat er altijd risico’s kunnen zijn die niet geïdentificeerd zijn bij het bepalen van de benodigde omvang van de Reserve Grondexploitaties, wordt op het geïdentificeerde risicoprofiel een buffer gehanteerd van 20%. De omvang van de Reserve Grondexploitaties wordt daarmee bepaalt op 120% van de netto-omvang van de geïdentificeerde risico’s.

Zodra de reserve boven de benodigde 120% uitstijgt, wordt het overschot teruggestort naar de Algemene Reserve. Indien de Reserve Grondexploitaties beneden de 100% komt wordt er aanvullend een bedrag uit de Algemene Reserve onttrokken. Hiermee wordt voorkomen dat het aantal administratieve handelingen groeit zodra niet-geïdentificeerde risico’s optreden.

Beleidslijn: Reserve Grondexploitaties

De Reserve Grondexploitaties fungeert als gesloten systeem en dient om risico’s omtrent BIE’s op te kunnen vangen. De Reserve Grondexploitaties kent een minimale omvang van 100% van het netto-risicoprofiel op de BIE’s en een maximale omvang van 120% van het netto-risicoprofiel op de BIE’s.

Afdracht naar reserve kostenverhaal en financiële bijdragen

Kosten en financiële bijdragen (zie hoofdstuk 3.2.1 en 3.2.2) die worden verhaald op derden moeten ook in rekening worden gebracht aan rendabele gemeentelijke projecten. Op basis van de huidige regels voor de jaarrekening mogen die afdrachten pas worden geboekt bij afsluiting van de BIE’s. Wanneer sprake is van een weerstandsvermogen van meer dan 100% dan kan voorfinanciering via de reserve plaatsvinden. Dit vindt dan plaats in het jaar dat de grondverkopen hebben plaatsgevonden. Als het weerstandsvermogen onder druk komt te staan, dan moeten die afdrachten worden uitgesteld of er moet alternatieve dekking worden gevonden.

Winstneming

Op het gebied van tussentijdse winstnemingen wordt gehandeld conform de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van Commissie BBV. Hierbij wordt de POC-methodiek (Percentage of Completion) toegepast. De POC-methode is een concrete invulling van het voorzichtigheids- en realisatiebeginsel. Volgens het voorzichtigheidsbeginsel worden positieve resultaten, oftewel winsten, pas genomen als met voldoende zekerheid vaststaat dat ze daadwerkelijk gerealiseerd gaan worden. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst ook daadwerkelijk genomen te worden. Genomen winsten komen ten goede van de Reserve Grondexploitaties.

Beleidslijn: (Tussentijdse) winstneming

Tussentijdse winstnemingen vinden plaats conform BBV-regelgeving door middel van de Percentage Of Completion (POC) methode.

Verliesvoorziening

Voor een BIE met een geraamd negatief saldo zijn gemeenten verplicht direct een voorziening te treffen ter hoogte van dit saldo. Deze voorziening is een correctie op de post Onderhanden werk. De verliesvoorziening wordt jaarlijks herijkt bij de actualisatie van de grondexploitatiebegroting ten op basis van het contante waarde saldo van die BIE op dat moment. Dit vindt in principe plaats bij het opstellen van de jaarrekening. Het treffen van een verliesvoorziening verlaagt direct de boekwaarde van de betreffende BIE.

Beleidslijn: Verliesvoorziening

Voor een BIE met een negatief saldo wordt een voorziening getroffen ter hoogte van het negatieve resultaat van die BIE.

De voorziening wordt bij het vaststellen van een nieuwe grondexploitatie gedekt uit de Algemene Reserve. Indien bij een lopende grondexploitatie een neerwaartse bijstelling plaats vindt, wordt de voorziening aangevuld uit de Reserve Grondexploitaties.

Voorbereidingskosten

Het voorbereiden van een BIE vergt tijd en geld. Dit betekent dat er voorafgaand aan het startmoment van de BIE (voorbereidings-)kosten gemaakt worden, die nog niet op het onderhanden werk kunnen worden geactiveerd doordat de betreffende BIE nog niet operationeel is. Het beschikbaar stellen van een dergelijk voorbereidingskrediet is een bevoegdheid van de raad. Voorbeelden van dergelijke voorbereidingskosten zijn kosten van het ambtelijk apparaat. Wanneer de gemeente kosten maakt, kunnen deze conform het BBV worden geactiveerd als immateriële vaste activa. De kosten die ten laste van dit krediet komen kunnen geactiveerd worden conform de voorwaarden die genoemd zijn in de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken van het BBV. De kosten mogen maximaal 5 jaar als overige nog te ontvangen bedragen blijven staan. Na maximaal 5 jaar moet het kostenverhaal zijn gerealiseerd dan wel dienen de kosten te worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat.

Beleidslijnen: Voorbereidingsbudgetten

Tijdelijke voorbereidingsbudgetten worden, conform de voorwaarden uit de Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (BBV) geactiveerd. Een voorbereidingsbudget wordt verleend door de gemeenteraad.

Waardering grondposities

In hoofdstuk 3.1 is ingegaan op de verschillende soorten verwervingen: planmatig en strategisch.

De verantwoording van de planmatige verwervingen vindt in de betreffende BIE van het project plaats.

De gemeente waardeert strategische gronden die niet in exploitatie worden genomen (zonder toekomstige ontwikkelfunctie) af als de boekwaarde boven de marktwaarde van de huidige bestemming komt.

Eens per 2 jaar, of eerder ingeval van gewijzigde marktomstandigheden, stelt de gemeente de marktwaarde voor de verworven grond vast, door middel van een onafhankelijke taxatie. Hiermee wordt aangesloten bij de vereisten van het BBV omtrent de waardering van strategische gronden.

Beleidslijnen: Waardering grondposities

•Planmatige verwervingen worden in de betreffende BIE van het project verantwoord;

•Strategische gronden worden afgewaardeerd als de boekwaarde boven de marktwaarde van de huidige toebedeelde functie komt. Minimaal eens in de 2 jaar wordt de marktwaarde door middel van een onafhankelijke taxatie opnieuw vastgesteld.

4.2.1 Kans- & risicomanagement en weerstandsvermogen

Ruimtelijke projecten zijn altijd omgeven met de nodige risico’s, maar ook met kansen. Het optreden van deze risico’s dan wel kansen heeft invloed op de oorspronkelijk verwachte resultaten van projecten. Door jaarlijks, bij de herziening van de BIE’s, de risico’s en kansen binnen de BIE’s te identificeren en te analyseren worden de juiste beheersmaatregelen getroffen. Hierdoor wordt de kans op onverwachte, aanzienlijke financiële tegenvallers tot een minimum beperkt. Deze risicoanalyses zijn onderdeel van de jaarlijkse rapportage over de BIE’s in de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarrekening en begroting en vormen één van de inputfactoren voor het bepalen van de noodzakelijke omvang van de Reserve Grondexploitaties.

Beleidslijn: Risicomanagement

Jaarlijks bij de actualisatie van de grondexploitatiebegrotingen wordt een risicoanalyse uitgevoerd waarbij de risico’s en kansen worden geïdentificeerd en geanalyseerd, waarna beheersmaatregelen getroffen worden.